1.3. Принципы правового регулирования целевой и функциональной структур управления

Под принципами правового обеспечения государственного и муниципального управления понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержа­ние нормативно-правового регулирования, отражающие закономерности развития и определяющие механизм правового упорядочения управленческих отношений в контексте идеологии здравого смысла и человечности.

В данном контексте теория принципов инновационно-правового обеспечения управления пока не получила достаточного освещения в литературе, хотя отдельные их аспекты отражаются в конституционном и административном праве¹. Между тем изучение этого вопроса имеет основополагающее значение для анализа и понимания процесса совершенствования самого управления. Ибо инновационно-правовое обеспечение касается важнейших институтов и подотраслей, законотворческой деятельности в сфере управления. Инновационным становится развитие всего механизма управленческо-правового регулирования, поскольку касается создания нового законодательства, укрепления законности в управленческой деятельности, улучшения правоприменительной и правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Но такой инновационный, оптимистический подход не всеми разделяется.

«Нынешняя верхушка российского общества, собственно власть и крупный бизнес, есть плоть от плоти со­ветская номенклатура, – считает профессор В.П. Петров. – Только сегодня эта каста стала еще более зам­кнутой. Если при советской власти попасть в нее все-таки было мож­но, то сейчас это исключено. Десятки миллионеров сидят сегодня и в Государственной Думе, и Совете Федерации, и в Общественной палате. Посему не вызывает удивления странная законотворческая деятель­ность Федерального Собрания. Но главной проблемой нынешней эли­ты можно считать потерю ей национальной независимости, заражение ее западной, а точнее либеральной, идеологией, чуждой нашей стране»¹. Автор делает далеко идущий вывод: «Но основная неприятность в том и состоит, что нынешняя номенклатура, сильная своей стойкостью и непотопляемостью, оказалась полным идеологическим импотентом»².

Однако нельзя отрицать, что принципы управленческо-правового обеспечения устанавливаются в контексте идеологии здравомыслия и человечности. Ибо они обусловливают научные основы организации и функционирования власти, управления государственных и муниципальных органов, деятельность их служащих, устойчивость правового регулирования управленческо-правовых отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства в целом.

Основное значение принципов заключается в том, что они определяют наряду с юридической силой, социальную жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование системы государственного и муниципального управления посредством укрепления правовой идеологии здравомыслия и человечности.

Сами принципы обусловлены наличием научных основ функционирования власти государства, государственных органов, системы государственного и муниципального управления, осуществляемого многочисленными субъектами права на основе социальной политики.

Вместе с тем нельзя не согласиться со следующим утверждением профессора В.П. Петрова: «Если социальная политика будет идти по накатанному либеральному пути, то реальная доля бедных в обществе … не только не сократится, а еще и возрастет, а значит, продолжится вымирание нашего народа»¹. К счастью, этого не произошло.

Близок к истине автор и когда пишет: «Да, собственно, нигде в мире ни одно государство в отношении своего населения и не проводит либеральной политики. Либеральные принципы действуют в бизнесе (хотя и это, на наш взгляд, совершенно не обязательно). А по отношению к своему народу в развитых экономи­ках проводятся в жизнь принципы социальной политики, причем уже сначала прошлого века, после того как там увидели наш печальный революционный опыт. Там учатся на ошибках других, а мы не желаем учиться на своих»².

Право не должно, да и не может регулировать все общественные отношения, все социальные связи членов общества. Поэтому на каждом конкретном историческом этапе общественного развития должна быть достаточно точно определена сфера инновационно-правового регулирования.

В тех условиях, когда сфера инновационно-правового регулирования заужена, когда не используются возможности права для упорядочивания новых вызревших отношений, в обществе возникает угроза произвола, хаоса, непредсказуемости в тех областях человеческих отношений, которые можно и нужно упорядочить с соблюдением требований правовой идеологии здравого смысла и человечности. А когда сфера инновационно-правового регулирования неоправданно расширена, особенно за счет неупорядоченного государственно-властного воздействия, создаются условия для укрепления тоталитарных режимов, заурегулированности поведения людей, ведущего к социальной пассивности, безынициативности членов общества, снижению уровня человечности и здравого смысла у властей и служащих.

В сферу правового обеспечения должны входить те отношения, которые имеют следующие признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы членов общества, так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников, каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.

История правовой жизни общества показала, что в сферу правого обеспечения входят три группы общественных отношений, отвечающих перечисленным признакам.

Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляется возможность и необходимость правового регулирования имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом заинтересовано и все общество, и каждый отдельный человек. Эти отношения строятся на основе общепризнанных правил (например, признание выражения ценности имущества в денежном эквиваленте); обязательность признания правил обеспечена действенной силой специального аппарата правового принуждения.

Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы и человек, и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных, так и общественных интересов и должно реализовываться по строгим правилам, обеспеченным силой принуждения. Естественно, в сферу правового регулирования входит государственное управление социальными процессами.

В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Это отношения, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух указанных сферах.

Общественные отношения, входящие в эти группы и будут составлять предмет правового обеспечения. Это общественные отношения, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретных исторических условиях требуют правового регламентирования.

Характер, вид общественных отношений, составляющих предмет правового обеспечения, обуславливают степень интенсивности правового регулирования, т. е. широту охвата правовым воздействием, степень обязательности правовых предписаний, формы и методы правового принуждения, степень детализированности предписаний, напряженность правового воздействия на общественные отношения.

Человеческое общество характеризуется той или иной степенью организованности, упорядоченности, это вызвано необходимостью согласования потребностей, интересов отдельного человека и сообщества людей (больших или малых социальных групп).

