3. Полномочия федерального центра и регионов в реализации социальной политики

Социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без интеграции регионов в единое макроэкономическое и социальное пространство, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализация субъектами Российской Федерации социальной политики в своем регионе — с другой. Сегодня, в социальной политике на первый план выдвигается проблема чёткого разделения сфер реализации государственной социальной политики между центром и субъектами Федерации. Отношения типа «Центр-регион», «Регион-регион» сложные и противоречивые. В их взаимоотношениях переплетаются разноуровневые процессы, сталкиваются противоречивые интересы, рассмотрение которых требует разработки и применения новых приемов их согласования. Центр возлагает на себя функций по формированию:

• целей и задач государственной социальной политики;

• норм поведения государственных органов по отношению к социальным проблемам граждан;

• механизмов обеспечения социальных гарантий.

Концепция государственной социальной политики включает в себя основные позиции по:

• передаче все больших социальных функций в регионы (к сожалению, на практике не подкрепляемая передачей соответствующей доли бюджетных средств);

• перенесению большей доли финансирования социальных расходов на сбережения граждан;

• снятию ограничений в социально-трудовой сфере, созданию возможностей в увеличении доходов граждан;

• поддержанию оптимального уровня занятости.

В регионах разрабатываются концепции и программы социально-экономического развития, социальные разделы планов развития районов, городов и населённых пунктов. Сегодня однако нельзя сказать о наличии комплексного инструментария разработки и реализации социальной политики с учетом специфики каждого региона. Даже концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации не разработаны и не ис­пользуется в подавляющем большинстве регионов.

Формирование социальной политики на уровне региона достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся достаточно самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и па уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам, Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управлении региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Социальная политика на уровне региона может стаи, эффективной лишь при ее формировании на основе системного подхода, включающего в себя следующие этапы:

формулировка целей;

разработка понятийного аппарата;

анализ причин и следствий;

выработка путей и средств достижения целей;

определение критериев оценки и механизмов принятия решений;

разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов;

составление перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий;

разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Понятия «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе» не являются синонимами. Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром. Однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии органов местного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции региональной социальной политики.

На практике же нет последовательной разработки и планомерного осуществления стратегии социального развития, а социальная политика сводится к отдельным мерам по обеспечению гарантированного социального минимума и «латанию дыр» при возникновении чрезвычайных ситуаций в социальной сфере. Региональная социальная политика в большей степени оказалась направленной на выработку стратегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе — на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Тем не менее, региональные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать социальную политику в пределах своих территориальных образований, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активная социальная политика. Кроме того, при формировании активной социальной политики региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют (хотя еще и очень ограниченно) в процессе формирования социальной политики федерального Центра.

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

Практическая работа № 20. Социальная политика и формирование среднего класса.

Процесс формирования и развития среднего класса относится к числу базовых социальных процессов в трансформационных экономиках. В начале экономических реформ предполагалось, что они приведут к рождению масштабного среднего класса - экономически самостоятельного социального субъекта, способного эффективно выполнять традиционные для него функции – инвестировать российскую экономику, играть роль основного налогоплательщика, выступать в качестве стабилизатора общественно-политических процессов. Факт формирования среднего класса можно было бы рассматривать в качестве важного критерия эффективности реформ, свидетельствующего о прочности всей системы экономических, социальных и политических институтов.

Научный и практический интерес к проблеме среднего класса резко возрос в начале 1998 г. Действительно, ход и результаты экономического развития в 1996-97 гг. давали основания полагать, что формирование среднего класса в России идет достаточно успешно. Несмотря на рост напряженности на рынке труда, формирование феномена задолженности по денежным выплатам населению, кризис бюджетной и пенсионной сфер, достаточно отчетливо проявили себя и позитивные тенденции - оживление на потребительском рынке, рост платежеспособного спроса со стороны населения, увеличение объема сбережений, реструктуризация потребления в пользу снижения доли расходов на питание в общей структуре потребительских расходов, что являлось косвенным свидетельством существования и развития российского среднего класса.

Финансовый кризис августа 1998 г. не мог не осложнить экономическое положение слоев населения, которые могут быть отнесены к среднему классу. Общественная тональность в отношении его судьбы резко изменилась – от мажорно-бравурных деклараций о формировании устойчивого среднего класса в начале 1998 г. до столь же поспешной тризны по поводу его кончины в конце того же года. В этой связи большинство существующих исследований по проблемам среднего класса заражены различного рода идеологемами.

Проблема в значительной мере осложняется тем, что в течение длительного периода в России проблемы социальной стратификации вообще и понятие "средний класс" как ее элемент практически игнорировались общественными науками. Хотя термин "средний класс" в настоящее время прочно вошел и в общественное сознание, и в научный оборот, эта категория длительное время использовалась как публицистический термин и не имела ни научного описания, ни методологии исследования. Еще менее ясными являются количественные оценки размера и структуры среднего класса. Представления о границах и составе этого слоя существенно варьируются – различные исследователи оценивают их от 15 до 60-70% населения страны.

