Глава первая. Идеология здравомыслия и человечности в предмете, системе и содержании правового обеспечения управления

1.1. Сущность, предмет и метод правового обеспечения в управлении

Всякое общество представляет собой управляемое сообщество, содруже­ство людей, имеющее в основе своей здравый смысл – гуманное, человеческое начало, проникнутое уважением к достоинству человека, заботой о благополучии людей. Без такой совместной деятельности и соблюдения об­щих правил нельзя обеспечить ни экономическую свободу, ни управление жизнеобеспечением, ни справедливое благополучие и процветание россиян, их государства. Проблема заключается в том, что не всегда удается добиться прогресса в обеспечении здравого смысла даже правовыми средствами.

«Юридизм изобретен как тот минимальный порог нравственных обязательств, без которого и ниже которого человечество может опуститься в животное состояние»¹.

Чаще всего с правом как средством упрочения здравомыслия и человечности связы­вают поступательное движение вперед, улучшение управляемости в процессе развития государственного и муниципального управления. Уважени­е к праву человека на достоинство и благополучие сопровождается правовым обеспечением управления процессом жизнедеятельности народов, властей и служащих. То усиливаясь, то ослабевая, правовые средства с разной степенью глубины влияют на качество устройства власти, уклад жизни народов и отношения между людь­ми. Прогрессивное, правовое начало, наряду с гуманизмом и вопреки либерализму, справедливо и высоко ценятся в управленческом процессе как неотъемлемой части правовой жизни человека и общества².

Всеобъемлющую характеристику либерализма, его последствий дает В.П. Петров. «Либеральные теории, захватившие умы наших реформаторов, – пишет Владимир Петрович, – не выдерживают ни малейшей критики. Причем любые попытки критики либералы встречают шумными кампаниями по поводу грядущего тоталитаризма, фашизма или коммунизма. По озна­комлении с ними просто хочется вымыть руки. Ведь они отвергают все, что дорого нам. Философия мондиализма отрицает все (!) традиционные ценности: религию, нацию, семью, государство. Последнее почитается главным врагом, стремящимся закабалить свободных людей, – посему от него следует держаться подальше, а лучше свести к минимуму»¹.

Социальный прогресс, идеология гуманизма и здравомыслия, вопреки неолиберализму, имеют прямое отношение к правовому обеспечению государственного и муниципального управления, поскольку выражают волю народов, властей в России к новому, лучшему качеству их воздействия на по­ведение человека. Вопрос в том, какова «правовая мера» прогрессивности инноваций в управлении, на­сколько реально обеспечены признаваемые ими такие ценности, как гуманизм, прогресс, свобода, добро, справедливость.

Если подходить к управленческо-правовой проблематике с точки зрения идеологии здравого смысла и человечности народов, россиян и общественно­го договора (между гражданином и обществом), то можно констатировать: большинство государств сегодня уже не способно удовлетворять требованиям здравомыслия такого до­говора. Согласно последнему, люди отказались от своих естест­венных прав в пользу государства, прежде всего от права на са­мосуд, получив взамен гражданские права и государственно-судебную защиту. Думается, «минимально управляемое» правом государство, тотальное государство или государ­ство идентичности, лишенное здравого смысла его деятельности, в перспективе не жизнеспособны. Одни из них порождают неприемлемое неравноправие, а другие – страдания, жертвы, безнадежность. Западноевропейские государства благо­денствия погрязли в проблемах и нуждаются в реформах под знаком сохранения здравомыслия и человечности (достаточно вспомнить югославскую трагедию), в то время как в Юго-Восточной Азии авторитарные государства обеспечивают своим гражданам относительное благополучие и безопасность. При этом они достигают высокой степени управляемости, основанной на праве, не придерживаясь фикции общест­венного договора и вытекающих из него западных принципов легитимности. На Западе и в Западной Европе в особенности, в последнее время все чаще в период избирательных кампаний, ссылаются на «контракт», за которым нередко стоит меньшинство избирателей. Данное явление вновь подчеркивает, что в управленческих отношениях между народами и их властями, государством и гражданами что-то не в порядке с точки зрения здравого смысла.

В научных публикациях подмечено, что на практике уже существует много форм, в том числе и правовых, глобального «управления». И без мирового правительства множеством глобальных проблем занимаются не только структуры, входящие в систему ООН. Можно отметить, что это – островки управления в международной системе. На что ни взглянешь, о чем ни подумаешь – о почтовых системах, об авиации, о метеорологии, – всех связанных с ними организациях, это – сово­купность островков правового управления, которые были созданы в между­народной системе во второй половине двадцатого века¹.

В этой связи Дж. Найт – декан Гарвардского университета – констатирует дефицит демократии (с ее здравомыслием и человечностью – В.А.П.) в современном многостороннем управлении.

Ныне мир столкнулся с проблемой недоверия к легитимности международных организаций, которые свернули с пути здравомыслия и человечности (например, многие банковские, финансово-экономические структуры, «просмотревшие» мировой банковский кризис). В связи с этим и возник­ла проблема «дефицита здравомыслия и человечности» демократии и права, гуманизма и порядочности. Когда спрашивают, чем вы­звано недоверие к законности этих организаций, люди часто го­ворят, что не считают глобальные организации легитимными из-за того, что в них отсутствуют демократия, господство права, способность здраво, толково рассуждать. Они говорят, что эти организации, их действия не согласуются с процедурной легитимностью и процессуальной добросовестностью, которые присущи демократии. А демократия и право, здравомыслие и человечность являются существенно значимыми категориями в XXI веке.