В целях достижения такого согласования осуществляется социальное регулирование, т. е. целенаправленное воздействие на поведение людей. На всем протяжении своего развития общество выработало многообразную систему средств и способов регламентации поведения людей. Средства отвечают на вопрос, чем регулируется поведение людей, а способы – как осуществляется это целенаправленное воздействие.

К средствам социального регулирования относят прежде всего социальные нормы: правовые (юридические), моральные, корпоративные, обычаи и др. Однако норма – хотя и основное, но не единственное средство воздействия на поведение людей. Средствами регулирования являются также индивидуальные предписания, властные веления, меры физического, психического, организационного принуждения и т. д.

В системе социального регулирования важнейшая роль принадлежит инновационно-правовому регулированию, под которым в узком смысле понимается взаимодействие новых норм права (системы правовых норм), других специально-юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях не только их упорядочения и прогрессивного развития, но и укрепления правовой идеологии здравого смысла и человечности.

Правовое обеспечение – это разностороннее воздействие на общественные отношения всех правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни общества, не воплощенных в юридические формы (законы, нормативно-правовые акты, решения судебных органов и др.). Необходимо, прежде всего, понимать роль, значение правового регулирования как совокупности средств и способов реализации позитивного права.

Позитивное право обладает свойствами и механизмами, обеспечивающим его реализацию в жизни общества. Нормативность, общеобязательность, формальная определенность, обеспеченность силой государственно-правового принуждения позволяют перевести правовые нормы из сферы должного в сферу сущего, в повседневную практическую жизнь человека и общества.

Правовое обеспечение – это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств.

Таким образом и обеспечением, и регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях упорядочивания использования земли, обеспечения ее сохранности, повышения эффективности землепользования издается закон о земле. И воздействие норм земельного права, в результате которого реализуются поставленные цели, можно назвать правовым регулированием.

Если же под воздействием законодательного акта или его норм наступают последствия, не предусмотренные законодательством, а в некоторых ситуациях и противоречащие целям законодателя, то такое воздействие не может считаться правовым. Так, под воздействием земельного законодательства возросла цена на земельные участки, увеличилось число сделок по поводу земли спекулятивного характера, совершаемых ради наживы, непроизводительного использования земли. Негативное влияние закона о земле на общественные отношения нельзя назвать правовым обеспечением, ибо это не входило в цели законодателя и не соответствует целям права – упорядочить жизнь общества, обеспечить справедливый, разумный характер пользования такой ценностью, которой является земля.

Нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами. Так, воздействие на сознание и поведение людей через средства массовой информации, путем пропаганды, агитации, нравственного и правового просвещения и обучения не может быть отнесено к правовому регулированию как специально-юридической организующей деятельности.

Безусловно, в реальной жизни духовное, идеологическое, психическое воздействие взаимосвязано, сочетается со специально-юридическим правовым регулированием. Воздействие на общественные отношения, на поведение людей специально-юридическими средствами и способами в свою очередь оказывает влияние на духовно-нравственную, идеологическую стороны жизни человека.

Право связанно с глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственной, общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей.

Право – это не только воля господствующего класса, а определенный компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающий их сопричастность друг другу, солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу.

Право может быть закреплено в законе и тогда имеет юридическую силу воздействия (реализации через государственные структуры) или содержаться в правосознании, традициях и обычаях людей и таким образом осуществляться непосредственно.

В теории права механизмом правового обеспечения называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, наполнение последнего разнообразными юридическими средствами.

Понятие механизма правового регулирования позволяет собрать и систематизировать юридические средства правового воздействия на общественные отношения, определить место и роль того или иного юридического средства в правовой жизни общества.

К элементам, составным частям механизма правового регулирования относятся: юридические норма, нормативно-правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый из этих элементов выполняет свои регулятивные функции, воздействие на поведение людей и общественные отношения своим способом.

Нормы права выступают как предписания и как образец, модель поведения в правовых отношениях. Они служат исходной базой правового регулирования, в них указывается, что дозволенно и что разрешено, каковы последствия соблюдения или нарушения зафиксированного в них предписания. Нормы права – это основа всего механизма правового регулирования. Все остальные его элементы предусмотрены нормами права, носят поднормативный характер.

Нормативно-правовой акт как документ, содержащий нормы права, воздействует на поведение людей путем установления правового режима регламентации того или иного вида общественных отношений. Например, Гражданский кодекс определяет режим регламентирования отношения по использованию материальных благ (имущества), по установлению правового положения участников гражданско-правовых отношений.

Акты официального толкования – документы издаваемые специально уполномоченными на то органами (например, пленумом Верховного Суда РФ) и направленные на разъяснение правовых норм.

Юридические факты – предусмотренные нормами права жизненные ситуации, факты реальной жизни, влекущие юридические последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Правоотношения есть средство перевода общих моделей поведения, заложенных в нормах права, в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения членов общества (субъектов права). Через правоотношения осуществляется реализация права, это основной путь претворения предписаний норм права в акты повеления людей.

Акты реализации права — это действия субъектов права, участников правовой жизни по воплощению в жизнь предписаний норм права. В таких действиях (в ряде случаев закрепленных в юридических документах, например договорах) реально осуществляются выраженные в правах и обязанностях меры возможного или должного поведения.

Акты применения права суть индивидуализированные властные предписания, направленные на регламентацию общественных отношений. Это акты (как действия, так и документы) индивидуализированного правового регулирования. Наиболее ярким примером акта применения права является решение суда по конкретному юридическому делу.