Настоящее исследование было направлено на восполнение существующих пробелов и преследовало следующие цели:

уточнить методологию анализа формирования среднего класса с учетом специфики трансформационного периода, который переживает современная Россия;

сформировать методические подходы и построить систему взаимосвязанных параметров, характеризующих размер и структуру среднего класса;

опираясь на данные официальной статистики и существующие социологические исследования, оценить размер и структуру среднего класса.

1. Теоретико-методологические проблемы идентификации среднего класса

1.1. Средний класс в контексте социальных перемен

Социальная структура российского общества под воздействием экономических реформ изменяется и характеризуется крайней неустойчивостью: идет активный процесс размывания социальных групп, сложившихся к моменту начала реформ, и одновременно происходит становление ряда новых общественных страт. Основным условием преодоления кризиса переходного периода является выработка населением успешных моделей социально-экономического поведения, основанных на личностных, материальных и профессионально-квалификационных ресурсах, эффективных в реально сложившейся институциональной среде. По существу, именно социально-экономическая адаптация становится доминирующим процессом, определяющим тенденции социального развития России. Особенности адаптационного процесса в России состоят не только в глубоких модификациях системы ценностей и моделей социально-экономического поведения, но и в высокой степени нестабильности самой социальной среды. С этим во многом связаны трудности, связанные с формированием российского среднего класса.

Наличие и большой удельный вес среднего класса в системе социальной стратификации является одним из существенных признаков развитого цивилизованного общества. В современных развитых обществах социальную структуру схематически можно представить в виде эллипса, верхнюю и нижнюю части которого образуют, соответственно, элита и бедные слои, а промежуточную, значительно превосходящую их по численности, - средний класс. В таких обществах средний класс является основным творцом экономического процесса, гарантом социальной и политической стабильности, проводником вертикальной мобильности. Его отличительные черты - высокий образовательный уровень и профессионализм, социальная и экономическая активность, наличие материальных активов, способных демпфировать последствия экономической нестабильности и помочь пережить период реструктуризации бизнеса и занятости.

Другой тип социальной структуры может быть представлен в виде пирамиды, верхушку которой образуют олигархические элиты, а основание - бедные и беднейшие слои. Если продолжить геометрическую аналогию, то в советский период социальная пирамида опиралась на устойчивое основание - рабочих и крестьян. В ходе реформ она была перевернута, тем самым, превратившись в неустойчивую конфигурацию. Перевернется пирамида или примет форму эллипса - это ключевой момент проистекающей социальной трансформации.

В свете сказанного возникающее время от времени повышенное внимание к проблемам формирования российского среднего класса со стороны властных структур оправдано. Однако этот периодически возникающий интерес, к сожалению, не превратился в целенаправленные и систематические усилия по поддержке формирующегося среднего класса.

Дефицит внимания к проблемам формирования среднего класса со стороны властей компенсируется расширением интереса к этому предмету со стороны научных кругов. Первой развилкой научной дискуссии по проблемам среднего класса явилось обсуждение вопроса о том, существовало ли такое социальное образование в советский период. Приверженцы первой точки зрения полагают, что к началу проведения реформ в СССР существовала потенциально широкая база среднего класса. Они опираются на тот факт, что в социальной структуре СССР имелись профессиональные категории, сходные с теми, которые формируют средний класс в западных обществах.

Те, кто придерживаются противоположной точки зрения, считают, что средний класс формируется как важный элемент социальной структуры современного общества в условиях и в результате более или менее длительного функционирования и развития свободной рыночной экономики. Поэтому он не может ни существовать, ни даже "предсуществовать" в принципиально иных социально-экономических условиях.

За этой дискуссией кроется различие в понимании специфики трансформационных процессов. Если под ними понимать переход от традиционного к модернизированному обществу с соответствующей сменой моделей и механизмов социального действия, то понятно, что социальная структура формируется не только под воздействием некоторых объективных характеристик, но и под влиянием субъективных факторов, таких как социально-экономические ориентации, рыночные позиции, шансы на рынке труда и потребления. В этом смысле, на наш взгляд, уместнее говорить не о распавшемся вследствие неудачных реформ среднем классе и не о сформировавшемся среднем классе в постсоветской России, а о достаточно представительном слое, имеющем при определенных условиях шансы превратиться в средний класс модернизированного общества.

Если сама актуальность проблемы среднего класса не вызывает сомнений, то различные ее аспекты, связанные с дефинициями, критериями идентификации, оценками реальной и потенциальной численности, основными моделями социального действия неизбежно носят остро дискуссионный характер. Существующая в этом вопросе неопределенность порождает необходимость более пристального рассмотрения основных теоретических подходов к проблеме.