Термин «дефицит демократии и права» взят из научной литературы и вначале относился к роли Европейского парламента. Этот тер­мин не экстраполируется с европейского контекста на глобаль­ный контекст. То есть, если достаточно трудно представить или говорить о парламентском контроле на уровне Европейского союза (где страны относительно похожи), то почти невозможно представить или говорить и о мировом парламенте. Поэтому ис­пользовать термин «дефицит демократии» так, как если бы су­ществовал мировой парламент, неправильно, замечает Найт.

Не случайно Дж. Найт указывает на то, что, рассматривая демократию, нужно быть честными и понимать – демократия развивается именно в национальных государствах. Демократия, по существу, развива­ется тогда, когда есть политическое сообщество – государство, народы, политическое объединение властей, политическая общность здравомыслящих субъектов управления. Только ко­гда есть чувство человечности политического сообщества, только тогда мень­шинство будет соглашаться с желанием, идеологией здравомыслия и человечности, желанием большинства. Если по­смотреть на это на глобальном уровне, то будет видно, что люди вряд ли согласятся, что при голосовании они будут постоянно проигрывать только потому, что у двух с половиной миллиардов китайцев и индийцев перевес голосов. Дж. Найт уверен, что думать, будто такая модель может быть формой решения, это значит за­блуждаться. Необходимо отказаться от идеи, что демократич­ность и легитимность глобальных организаций будет напоминать демократию внутри национального государства.

Сублимацией неолиберальных философии и экономики называет профессор В.П. Петров документ под названием «Вашингтонский консенсус». «Авторы как таковые у этого документа отсутствуют, но, так как его всячески поддерживали и усиленно навязывали всем странам Всемирный банк и особенно Международный валютный фонд, не трудно предположить, что за ним стоит не кто иной, как … Федеральная резервная система США» ¹.

«Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц не ограничился лишь кри­тикой в адрес российских реформаторов. Он пошел дальше и подверг ревизии не только рекомендации международных валютных органи­заций по реформе экономик, но и саму экономическую теорию неолиберализма, за которую, кстати, он и получил Нобелевскую премию. А перелом в его взглядах наступил уже в середине 1990-х годов. Он на практике увидел, что теории, апологетом которых он был в течение многих лет, не работают.

… Как только он осмыслил, почему не работают «стандартные эконо­мические законы», и попытался объяснить общественности причины этого, так сразу же с позором был изгнан с поста главного экономиста Всемирного банка.

Джозеф Стиглиц пишет о позиции МВФ: «...сейчас уже совершенно ясно, что эта позиция базируется на идеологии или особых интересах, а не на тщательном анализе теории, исторического опыта или большого числа эконометрических исследований. В действительности становит­ся все более ясным не только отсутствие убедительных аргументов в пользу либерализации рынка капитала, но наличие неопровержимых аргументов против полной либерализации...».

Далее В.П. Петров пишет, что первая часть аналогичных рекомендаций неолибералистов – «приватизация, которую, как сказал Стиглиц, пра­вильнее назвать «взяткотизация». После взяткотизации часть вторая плана МБ/МВФ – «один размер подходит для всех – «либерализация рынков капитала».

«Вашингтонский консенсус, который стал сублимацией неолиберальных философии и экономики, как мы видели, исправить невозможно. Он порочен в принципе. Об этом в один голос утверждают многие и российские, и западные экономисты. Откровения нобелевского лауреата Стиглица, лично участвовавше­го во внедрении планов МВФ, показывают, что под прикрытием ли­беральных лозунгов происходит ограбление государств, рискнувших последовать рекомендациям глобалистов. Так происходило везде, в том числе и у нас, в России»¹.

Отметим, что в разгар кризиса мировой финансовой системы председатель Генассамблеи ООН г-н Мигель д'Эското призвал предоставить развивающимся странам больше возможностей влияния на решения, принимаемые в рамках глобальной экономической системы. При этом он создал специальную группу экспертов по главе с нобелевским лауреатом Джозефом Стиглицем для выработки подходов к преодолению глобального финансового кризиса.

Джозеф Стиглиц пришёл к выводу, что современному рынку для достижения эффективности требуется более активное вмешательство государства. За это и за целый ряд других открытий в 2001 году Дж. Стиглиц был удостоен Нобелевской премии.

В популярном виде взгляды Стиглица были изложены в курсе лекций, вышедшем в 1994 г. под названием «До какой степени социализм?». Однако ему не удалось переломить общие либеральные настроения, победно шествовавшие по всему миру. Если теоретически выводы Стиглица не вызывали сомнений, то их применение на практике блокировалось.

Помимо своих академических достижений Стиглиц известен ещё и как последовательный критик глобализации и той политики, которую навязывали развивающимся странам такие международные организации, как, например, МВФ. Этой теме посвящена его книга 2002 года «Глобализация: тревожные тенденции». Он констатирует «контрпродуктивность» деятельности МВФ, руководствующейся принципами Вашингтонского консенсуса (жесткая фискальная экономия, приватизация, либерализация), как для развивающихся стран, так и для стран, переходящих от коммунизма к рынку. Деятельность МВФ, по мнению Стиглица, лишь усугубила ситуацию: она привела к высокому уровню застойной безработицы, обострению экологических проблем, распаду социальных структур, ущемлению интересов потребителей, обострению этнических конфликтов.