В качестве своеобразных элементов механизма правового регулирования выступают правосознание и режим законности. Своеобразие этих документов в их нематериальности. Но нематериальность не мешает им оказывать должное влияние на весь процесс правового регулирования. От уровня правосознания и реальности режима законности зависит эффективность работы всех элементов механизма правового регулирования.

Политические партии и объединения, отдельно взятые политические деятели могут придерживаться любой идеологии формально или на деле. Но, придя к власти, они формулируют государственную идеологию, причем о ней люди судят не по декларациям, а по реальным действиям. Для демократичного политика государственная власть является средством реализации идеологических воззрений; избиратели контролируют его и при расхождении между словом и делом на следующих выборах лишают доверия.

Государственная политика базируется на твердом фундаменте права как основы эффективного функционирования власти. Право представляет собой совокупность обязательных норм, правил поведения, установленных государством. Право принято разделять на публичное и частное. Публичное право регулирует деятельность государственных органов, отношения между гражданами и госорганами. Частное право составляют нормы, регулирующие отношения между гражданами.

Важнейшим источником права является Конституция Российской Федерации. Для обеспечения устойчивости и стабильности в обществе, предсказуемости государственной политики установлена жесткая процедура изменения Конституции. Ее основные положения могут быть изменены только всенародным голосованием или созываемым для этого Конституционным Собранием. Другие положения могут быть изменены федеральным конституционным законом, вступающим в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются конституционным, гражданским, административным, трудовым, налоговым, земельным и другими видами прав. Гражданское законодательство регулирует имущественное и личные не имущественные отношения между физическими и юридическими лицами. В этих отношениях могут участвовать Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. Государственные права и обязанности возникают из актов государственных органов и судебных решений. Другие виды законодательства регулируют имущественные отношения, основанные на административном ил ином властном подчинении одной стороны другой. Нормы права при необходимости исполняются принудительно с использованием соответствующих механизмов.

Практический аспект инновационно-правового обеспечения – самый сложный, ибо только его наличие, причем достаточно глубокое и устойчивое, свидетельствуют о самом факте использования инноваций в правовом регулировании. Последнее наступает не тогда, когда приняты (установлены) те или иные нормы (правила) поведения, а когда этими нормами действительно руководствуются в жизни и в соответствии с их здравым смыслом (и замыслом) осуществляются поступки и действия, которым свойственна подлинная человечность, гуманность. Тем самым рациональность и эффективность инновационно-правового регулирования определяются не столько содержанием юридических норм, что, разумеется, очень важно в качестве предпосылки, сколько их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей, на их взаимоотношения, способностью норм изменять к лучшему жизненные процессы.

В итоге можно констатировать, что правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Это требования государства – властной силы общества, и необходимы они для упорядочивания общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть специально обусловлены, обоснованы и эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.

Таким образом, правовое обеспечение государственного и муниципального управления – это деятельность государства по организации государственных органов и местного самоуправления, установлению правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах.

Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете его правового регулирования снижают уровень управления. Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного управления в том и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе свободная деятельность соответствующих органов и ее границы.

Принципы инновационно-правового обеспечения отражают наиболее значительные стороны совершенствования организации и функционирования системы управления на основе укрепления здравомыслия и человечности, а именно: разделение труда по управлению; территориальная организация (центральное и региональное управление); отраслевая организация; иерархия организации; разделение полномочий и компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами управления с учетом идеологического многообразвиия.

Данные принципы – это основополагающие идеи здравомыслия и человечности, отражающие закономерности организации и формирования по-новому, государственной власти в целом, определяющие научно обоснованные направления в изменении и правоприменении компетенции и задач государственных и муниципальных органов управления по осуществлению управленческих функций. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе управленческо-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов управленческого права влечет за собой появление элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Они, исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития управленческого законодательства и объективных связей, возникающих в системе управленческих отношений. В целом же установление законодателями принци­пов управленческого-правового регулирования зависит от определенной в Консти­туции государства модели организации государственной власти, управления делами государства, от того, насколько адекватно понимание внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. Следовательно, речь идет о динамическом нача­ле, ибо принципы обусловливают устанавливаемую законодателем мо­дель не только государства, но и общества гражданского миросогласия.

Принципы правового обеспечения целевой и функциональной структур управления закрепля­ются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции, федеральных и других законах, указах Президента России, постановлениях Правительства, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации – республик, краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Принципы обеспечивают субъектам управленческого права их установленный законом управленческо-правовой статус. Кроме того, они являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют систему принципов различных институтов правового регулирования целевой и функциональной структур управления.

Отдельно взятый принцип данной системы отражает не все объективные закономерности организации и осуществления управленческой деятельности субъектов права, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблю­дение одних способствует реализации других и, напротив, нару­шение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении прочих принципов.

Создание системы принципов управленческого права в целом обус­ловлено целью упорядочения и обеспечения взаимодействия многочисленных правовых норм, действие которых направлено, в сущности, на достижение целей и решение задач правового обеспечения управления, исходя из здравомыслия и человечности как общегуманитарных ценностей.

Принципы оказывают, таким обра­зом, существенное значение на содержание управленческо-правовых норм, процедуру управления, нормотворчество, правоприменительную и охрани­тельную деятельность, правовые акты управления, управленческий процесс, а в целом и на правосознание субъектов управ­ления.

Нормы права, являясь комплексной пра­вовой сферой, содержащей нормы и других отраслей (подотрас­лей) права, взаимодействуют с нормами других отраслей права. Поэтому на содержание его принципов непосредственное влияние оказывает общая теория права.