Современную глобализацию Стиглиц определяет не иначе как новую форму колониализма, проводимую США ещё со времён холодной войны. Условия, навязываемые МВФ стране-клиенту, приводят не к экономическому росту, но всего лишь к подрыву национального суверенитета.

Почти все выводы и предсказания Стиглица оказались верными. Поэтому есть все основания прислушаться к нему и сегодня. Стиглиц провозглашает конец неолиберализма, который, на его взгляд, всегда был политической доктриной, служащей определенным интересам. Он никогда не поддерживался экономической теорией.

Речь идет об анализе и углублении гумани­стических, прогрессивно-инновационных аспектов в праве вообще и в правовом обеспечении глобального управления, в частности. Новые идеологические кон­цепции приоритета прав человека, верховенства права, право­вого социального государства и гражданского информационного общества потребовали новых принципов управления делами государства, среди которых правовая идеология здравомыслия и человечности является основополагающей. Таковым является конституционное признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства (статья 2 Конституции России). В праве, законодательстве об управлении данное положение становится главным. Оно конкретизируется в статье 32 Конституции, утверждающей: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Во многих законах четко закрепляются права и свободы россиян, регламентируются управленческие взаимосвязи, процедуры их реализации, охра­ны и защиты¹. Получает признание принцип самореализации личности и прав гражданина. Статья 14 ГК РФ до­пускает самозащиту гражданских прав, способы которой долж­ны быть соразмерны нарушению.

Развитие начал самоуправления в жизни государства стано­вится все более масштабным. Ибо самоуправление есть высшая форма демократии, сочетающая самоорганизацию, саморегули­рование, самодеятельность, самоответственность в качестве прогрессивных начал благополучия человека.

На систему российского государственного и муниципального управления значительное влияние оказывают все международное сообщество и управленческий опыт зару­бежных стран. Для целого ряда государств XX века и начала ХХI века определяющим становится курс на упрочение этих начал и расширение социальной, здравомыслящей деятельности народов, властей и служащих.

Эксцессы, бунты, перевороты, волнения признаются нежела­тельными; возникают концепции «социального мира» и «со­циального партнерства», «политического и экономического уча­стия граждан». Так, в Швеции с 1974 г. действуют Закон об обеспечении занятости, Закон о статусе цеховых старост (с 1978 г.), Закон об охране труда (с 1980 г.), Закон о равенстве мужчин и женщин в труде (с 1977 г.), Закон о совместных ре­шениях в трудовых отношениях, акты и соглашения об участии трудящихся в управлении производством¹.

В Конституции Ирландии, например, предусмотрена передача законопроекта на решение народа (статья 27), допускается образование зако­ном функциональных или профессиональных советов, пред­ставляющих отрасли социальной или экономической жизни народа (п. 3.1 статьи 15).

В Конституции Австрии имеется седьмой раздел «Народная правозащита». Коллегия народной правозащиты рассматривает жалобы граждан на недостатки в осуществлении управления, включая деятель­ность властей как субъектов частноправовых отношений, а также петиции и гражданские инициативы.

Система правового обеспечения россиян в управлении делами государства как правовая сфера законодательства пережи­вает период интенсивного развития, в процессе которого с учетом зарубежного опыта уточня­ется предмет инновационно-правового регулирования, по-новому формируются практически все его институты, как и сама система управления. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления обобщает результаты реформирования и модернизации, форму­лирует новые положения, обосновывает и предлагает направле­ния инновационно-правового развития управления. Заметный интерес ученых вы­зывают сегодня главнейшие проблемы инновационно-правового обеспечения управления, среди которых можно выделить следующие:

– предмет инновационно-правового обеспечения управления и построение его систе­мы;

– сферы правового обеспечения здравомыслия и человечности в управлении и его особенной части;

– инновационно-правовая организация и функционирование го­сударственной власти: структурные проблемы ее организации; новые цели, задачи и функ­ции публичного управления; юридические преобразования в системе, функциях и структуре деятельности органов управления; установление (или разграничение) компетенции управленческих органов;

– защита прав и свобод гражданина и человека в процессе управления; усиление су­дебного контроля;

– законодательное регулирование государственной и муници­пальной службы как неотъемлемой части управления;

– новые формы и методы деятельности органов вла­сти (правовые акты управления и управленческие дого­воры);

– юрисдикционная деятельность государственных и муници­пальных органов;

– прецедентное право и развитие законодательства об управленческом процессе.

Управление россиян делами государства и общества представляет собой целеполагающее (сознательное, направляющее, продуманное), организующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, кооперативы, фирмы, предпринимательские организации, ассоциации и т. п.). В этом смысле управление предстает в качестве «практической целенаправленности», а правообеспечение управления – правовой идеологией народов, властей, служащих в России.

Инновационно-правовое обеспечение государственного и муниципального управления – это деятельность государства по совершенствованию организации деятельности государственных органов и установлению новых правил их функционирования. Оно имеет особый предмет – новые, наряду с прежними, общественные отношения, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти и местного самоуправления посредством активного участия россиян в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов на инновационной правовой основе, в центре которой находится правовая идеология здравомыслия и человечности.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом не только инновационного, но и правового обеспечения государственного управления в целом:

– отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

– отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

– волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

В узком смысле государственное управление понимается как целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений)¹.

Государственное и муниципальное управление есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство – организованную силу общества, активность населения и его местную самоорганизацию. Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете его правового регулирования снижают уровень управления, создают управленческие «шумы», ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного и муниципального управления в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном и муниципальном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы в пределах здравого смысла и обеспечения человечности².

В центре правового регулирования государственного и муниципального управления находится правовой статус государственного органа и структур местного самоуправления. Вообще говоря, под правовым статусом понимается признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц. По поводу объема и структуры правового статуса государственного (муниципального) органа в юридической литературе высказываются различные точки зрения. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо к местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо подсистеме органов власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения в процессе реализации идеологии здравомыслия и человечности россиян.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного и муниципального управления.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает компетенция государственного (муниципального) органа – юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов и отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного (муниципального) органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций надо действовать осмысленно, здраво и человечно.

В-третьих, правовой статус государственного (муниципального) органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции, включая права и обязанности субъектов управления, требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами, в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие элементы государственного и муниципального управления. Это регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом обеспечении государственного и муниципального управления соответственно особенностям его предмета действует метод правового регулирования. Последний определяется как совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы. Метод правового обеспечения характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, т. е. воля россиян, их здравомыслие и человечность, а также орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового обеспечения государственного и муниципального управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:

– централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции. Примером может служить правовое обеспечение управления федеральными органами государственной власти в пределах статьи 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы ведения Российской Федерации. Такое же регулирование в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ведут органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном (императивном) регулировании вполне реализуется атрибут государственной власти – ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленческих процессах;

– децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации) при котором правовое обеспечение осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. В условиях демократизации государства и значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления подобное координационное правовое обеспечение управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты правового обеспечения (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного и муниципального управления.

Здравый смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение россиян, их властных структур в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового обеспечения, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще) различают: позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; запрещение возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; дозволение предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции органа подлежит обязательному исполнению. В этом отличие государственного (муниципального) органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное и муниципальное управление регулируется преимущественно нормами конституционного, административного, муниципального права.

При рассмотрении проблем инновационно-правового обеспечения государственного и муниципального управления в юридической литературе встречаются разные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус россиянина (властей, государственных органов и структур местного самоуправления). Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демократизм. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого принцип «запрещено все, кроме...», фиксирующий строго определенный набор законных действий. Для государственного и муниципального управления, связанного с властью, даже в условиях демократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Опыт российского прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически прописано четко, ясно, исчерпывающе. Здесь любые свободные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства¹.

В научных работах по общей теории права приводятся следующие классификации юридических норм, используемых в правовом регулировании, которые необходимо знать, поскольку они в той или иной мере относятся к государственному управлению:

– регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие;

– охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по видам юридической ответственности;

– специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретительные) фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы-принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают; абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Таким образом, предметом правового обеспечения государственного и муниципального управления выступают государственно-правовые и муниципально-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них – государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит здесь от правовых форм, идеологических воззрений, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

Указанные и иные проблемы управления обусловлива­ют целесообразность проведения на основе здравого смысла и человечности дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры правового обеспечения государственного и муниципального управления как ядра управления. Именно на основе здравомыслия, а не критикующего «все и вся» критицизма.

В стане критиков раздаются утверждения вроде таких: «Две трети населения, – утверждает профессор В.П. Петров, – не считают действия федеральных властей способствующими созда­нию эффективной системы управления страной»¹.

«…Уже к осени 2006 года, несмотря на широко разрекламированные на­циональные проекты и другие подачки нищему народу, население окончательно отвернулось от власти…»².

«…Однако содержание этих проектов явно не дотягивает до столь громкого определения. И уж совершенно нельзя сказать, что они хоть как-то послужат объединению власти и народа, скорее произойдет дальнейшее размежевание, которое сегодня достигло астрономических масштабов…»³.

«…К сожалению, можно утверждать, что любые реформы, будь даже они и полезными, не достигнут даже минимальной пели. Читатель мо­жет воскликнуть: «Откуда такой пессимизм?» Да просто потому, что разрабатывать и реализовывать их будут те же люди, что уже показали полную неспособность при проведении других, например, пенсионной реформы или при введении монетизации льгот…»¹.

«…Все реформы в стране проводятся ис­ключительно на благо олигархов. Широкие слои населения от этих но­ваций получают только ухудшение положения. Однако главным приоритетом российских либералов остается продолжение и углубление реформ. Казнокрадство достигло огромных размеров, но главная про­блема не в воровстве, а в абсолютной безнаказанности. Чем чиновник выше, чем больше он ворует, чем наглее, тем безопаснее он себя ощу­щает. Власть же делает вид, что ничего не происходит, и лишь пытается демпфировать возникающие скандалы. В итоге ради кучки олигархов и чиновников разрушаются основы государства…»².