Принципы выполняют важные функ­ции: они устанавливают основы правового статуса субъектов пра­ва, основы взаимодействия их с государством и между собой, фик­сируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность. Они выражают и охраняют систему общечеловеческих ценностей, включающую такие важнейшие ценности, как права человека, демократизм го­сударственной власти, защита публичных интересов, право­мерность поведения участников управленческо-правовых отношений.

Принципы в той или иной форме содержатся в многочисленных законодательных актах, что обусловлено необходимостью придания им правового характера на основе общих принципов права (добросовестность, незлоупотребление правом, ответственность за правонарушение, обязательность контроля).

Однако наличие принципов, институтов, исходящих из идеологии здравомыслия и человечности – необходимое условие и для выделения данных отношений в качестве самостоятельной сферы правовой идеологии, установления гуманного характера управленческо-правового ре­гулирования.

Принципы правового обеспечения целевой и функциональной структур управления – это обобщенные нор­мы, которые отражают главные характерные черты, а также вы­деляют основное содержание управления. При этом они имеют не только чисто юридический вес, но и особое социальное, полити­ческое и моральное значение для закон­ного и эффективного функционирования системы управленческо-правовых отношений, а также других отраслей и сфер права. Принципы отражают коренные интересы субъектов права (граждан, государственных органов, служащих и пр.). С субъективной точки зрения учас­тников управленческо-правовых отношений, принципы права отражают публичные интересы, а также уро­вень осознания субъектами права закономерностей правоотноше­ний, своих и общих интересов.

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы его институтов¹. Общие принципы управленческого права базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерности создания и развития механизма правового регулирования. Вместе с тем практически каждый управленческо-правовой институт содержит собственные принципы (институциональные), которые характеризуют основ­ные начала построения правовой системы на уровне конкретных управленческо-правовых отношений.

В управленческо-правовой литературе вопросам общих прин­ципов совершенствования управленческой деятельности уделено, к сожалению, мало вни­мания. В современной учебной литературе обычно выделяются следующие принципы: демократизм нормотворчества и реализа­ции права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федера­лизм; гуманизм; законность.

Общие принципы управленческого права выражают его юри­дическую природу, характеризуют сущность механизма управленческо-правового регулирования, конкретизируют конституцион­ные положения относительно функционирования власти.

Так, принцип эффективности раскрывается через указание такой цели, как создание условий для эффективной деятель­ности органов государственного и муниципального управления в качестве важ­нейшего инструмента обеспечения потребностей граждан, государства и государственного аппарата.

Принцип демократизма характеризуется целью обеспечения демократической организа­ции государственной администрации, «исповедующей» идеологию здравомыслия и человечности.

Принцип законности проявляется в обеспечении защиты граждан и общества от управленческого произвола, злоупотреблений, не­брежности, некомпетентности.

Учитывая, что в цели управленческой деятельности входит формирование эффективной власти и государственного управления, обеспечение порядка в сфере управления, публичных интересов и прав и свобод граждан, то и принципы правового регулирования обязательно должны включать в свое содержание главнейшие характеристики организации и функционирования государственных органов и государственной власти в целом.

Так, управленческое право создается и развивается как средство правовой регламентации управленческих отношений в системе социального управления. Отсюда сами управленческие отношения должны стать исходным началом в определении принци­пов здравого смысла и человечности рассматриваемого права.

В определениях принципов права в целом и принципов правового регулирования, отражающих идеологию здравомыслия и человечности, нельзя не увидеть органической связи. Прин­ципы права – это интегративные элементы в самом праве, основные начала, характеризующие содер­жание норм и правоприменительных актов, показывающие глав­ные направления их функционального воздействия на обществен­ные отношения.

Есть основания говорить о принципах-идеях управленческой деятельности. К ним относятся идеи здравомыслия и человечности правовой государственности, эффективности и разумности государственного управления, гуманизма действия управленческо-правовых норм, демократии, равенства всех субъек­тов права, справедливости, добросовестности, незлоупотреблении правом. Следовательно, принципами дол­жны считаться основные идеи, в том числе составляющие идеологию здравомыслия и человечности, на которых построен механизм управленческо-правового регулирования. Принципы отражают глубинные связи и закономерности, находящиеся в недрах системы управления и управленческой дея­тельности или связанные с осуществлением управленческих функ­ций.

Управленческая деятельность строится на таких принципах, кото­рые свойственны:

– организации государственного и муниципального управления;

– функционированию государственного управления и местного самоуправления;

– процессу управления (управленческим процедурам), т. е. про­цессу совершения управленческих действий;

– управленческо-юрисдикционному процессу;

– судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления, от нарушений прав и свобод граждан.

Принципы права объединяют общими идеями все входящие в него институты и подотрасли. Это – законность управления, судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений публичного управления, неотвратимость ответственности за нарушение и т. д.

При классификации принципов, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные (политико-юридические), идеолого-гуманитарные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной управленческой деятельности в государственных органах. Конституционные принципы управленческого права можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами управленческого права. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие управленческо-правовые отношения, определяют особые отношения здравомыслия и человечности и их ключевые положения также могут претендовать на статус принципов управленческого права.

Обратим внимание на традиционно признанные принципы, которые хотя и затрагивались выше, но не рассматривались с точки зрения правового обеспечения управления.

Принцип законности можно также назвать принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, устанавливающими организацию и функционирование государственного управления, деятельность государственных и муниципальных служащих, обеспечение прав и свобод граждан. Орган государственной и муниципальной власти обязан осуществлять управленческую деятельность только в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законность – один из главнейших принципов правового регулирования целевой и функциональной структур управления. Формиро­вание и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения выполнения государственных функций, признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности.

Пункт 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправле­ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со­блюдать Конституцию и законы. Это поло­жение относится также к конституциям (уставам) субъектов Рос­сийской Федерации и их законам. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федера­ции не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй ст. 76 Конституции Россий­ской Федерации. В случае противоречия между федеральным зако­ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76 Конституции). В случае проти­воречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой ст. 76 Конституции Российской Федерации, дей­ствует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 76 Конституции). Органы исполнительной власти, мес­тного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны так­же соблюдать общепризнанные принципы и нормы международно­го права, международные договоры России, являющиеся составной частью ее правовой системы. Если международным договором, заключенным Российской Федерацией, устанавливаются иные правила, чем предус­мотренные законом, то применяются правила международного до­говора (ст. 15 Конституции).

Соблюдение принципа законности предполагает, что: а) вся си­стема государственного управления строится только на законных основаниях; б) осуществляемые государственными органами уп­равленческие функции соответствуют требованиям законов и иных нормативных правовых актов; в) за исполнительной властью и воплощающей ее государственными органами осуществляется эф­фективный государственный и общественный контроль; г) обес­печивается формирование законопослушного кадрового потенци­ала управления. Принцип законности будет нарушен в случае, если действия органов власти (публичного уп­равления) приходят в противоречие с требованиями законов, иных нормативных правовых актов.

Этот принцип означает также, что и государственные служащие вправе осуществлять полномочия только в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. В государственных органах могут приниматься только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности; правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

Управленческое право включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных ак­тов: федеральных конституционных законов и федеральных за­конов, Указов Президента России, постановлений федерального Правительства, конституций и уставов субъектов Федерации, должностных инструкций и т. д. Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей террито­рии России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых отраслей, подотраслей и институтов права.

Принцип верховенства федеральных законов, являясь конкретным выражением законности, предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и феде­ральным законам всех нормативных правовых актов, принима­емых федеральными органами власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Принцип верховенства законов в системе управленческо-правового регулирования – этот принцип, наполненный демократическим содержанием, означает законность организации и деятельности органов государственной власти, вытекающую из принципа законности в управлении делами государства, законности в осуществлении субъектами власти управленческой деятельности. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения органами публичной власти установленного режима законности, т. е. когда их управленческие действия противоречат зафиксиро­ванным нормативным установлениям. Принятие подзаконных актов управленческо-правового характера должно осуществлять­ся на основе и во исполнение законов. Ведомственные норматив­но-правовые акты, которые регламентируют управленческие отно­шения, приобретают юридическую силу только после их государ­ственной регистрации и присвоения соответствующего номера Ми­нистерством юстиции РФ.

Принцип законности также предполагает, что организация и деятельность государственного и муниципального управления регулируются правовыми нор­мами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.

Принцип законности означает, что органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно обще­признанные принципы и нормы международного права, между­народные договоры России, являющиеся составной частью право­вой системы. Если международным договором Российской Феде­рации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные за­коном, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Принцип законности подразумевает, что все не противоречащие законодательству Российской Федерации и принятые в пределах полномочий органов государственной власти законодательные и нормативные акты субъекта Федерации обязательны для испол­нения на его территории.

В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государствен­ном и муниципальном управлении, т. е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью – тогда для достижения управленческой цели можно выбрать оптимальную процедуру и наиболее эффек­тивные правовые средства. Несоразмерность в управлении – это, например, ограничение прав граждан или «жесткое» управление в случаях, когда практика этого не требует. Подобное имеет ме­сто, когда выбранные правовые средства и намеченная цель в управлении находятся между собой в несочетаемом и неразум­ном соотношении; потому задачи управления будут заведомо не­выполнимы.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражда­нина, их непосредственного действия и правовой защиты здравомыслия и человечности россиян. Права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязаннос­тью государства не посягать на права человека. Гражданин вовле­чен в устойчивую политико-правовую связь с государством, кото­рая есть сочетание взаимных прав и обязанностей.

Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина. Рос­сийское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов вла­сти, управления, суда, прокуратуры и охраны правопорядка га­рантировать их реализацию и защиту.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосред­ственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституцион­ного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со сторо­ны государственных органов и государственных служащих. Вме­сте с тем правомерность поведения, непосредственно определяе­мая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость из­дания федеральных конституционных и федеральных законов (ст.ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции и др.).

Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в контексте идеологии здравомыслия и человечности россиян состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Необходимость соблюдения государственными служащими (должностными лицами) прав и свобод граждан отражена во многих конституционных нормах. Например, ст. 23 Конституции Российской Федерации запрещает должностным лицам и государственным органам вмешиваться в личную жизнь граждан. Должностные лица и органы государственной власти обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции). Ст. 41 Конституции устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, вле­чет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2 ст. 46 Конституции); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции).

Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц. Пункт 3 ст. 46 Конституции предусматривает возможность каждого гражданина в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты. В приведенных положениях отражен действующий в Конституции и других законодательных и нормативных актах принцип ответственности, входящий в структуру принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. В законодательстве европейских и других стран, провозглашающих себя социальными и правовыми государствами, конституционный принцип ответственности означает, что государство обязано возместить ущерб, если он причинен по вине органов публичной власти и их должностных лиц. Такая ответственность, которую иногда называют ответственностью публичной власти, является одним из основных элементов управленческого (правового) режима.