Естественно, понимая сложность формирования современного инновационно-правового обеспечения управления и его структуры, следует подчеркнуть, что потре­буются долгие годы исследовательской, управленческо-аналитической и законотворческой работы, прежде чем ему будет придан но­вый комплексный вид, обеспечивающий активное участие россиян в управлении на основе правовой идеологии здравомыслия и человечности. Оно будет иметь предмет, метод и структуру, адекватные уровню здравомыслия и человечности, закрепленных в современном публичном праве.

Однако менее всего должно вызывать дискуссий представление о правовом обеспечении управления как системе правовых норм, которые регулируют отношения в сфере организации и функциони­рования публичного управления (государственного управ­ления, административного управления, местного самоуправления). Ничего подобного тому, что утверждает профессор В.П. Петров (см. выше), нет в нормативно-правовом обеспечении. Оно охватывает статус орга­нов государственного и муниципального управ­ления; использование форм и методов осуществления их управленческих дей­ствий, обеспечивающих развитие сфер жизнедеятельности населения, общественный порядок и общественную безо­пасность; права, свободы и законные интересы как граж­дан, так и юридических лиц.

Управленческое право народов, властей в России изучает законода­тельство, регламентирующее отношения в области публичного уп­равления, взаимоотношения различных органов государства и ме­стного самоуправления, а также в сфере совершения действий (при­нятия решений) по отношению к гражданам, общественным объе­динениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается юридическая ответствен­ность или применяются другие меры принуж­дения (нравственные, экономические и т. п.).

Необходимым условием формирования современного инновационно-правового обеспечения государственного и муници­пального управления в целом является наличие структурирован­ной и по-новому отлаженно действующей системы управления делами государства на основе идеологии здравомыслия и человечности. Такую систему представляют собой правовые основы управления и управленческой деятель­ности, имеющие в разных странах различную степень содержания и многообразие форм отражения здравомыслия и человечности. Объединяющим здесь выступает управленческое право – продукт прежде всего европейского континенталь­ного правового развития и в первую очередь – французского и немецкого административного права, основанного на принципе разделения власти, право­вой регламентации государственного управления.

Конечно, речь идет не только об этом. Необходима в процессе управления делами государства регламентация правовыми и идеологическими путями управленческой деятельности, т. е. установление форм управления, порядка издания правовых актов управления; возможность обжалования действий чиновников и обеспечение управляемости государства – с позиций здравого смысла и человечности в целом.

Управленческое право, в определенных пределах и в конкретном объеме, регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру государственного и муници­пального воздействия на общественные отношения. При этом нецелесообразно пытаться выяснять преде­лы, в которых это право регулирует управленчес­кие отношения. Управленческое право включает не только нормы управленческого законодательства, но и практику управления, осуществляемую ветвями власти и во многих случаях лишенную правового регулирования либо пол­ностью, либо в известных пределах.

Учитывая, что управленческое право изуча­ет правоотношения, возникающие в области государственного и муници­пального управления, в ка­честве главного объекта изучения выступают: управление делами государства и все отношения, связанные с этим управлением. Управленческое право, например, России – это, по сути, правовая оболочка государственного и муници­пального управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации в соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации, одна из крупнейших сфер отечественного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которые регулируют определенную и весьма мас­штабную сферу общественных отношений – государственного и муници­пального управления, в том числе с позиций побуждения к здравому смыслу и человечности. Эти отношения, как правило, являются управленческими; они имеют специфику и качественно однородны (т. е. характеризуются управленческим, организационным, волевым, властным и прочими началами), обусловливают абсолютную необходимость управленческого права в его взаимодействии с правовой идеологией, психологией, педагогикой и гуманитарными науками в целом.

Как известно, в основе разграничения отраслей права находится предмет правового регулирования, т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения в сфере государственного и муници­пального управления, которые упорядочены с помощью комплекса правового обеспечения (правообеспечения), как правило, характеризуются следующими чертами:

– необходимость правовой регламентации государственных и муници­пальных управленческих отношений с целью решения публичных (общественных) задач и выполнения функций публичной власти;

– взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей в государственном и муниципальном управлении;

– стабильность и наличие определенных внутренних закономерных тенденций к взаимодействию;

– потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов государственного и муници­пального управления в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

– установление соответствующего правового режима реализации правовых норм.

Управленческое право – это самостоятельная публично-правовая сфера, которая призвана упорядочивать государственные и муници­пальные управленческие отношения, связанные с управленческой деятельностью самих россиян. Посредством этой комплексной сферы права народов и его властей государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования властей в управлении, т. е. в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций. В данном случае функция государства состоит в формировании, реализации и развитии демократических начал в управлении, что предполагает также укрепление дисциплины, организованности, порядка, т. е. управления по результатам.

В регулировании общественных отношений посредством норм управленческого права потребность возникает тогда, когда государство стремится при помощи своих специфических средств воздействовать на формирование общественных отношений управления, предписывая или, по крайней мере, разрешая вмешательство в них не только органов государственного и муници­пального управления, а прежде всего самих россиян посредством референдумов, опросов, конференций, собраний, сходов граждан.