Принцип единства системы государственной власти, раз­граничения предметов ведения между Российской Федераци­ей и субъектами Российской Федерации. Этот принцип иногда называют принципом федерализма. Управленческое право регламентирует организацию государственной власти в Российской Федерации, устанавливает единую систему органов государственной власти, которые, в свою очередь, состоят из множества государственных должностей. Государственная власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а следовательно, никакой вид государственной службы или никакие государственные служащие не могут претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Они исполняют лишь соответствующие функции государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Государственные органы осуществляют свою компетенцию лишь в установленных законодательными актами пределах и только при реализации строго определенных функций государственной власти. Россия является федеративным государством. Поэто­му государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Таким образом, между государственными органами Российс­кой Федерации и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации устанавливается, во-первых, Конституцией, во вторых, Федеративным договором и, в третьих, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции разграничение предметов ведения закреплено в ст.ст. 71-73. В ст. 71 ука­зано все то, что отнесено к ведению Российской Федерации. В ст. 72 определены пред­меты совместного ведения Федерации и ее субъектов. В ст. 73 отмечено, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной влас­ти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предме­там совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Следовательно, вся система органов власти, государственное управление и государственная служба должны организовываться и функционировать в соответствии с разграни­чением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственными органами решаются задачи и осуществляются функции только в тех пределах, которые устанавливаются Кон­ституцией Российской Федерации.

Принцип единства распространяется на все ветви государствен­ной власти в России. Например, в пределах ведения Российской Феде­рации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъек­тами Федерации федеральные органы исполнительной власти Рос­сии образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77 Кон­ституции РФ). Для реализации своей компетенции федеральные органы власти могут создавать свои территориаль­ные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Федеральные органы власти по согласованию с органами власти субъектов Федерации вправе передавать им часть своих полномочий. И, наоборот, органы власти субъектов Федерации по соглашению с фе­деральными органами могут передавать часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам России (равно как и законодательным актам субъектов Федера­ции – ст. 78 Конституции). Принцип единства власти обусловлен целостностью экономического простран­ства, т. е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической дея­тельности на всей территории России (ст. 8 Конституции) и определяется рамками ст.ст. 71-73 Конституции России, предусмат­ривающих компетенцию Российской Федерации и совместную с субъектами Федерации компетенцию.

Реализация принципа единства власти требу­ет постоянного согласования действий, ибо нередко невыполне­ние, например, органами исполнительной власти России своих обязательств влечет ответные меры со стороны исполнительной власти ее субъек­тов и отрицательно сказывается на результативности государствен­ного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и эконо­мическом развитии.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Управленческое право распространяет свое регулирование на специфическую сферу общественных отноше­ний, складывающихся преимущественно в системе исполнитель­ной ветви государственной власти (не следует забывать, что управленческое право регулирует определенные отношения, не только административного содержания, но и в систе­ме законодательной и судебной власти – так называемые внут­ренние, внутриаппаратные, управленческие отношения).

Как известно, государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти самостоятельны, и каждый из них выполняет специфические задачи и функции. Соответственно выделяются три основные функции государственной власти (за­конодательная, исполнительная и судебная), каждая из которых должна самостоятельно исполняться соответствующим органом государственной власти.

На региональном уровне происходит аналогичное распределе­ние полномочий государственных органов, принадлежащих к раз­личным ветвям государственной власти. Функционирование государственных органов в конечном итоге реализует на практи­ке принцип разделения власти, который действует только на уров­не государственной власти; т. е. это положение не относится к системе местного самоуправления в России, поскольку согласно ст. 12 ее Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем анало­гичное распределение полномочий и разграничение предметов ве­дения между представительными органами и исполнительными органами муниципальной власти существует и имеет норматив­ное закрепление.

Органы власти субъектов Федерации (вне пределов ведения федеральных органов и полномочий по предметам со­вместного ведения) обладают всей полнотой власти (ст. 73 Кон­ституции). Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов должны решаться по взаимному согласованию. При разрешении разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации значительная роль отводится Президенту России, который вправе использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения – передать разрешение спора на рассмотрение суда (ст. 85 Конституции).

Анализируя принцип разделения государственной власти, следует помнить и о независимости каждой из ее ветвей. Особенно важно рассмотреть некоторые аспекты самостоятельности исполнительной власти. Статья 10 Конституции определяет, что органы исполнительной власти, а также органы законодательной и судебной властей самостоятельны. Это значит, что представительные органы власти России и ее субъектов уполномочены заниматься законодательством и не должны подменять исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти

Этой же цели служит ст. 83 Конституции, предусматрива­ющая, что Президент Российской Федерации с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства России и единолично по предложению Председателя Правительства назначает и освобождает от должности заместителей председателя Правительства и министров.

В то же время самостоятельность власти не исключает ее подотчетности, в известных пределах, представитель­ным органам власти. Так, Федеральное Собрание утверждает бюджет и контролирует его исполнение. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству (ст.ст. 101, 103, 106 Конституции). Более широкие контрольные полномочия представительных органов власти предусмотрены в конституциях большинства республик и других субъектов РФ. Однако степень этого вмеша­тельства имеет весьма ограниченный характер и не препятствует принятию исполнительными органами власти оперативных ре­шений.