В механизме правового воздействия россиян на систему государственного и муниципального управления, в том числе и на все виды службы управленческому праву принадлежит особая роль. Она заключается в том, что это право выступает необходимым инструментом управления служебными, государственными и муниципальными процессами в обществе, входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых наукой правового обеспечения государственного и муници­пального управления. Наряду с управленческим правом, сюда входят также теория правового обеспечения управления государством, элементы правовой идеологии, управленческой политики, психологии управления, управленческой аналитики, правовые основы муниципального управления и т. д.

Право регулирует общественные отношения в области государствен­ного (публичного) управления кадровым составом. Мысль о том, что в основу опре­деления понятия управленческого права следует положить от­ношения, связанные с государственным управлением, проводится у основателя классической юридической догматики О. Майера, который отмечал, что данное право создает право­вой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его деятельности¹.

Итак, управленческое право – это сфера права (система правовых норм), которая, исходя из правовой идеологии человечности, здравого смысла управления, в целях выполнения задач и осуществления функций государственного и муниципального управления регулирует общественные отношения народов, складывающиеся в сфере организации и функционирования всех ветвей власти, всей системы государственного и муниципального управления, ее правовые основы взаимодействия с иными видами управления.

Нормы управленческого права регулируют организацию и процесс управления, деятельность управленческих органов и органи­заций, а также статус различных гражданских служб и служащих, правовую защиту граждан от неправомерных дей­ствий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует правовой трактовке, согласно которой при делении права на от­расли и сферы следует исходить из регулируемых общественных отноше­ний (особый предмет правового регулирования).

Далее, кроме специфи­ки предмета, правовое обеспечение государственного и муници­пального управления отличаются от других отраслей и сфер правового регулирования особым методом регулиро­вания (юридическим своеобразием) и, следовательно, особеннос­тями структуры, обусловленными, в свою очередь, специальным содержанием нормативного, информационно-правового материала.

Характерной особенностью обеспечения государственного и муници­пального управления является создание условий для организации и эффективного функционирования общественных организаций россиян, их органов власти, служб и служащих, реализации задач, целей и полномочий, возлагаемых Конституцией Российской Федерации и законодательством на субъекты государственного и муниципального управления.

Эти правоотношения имеют сложный и комплексный характер. С одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществ­лении субъектами управления функций управленческой деятель­ности (например, подготовка и издание правового акта управле­ния по конкретному вопросу). С другой стороны, они возникают и при нарушениях установленных управленческо-правовыми нормами правил поведения.

Предмет инновационно-правового обеспечения государственного и муници­пального управления характеризуется рядом новых черт, свойственных правовой системе информационного общества, в которой юридическим инновациям принадлежит ведущая роль. Правом регулируются новые управленческие отно­шения в соответствии с интересами правовой идеологии, стратегии россиян, государства и общества, которые направлены на охрану конституционных прав, свобод граждан и регламентацию отношений, возникающих в связи с выполнением задач и функций государственно-уп­равленческой и муниципально-правовой деятельности и, следовательно, представляю­щих публичный, общественно-значимый интерес. Поэтому в сферу воздействия права входят госу­дарственно- и муниципально-управленческие отношения по регулированию не только государственной и муниципальной службы, но и экономического, социального, культурного, управленческо-политического и иного развития народов в России, государства, его властей, служб и служащих. Субъекты права, регулируя управленческие процессы, могут при­менять специфические для органов государственной власти методы, приемы и правовые средства.

Право регулирует отношения между обе­ими сторонами управленческих отноше­ний – управляющих и управляемых, которые складывают­ся по поводу осуществления властями (органами вла­сти) возложенных на них управленческих функций.

Право устанавливает виды и меры государственного принуждения, используемого в целях предупреждения правонарушений, наказания винов­ных лиц за совершенные правонаруше­ния, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Правовое управление делами государства осуществляется там, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных ак­тов, а также защиты прав и свобод россиян (принцип всеобщности). На­стоящее управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятель­ности государства и общества – хозяйственной и экономической, соци­ально-культурной и управленческо-политической сферах (принцип масштабно­сти). Правовое управление распространяется не только на при­надлежащие государству объекты службы, но и на негосударственные ком­мерческие и некоммерческие организации. В последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

Управление делами государства – это непрерывная, постоянная деятельность, направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе правового управления решаются задачи осуществления правовой идеологии здравомыслия и человечности россиян и реализуются как функции государства и его интересы, так и конституционные права и свободы граждан.

Правовое управление реализуется органами государственной власти и местного самоуправления, создаваемыми государством на уровне Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях, которые образуют систему органов государственного и муниципального управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции управления, эти органы наделяются полномочиями государственной власти и местного самоуправления. Они имеют аппарат служащих, реализующих полномочия данных органов.

Управление делами государства отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить нормативным правовым актам, изданным самими органами управления государства. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

Речь идет о правовом управлении делами государства, которое строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В последние годы активно развиваются новые формы организации – горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами, например, исполнительной власти, заключении управленческих договоров.

Правовое управление основывается на идеологии здравомыслия и человечности, на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов управления включает исполнение служащими как внешних, так и внутренних управленческих функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

Правовое управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает управленческий (внесудебный) порядок осуществления органами власти так называемого «обязательного» управления.

Далее следует обратить внимание на понятие, содержание и виды управления делами государства, их правовое регулирование с позиций здравого смысла и человечности.