Принцип обеспечения права граждан на участие в госу­дарственном и муниципальном управлении; принцип эффективного управления. Статья 32 (ч. 1) Конституции декларирует, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Наиболее важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства в ч. 4 ст. 32 Конститу­ции определяется государственная служба. Согласно этому положению, граждане России имеют равный доступ к государствен­ной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным Федераль­ным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ. Перечисляется: ни в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, ме­ста жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Федерации. Ни в зависимости от отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще­ственным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией и федеральным законом, а равно и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность и спо­собности которых отвечают требованиям соответствующей государственной должности.

Данный принцип права характеризуется также и тем, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции). В Российской Федерации гарантируется государственная защита всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе защита и права на участие в государственном управлении. Решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд в установленном федеральным законом порядке.

Принцип равенства всех перед законом и судом. Этот прин­цип выражается в том, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и дол­жностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом. Права и свободы человека и гражданина имеют непосредственное действие. Они определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной власти, ме­стного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Принцип гуманизма, основанный на идеологии здравомыслия и человечности. Сущность этого принципа зак­лючается в том, что государство обеспечивает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы, охраняет достоинство личности, гарантирует свободы и личную неприкос­новенность. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, дру­гому жестокому или унижающему человеческое достоинство об­ращению или наказанию. Особенно важно строить правовые отношения между государством, гражданами и другими субъектами права, возникающие в сфере действия идеологии здравомыслия и человечности россиян, норм управленческо-деликтного права, в обла­сти применения принуждения и ответственности.

Организационно-функциональные принципы условно выделяются по значимости и роли в системе механизма управленческо-правового регулирования. При этом надо подчеркнуть, что такое выделение условно, ибо консти­туционные нормы также имеют большое значение для конструи­рования этих принципов в законодательных актах. Перейдем к рассмотрению указанных принципов.

Принцип подконтрольности и подотчетности органов государ­ственного и муниципального управления. Контроль представляет собой одну из основных функций государственного управления. Управленческо-правовые отношения пронизаны контрольными механизмами и регламентируются множеством федеральных законов и иными нормативными правовыми акта­ми. Контрольно-надзорная деятельность – обязательный спут­ник управленческо-правовых отношений. Контроль и надзор обеспечивают эффективность управленческой деятельности, эффек­тивность функционирования государственных органов, реализа­цию прав и свобод граждан в сфере управления. Надзорные орга­ны должны также обеспечивать законность в деятельности государ­ственных служащих.

Данный принцип призван обеспечивать нормальную деятель­ность государственных органов (государственной администрации). Но необходимо учитывать, что весь государственный аппарат построен на традиционных принципах организации управления. Среди них – иерархич­ность в построении структуры государственной администрации и государственных органов; принцип разделения компетенции государственных органов и полномочий государственных служа­щих, четкое определение их в специальных законах, положениях и инструкциях. В числе таких принципов – фиксирование полномочий, прав, обязанностей и ответственности государственных служащих; взаимосвязь отрас­левого и межотраслевого начал в государственном управлении, а также учет территориальных факторов; сочетание коллегиально­сти и единоначалия; построение системы управления при сочета­нии линейных и функциональных начал.

Принцип подконтрольности определяет и другие важнейшие положения. Во-первых, принятые вышестоящими государствен­ными органами и руководителями решения обязательны для ис­полнения нижестоящими государственными служащими. Во-вторых, эти решения должны быть законными, т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полно­мочий. В-третьих, они не должны противоречить законам.

Государственный аппарат достаточно сложно структурирован и состоит из государственных должностей, структурных подраз­делений и других управленческих образований. Игнорирование принципа обязательности для государственных служащих реше­ний, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, может породить в системе управления хаос, безот­ветственность чиновников, злоупотребления по службе и т. п.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственному управлению. Согласно этому принципу еди­ными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственному уп­равлению, так и к государственной службе (а следовательно, и к государственному служащему). Этот принцип относится к организации управления, к ус­тановлению стандартов управленческой деятельности и требова­ний к служащим, к порядку взаимоотношений и взаимодействия между органами управления, к определению квалификационных требований к служащим, требований по выполнению ими своих должностных обязанностей и т. д.

Единство основных требований, предъявляемых к государствен­ному управлению и государственной службе, способствует укреп­лению справедливости и созданию хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

Принцип профессионализма и компетентности государ­ственных и муниципальных служащих при осуществлении уп­равления устанавливает правовые ос­новы управленческой деятельности в государственных органах и местном самоуправлении. Следовательно, государство должно обеспечивать профессиональ­ное выполнение публичных задач и функций. Это действительно важнейший принцип управленческого права, ибо с его помо­щью можно судить о степени соответствия самого государства с его многочисленными органами тем целям, которые оно про­возгласило в качестве государственных.

Принцип профессионализма и компетентности государствен­ных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практи­ческую деятельность персонала, но и необходимое правовое усло­вие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Профессионализм в управлении делами государства обеспечи­вается компетентностью и профессионализмом самих государ­ственных служащих. Компетенция – это властные полномочия, тот или иной объем государственной и муниципальной деятельности, возложен­ный на данный орган, или круг предусмотренных правовым ак­том вопросов, которые правомерен разрешать орган. Полно­мочия – это конкретные права, характеризующиеся распоряди­тельством и наличием управленческих функций и позволяю­щие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Иными словами, это права и способ­ность государственного служащего решать конкретные задачи и выполнять важные функции, реализуемые при наличии у него компетентности.

Профессионализм как принцип подбора, расстановки и пере­мещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государ­ственной власти. В органах исполнительной власти он имеет спе­цифическое содержание, особые черты и формы проявления.

Принцип гласности в осуществлении государственного и муниципального управления. Право, регулируя процедуру управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Принцип гласности в системе управления – важнейшая правовая ос­нова выполнения государством провозглашенных целей. Этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, на его органы власти с целью достижения истины и эффектив­ности.