Отечественные учебники по управлению последние полвека начинаются, как правило, с главы о соци­альном управлении и его главном виде – государственном уп­равлении. Во многом такой подход оправдан, так как позволяет логически предварить введение в науку управленческого права изучение его одной из главных содержательных сторон – правового обеспечения государствен­ного и муниципального управления.

Традиционно определение понятия «управление» увязывается с терминами «администрация», «кибернетика», реже – «информатизация» и редко – с правовой идеологией здравомыслия и человечности. Далее рассмат­риваются вопросы системного подхода к управлению, понятия «система», «элементы системы» «функции управления». Предста­вители различных наук – философы, социологи, правоведы, по­литологи, экономисты – вкладывают в это понятие специфичес­кий смысл.

Однако верным является и утверждение профессора Ю.Н. Старилова, что процесс управле­ния во многом универсален, и даже в весьма различных сферах и отраслях он подчинен одним и тем же закономерностям¹.

В большинстве своем управление рассматривается как целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В каче­стве объекта управления выступают различные явления и про­цессы: человек, коллектив, социальная общность, службы и служащие, механизмы, технологические процессы, аппараты.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект уп­равления немыслим без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управ­ления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функциони­рующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему при помощи информационных связей, конкретнее – по принципу обратной связи.

«Управлять» – значит «направлять, руководить».

Определение управления дает Г.В. Атаманчук. Управление – это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуп­равления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объе­динения, предприятия, общества, союзы и пр.) ¹. Такое определение, применительно к российским реалиям, естественно охватывает правовую идеологию здравомыслия и человечности россиян.

С этой точки зрения сущность правового управления в России на протяжении десятилетий остается неизменной, ибо удается связать, соединить эту идеологическую устойчивость прежде всего с правом народа на участие в управлении. Ведь шесть классических фун­кций (операций) управления – производственно-технические операции (производство, осуществляемое его работниками); коммерческие операции (покупка, продажа и обмен); финансовые операции (привлечение средств и распоряже­ние ими); страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц); учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статис­тика и т. д.); управленческие операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль) – осуществляются главным образом в правовой форме неотрывно от идеологии здравого смысла и человечности.

Преимущественно в правовой форме осуществляется управление делами государства, понимаемое как управление в сфе­ре человеческой деятельности, управление общественными отно­шениями и процессами, связанными с ролью государства в обществе, управление поведением лю­дей и их коллективами, управление государственными и муниципальными организациями, в которых трудятся работники, служащие как граждане, реализовавшие свое право на равный доступ к госслужбе. Совместная общественная деятельность таких граждан людей осуществляется в различных областях государственной и муниципальной жизни: в процессе про­изводства и потребления материальных благ, в поли­тической, идеологической, этической, культурной, социальной и иных сферах.

Данные процессы, отличаю­щиеся сложностью, требуют руковод­ства, т. е. приведения отношений в законченную систему, созда­ния упорядоченности общественных связей, отношений по поводу деятельности государства. В каждой государственной сфере, об­ладающей качественным своеобразием, приемлемы правовые системы управленческого воздействия общества на государство.

Управленческо-правовое начало обязательно, в частно­сти, и для такой системы, как управление государством, равно как и для организации местного самоуправления, в которых выделяются два участ­ника управления: субъект – общество, его социальные звенья, и объект – государство, местное самоуправление, разумеется, с прямыми и обратными связями между ними.

Сущность правового управления делами государства раскрывается в процессе анализа признаков правового управления не как абстрактного понятия, а управления как функции реализации идеологии здравомыслия и человечности, т. е. трудовой деятельности в управлении, которая обособилась в ходе специализации управленческого труда, и управления как правового процесса, обогащенного лучшими качествами россиян. Ибо речь идет об индивидуальной и коллектив­ной человеческой деятельности, в ходе которой достигаются общественные цели и решаются социальные задачи на основе правовой идеологии.

Весьма плодотворным является мнение, что управленческий процесс – это процесс достижения нормативно установленных целей управления по­средством использования организационно-правовых и иных средств управленческого воздействия¹.

В этом смысле управление делами государства имеет су­щественные отличия от управления негосударственными ком­мерческими или некоммерческими организациями, от управ­ления в политической партии и общественном движении, а, равно как и управление внутренними делами, охраной обществен­ного порядка – от управления в сфере государственного строительства в целом.

Содержанием правового управления государством является нормативное упорядочение общественных отношений, правовое регулирование организации и функцио­нирования государственного порядка и общественных объединений, обес­печение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведе­ние человека и его действия в масштабах всего государства. Однако человек – это и субъект соци­ального управления, которое осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом правового уп­равления выступают как отдельные личности, так и организации: государственные, муниципальные, международные (субъектный признак).

Правовое управление государством включает понятие государственно-управлен­ческой деятельности, которое является более широким по отно­шению к термину «административное управление». Государственно-управленческая деятельность предполагает наличие практического элемента в осуществлении управления, т. е. характеризуется непосредственным осуществле­нием функций управления, включая государственную и муниципальную службу, – исполнением правовых норм, правил, организацией, руководством, координированием, учетом и контролем.

Ведь управление государством характеризуется тем, что оно: а) возникает в связи с потребностью организации в регулировании деятельности людей и их объединений, а также в установлении социально-правовых стандартов их поведения и действий, среди которых первичными являются здравомыслие и человечность; б) направлено на достижение целей и решения задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления со­вместной деятельности людей по управлению государством; в) использует имеющиеся властные полномочия и функции; г) осуществляется на началах подчиненно­сти участников управленческой деятельности единой управляющей воле субъекта управления – общества и его структурных подразделений.