Данный принцип позволяет иметь возможность получения откры­той (несекретной) информации о деятельности государственных и муниципальных органов. Это благо­приятно влияет на общественное мнение, под воздействием кото­рого работа как всего государственного аппарата, так и государ­ственного служащего (персонала) может улучшиться благодаря участия граждан в дея­тельности органов государственной власти и местного самоуправ­ления. Непосредственное участие граждан в управлении выража­ется в индивидуальных формах (выражение своего мнения при проведе­нии референдумов, реализация права на принесение жалобы), в коллективных (участие в митингах, забастовках и др.), а также в деятельности общественных объединений, выполняющих отдельные функции государственного управления.

Принцип гласности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой – потребностью в постоянном учете мне­ния граждан при решении государственных задач. Для обеспече­ния гласности в системе государственной службы важнейшими составляющими являются: механизм учета мнения граждан и пра­вовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур. Действует требование обеспечения гласности в процессе осуществления госу­дарственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.

Принцип ответственности государственных и муниципальных органов за принятые управленческие акты (решения); принцип ответ­ственности служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Этот принцип призван стимулировать добросовестное и пра­вильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязатель­но должно сопровождаться применением мер ответственности (как правило, дисциплинарной). Решения, принимаемые органами го­сударственного и муниципального управления, должны отвечать требованиям целе­сообразности и законности, соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности. Неком­петентные управленческие решения могут причинить ущерб об­щественным отношениям, поэтому подготовке и принятию таких решений следует придавать особо важное значение.

Государство и его органы должны признавать, соблюдать и за­щищать права и свободы человека и гражданина. За неисполне­ние и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, превышение должностных пол­номочий, а равно за несоблюдение установленных законодатель­ными актами о государственной и муниципальной службах ограничений, связанных с государственной службой, на государственного служащего мо­гут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыс­кание не может быть наложено за деяние, совершение которого законом предусмотрена иная правовая ответственность.

Данный принцип вытекает из более общего принципа органи­зации управления – ответственности государственного аппа­рата, его функциональных работников за допущенные по их вине негативные последствия их деятельности. Данный прин­цип обеспечивает привлечение виновных лиц (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) к дисциплинар­ной, управленческой, уголовной и материальной (имуществен­ной) ответственности в соответствии с законом, если негативные последствия актов и действий (бездействия) чиновников причинили каким-либо субъектам права материаль­ный или иной ущерб.

Следует отметить, что ответственность установлена и для должностных лиц, занимающих государственные должности ка­тегории «А». Ненадлежащее выполнение исполнительной влас­тью своих обязанностей влечет ответственность соответствующих органов государственного управления и их должностных лиц. Так, подпункт «б» п. 1 ст. 103 Конституции предоставляет право Государственной Думе решить вопрос о доверии Правительству.

Следует еще раз повториться, что ст. 83 Конституции уполномочивает Президента РФ при­нимать решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства освобождать от должности его заместителей и министров. Президент Российской Федерации может привлекать к дисциплинарной ответственности за неисполнение служебных обязанностей, упущения и проступки глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Соответствующие положения содержатся в конституциях респуб­лик – субъектов Федерации, уставах субъектов Федерации, федеральных законах и иных законодательных и нормативных актах.

Вместе с этим ответственности подлежат и граждане в случае несоблюдения ими правовых установлений в области управления. Конституция Российской Федерации и другие нормативные акты устанавливают мно­жество обязанностей для граждан (охрана окружающей природ­ной среды, защита Отечества, выплата налогов).

Принцип обязательного учета научных основ организа­ции государственного и муниципального управления. В данном случае речь идет о том, что управленческое право, регламентируя управленческие отношения, устанавливает и принципы организации самого процесса управления. Сюда относятся такие принципы, как диффе­ренциация и фиксирование управленческих функций и должност­ных полномочий; учет отраслевого начала (управление отрасля­ми народного хозяйства) и функционального начала в системе управления (реализация надведомственных функций, функций ме­жотраслевого характера, функций координации); территориаль­ный принцип управления (обеспечение управления на конкрет­ной территории страны, в крае, области, республике); соединение единоначалия и коллективности при осуществлении управленчес­кой деятельности.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловлива­ет разделение предметов ведения и полномочий между органами власти на определен­ных принципах. Под последними понимаются исходные, научно выверенные положения, отражающие тенденции формирования и дея­тельности государственной власти и развития правовой системы управления делами государства. Данные принципы положены в основу функционирования органов управления.

Принципы власти устанавливаются правовым путем в Конституции Российской Федерации, федеральных зако­нах, законодательных актах (конституциях, уставах, законах) и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации, в указах Президента и постановлениях Правительства. Такие принципы объективно отражают сущность, назначение и главные качества управления делами государства; раскры­вают общий характер управленческой деятельности и закрепляют его в нормах управленческого права. Именно эти принципы также определяют содержание деятельности системы государственного и муниципального управления, укрепляя элементы новизны и общности среди органов исполнительной власти, различия их компе­тенции. И принципы управленческого права, и принципы управления делами государства способствуют разделению управленческого труда; упрочению территориальной, отраслевой и межотраслевой координации; разделению полномочий между центральными, региональными и муниципальными органами управления.

ГЛАВА ВТОРАЯ.

РАВНОПРАВИЕ И САМООПРЕДЕЛЕНИЕ НАРОДОВ В РОССИИ:

РАЗВИТИЕ ИННОВАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