Правовое управление государством включает несколько видов, различаю­щихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочи­ям, а также процедурам управления (видовые признаки):

1) общегосударственное управление (правовое управление в области органи­зации и функционирования государства, государственной власти);

2) региональное управление в интересах единства права и управления государством;

3) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление) с помощью правовых средств;

4) общественно-государственное управление (правовое управление, осуществляемое общественными объединениями и некоммерческими организациями в сферах деятельности государства).

Правовое управление делами Российского государства как вид управления (в отличие от неправового управления) направлено на правовое обеспечение жизнедеятельности общества и регулирование общественных отношений, имеет особое предназна­чение и обладает специфическими функциями и признаками, вытекающими из идеологии здравомыслия и человечности россиян.

Прежде чем определить понятие правового управления делами государства, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере этого управления и структуре теории правового управления.

Управление делами государства содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. И суть дела не только в том, что управление – плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц), но и в том, что ответственность за содержание управления государством должны нести те, кто является субъектом управления – само общество, его власти, внутренние структуры и лица. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление делами государства объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности управления делами государства, его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: общество –> цели –> функции –> структура –> процесс –> принципы –> результат.

Важно также то, что правовое управление делами государства существует для того, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия, основанные на законе, практическое назначение которых – обеспечить здравомыслие и человечность в общественных отношениях. Поэтому механизм формирования и реализации управления делами государства может быть представ­лен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством и как субъектом, и как объектом управления: потребности –> интересы –> цели –> решения –> действия –> результаты.

Общая теория управления делами государства включает в себя следующие необходимые элементы:

– общественные цели и задачи государственного и муниципального управления;

– соотношение функций управления делами государства с другими функциями государственной деятельности и местного самоуправления;

– взаимодействие системы государственного и муниципального управления с отдельно взятыми органами государства – парламентом, правительством, судами;

– организация управления делами государства и его система;

– роль и назначение человека в управлении делами государства.

Основными областями и сферами теории управления делами государства являются:

1) сферы экономики, культуры, идеологического и социального развития;

2) руководство и взаимодействие в процессе управления отдельными отраслями народного хозяйства и социально-культурного развития;

3) бюджет;

4) организация, планирование и программирование;

5) информация и информационные технологии;

6) законодательство.

Предмет теории правового управления делами государства и предмет правового управления государством во многом соотносимы, так как это родственные науки. Теория правового управления делами государства, включая управленческо-правовую политику, и теория правового и идеологического обеспечения управления принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория, организация управления, бюджет и финансы; персонал и организация управления, персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация в системе управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика, право и управление; управление и окружающая среда, планирование и решение, государство, управление и экономика, управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения безопасности.

Теория управленческого права оценивает управленческие действия, и, прежде всего органов, должностных лиц и служащих, с точки зрения не только целесообразности, эффективности, полезности и значимости, но прежде всего – с позиций права и идеологии здравомыслия и человечности.

Будущим юристам не обойтись без основательного изучения следующих вопросов: а) соотношение категорий государственного и муниципального управления с понятиями «идеология здравомыслия и человечности», «правовой статус парламента, правительства, местного самоуправления, политических партий, общественных объединений»; б) формирование управления под влиянием исторических и теоретических основ права; в) задачи, ресурсы и инструментарий правового управления; г) процесс принятия управленческо-правовых решений; д) правовые основы планирования и координации, е) управленческо-правовой контроль; ж) право государственной и муниципальной службы; з) правовые основания реформы государственного управления и местного самоуправления и др.

Теория правового обеспечения управления выработала два подхода к определению управления, учитывающие выше­изложенные положения.

Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, прокуратуры, судов, и т. д.), учитывающая идеологическое многообразия, в том числе идеологию здравомыслия и человечности. Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 Конституции Российской Федерации гласит, что: 1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; 2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под одно понятие «государственная власть», т. е. «управление государством».

Иначе говоря, государственное и муниципальное управление в широком социальном смысле характеризует всю деятельность государства по орга­низующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, в том числе и идеологического содержания.

Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также ст.ст. 10, 77, 78, 110-117 Конституции Российской Федерации и другими законодательными актами. Управленческое право рассматривает правовое регулирование управление делами государства не в узком понимании.

Итак, понятие правового управления включает в себя важнейшие идейно-правовые организационно-правовые и психолого-управленческие категории, которые проявляются в управленческих правоотношениях:

а) управленческо-правовая деятельность в контексте здравомыслия и человечности – это осуществление субъектами государственной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления на инновационной основе права и идеологии;

б) область правового управления делами государства – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли правового обеспечения государственного управления (управление в экономике, управление в социально-культурной и управленческо-политической областях);

в) отрасль правового управления делами государства – это установленная законодательством система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, управление транспортом, управление сельским хозяйством, управление строительством, управление внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер управления;

г) сфера правового управления делами государства – это комплекс орга­низационно-правовых отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование), в этих сферах органы государственного управления осуществляют конт­рольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

д) орган управления – это субъект власти, который непосредственно осуществляет функции управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.