2.2. Регионально-правовые отношения в государственном и муниципальном управлении на этапе разграничения полномочий

При разграничении полномочий следует учитывать не только предметы ведения, но и природу здравомыслия и человечности россиян, следование органов управления этой идеологии. Прямое делегирование населением представительному органу своих прав на управление региональными делами должно находить отражение а его компетенции путем предоставления права решающего голоса по всем основным вопросам местной жизни: социальной сферы, экономики, финансов, собственности и т. п. Исполнительный же орган должен быть наделен достаточной самостоятельностью в реализации основных вопросов жизнеобеспечения населения, но под контролем представительных органов.

Именно недостатки законодательной проработанности этих вопросов, отсутствие правовых процедур разрешения возникающих конфликтов интересов, разногласий являются одной из основных причин постоянного напряжения во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов. Имеет место их взаимное устремление к обладанию большей «властью», что на юридическом языке означает незаконное обладание чужими полномочиями.

Разделение власти на федеральном уровне и разграничение функций и полномочий между представительными органами на региональном, предполагают наличие специального механизма «сдержек и противовесов» их деятельности (в форме договоров, соглашений, намерений, координации, экспериментов и т. п.), в котором прежняя система власти, построенная на всевластии представительного органа, не нуждалась.

Из сказанного вытекает, что система сдержек должна строиться по цепочке «народ – представительный орган – исполнительный орган». Народ должен сдерживать излишние устремления представительного органа, а тот в свою очередь – исполнительный орган. Причем, народ может осуществлять сдерживание как непосредственно, путем влияния на депутатов, так и через государство, в лице судебных органов.

Все это указывает на то, что систему противовесов следует строить на уровне полномочий при рассмотрении вопроса о сдержках в деятельности представительных и исполнительных органах. Правильнее будет вести речь не о системе «сдержек и противовесов», а о системе сдержек и системе противовесов. В качестве основных элементов системы сдержек деятельности региональных представительных и исполнительных органов можно рассматривать следующие нормы: представительный орган не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законом к ведению исполнительного органа. Затем, исполнительный орган не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законом к ведению представительного органа. Далее, решения представительного и исполнительного органа, не соответствующие законодательству, могут быть отменены в судебном порядке. Исполнительный орган подконтролен представительному органу. Наконец, функционеры аппарата исполнительного органа не могут быть депутатами представительного органа. Представительный орган вправе при определенных обстоятельствах выразить недоверие руководителям исполнительного органа и его структурных подразделений.

В качестве основных элементов системы противовесов в деятельности исполнительных и представительных органов можно рассматривать целый ряд прав. Прежде всего, это – взаимоуравновешивающие права; взаимное право требовать отмены любого решения друг друга по причинам, оговоренным законом, с приостановлением исполнения решения после внесения мотивированного представления в установленные сроки. Сюда включается право участия руководителя исполнительного органа в работе заседания представительного органа, собраний, комитетов и комиссий, а представительного органа – в работе коллегий и иных подобных образований, функционирующих при исполнительных органах. Наконец, это – право исполнительного органа выступать инициатором созыва заседаний законодательных органов и внесения на них любых вопросов своей компетенции; право представительного органа инициировать принятие важнейших для региона программ.

Далее идут взаимоуравновешивающие полномочия в отношении одного «предмета ведения». К данным элементам системы противовесов относятся собственно все попарно взятые полномочия представительного и исполнительного органов, направленные на один конкретный «предмет ведения» или на одно конкретное общественное отношение. Как правило, исполнительному органу представляется право или ему вменяется в обязанности разрабатывать, вносить предложения, а представительному органу – утверждать, образовывать, давать согласие. Отсутствие у любого органа достаточных полномочий в отношении предмета общего ведения является критерием необходимости выработки соответствующих правовых норм, восстанавливающих баланс между представительными и исполнительными органами. В связи с рассмотрением компетенции представительных и исполнительных органов интерес представляет вопрос о наличии у них общей или совместной компетенции.

С теоретической точки зрения наличие совместной компетенции означает, что существуют такие «предметы ведения», в отношении которых представительный и исполнительный органы обладают одинаковыми полномочиями. Такое положение явно противоречит принципу разграничения функций и полномочий этих органов, положенному в основу их деятельности соответствующим законом. Согласно этому принципу представительные и исполнительные органы наделены собственной компетенцией, которую осуществляют самостоятельно.

Если к этому добавить все аргументы о природе и назначении этих органов, то можно сделать однозначный вывод, что правовые нормы, устанавливающие принятие совместных решений представительными и исполнительными органами следует считать некорректными. Единственно правильным подходом здесь, как и во всех подобных вопросах, является тот, при котором исполнительный орган готовит соответствующие предложения, реализуя свое полномочие, а представительный орган принимает решение, реализуя свою концепцию. Единственно верным, общим у них является идеология здравомыслия и человечности.

Затем надо отметить, что и договорная форма взаимоотношений между представительными и исполнительными органами имеет свою специфику. Она заключается прежде всего в том, что предметом отношений здесь могут выступать, кроме всего прочего, права и обязанности этих органов. Если говорить иначе, то в этом случае на уровне договора, соглашения происходит перераспределение полномочий этих органов.

Возможен вопрос, насколько такая практика сама правомочна по своей сути? Здесь, видимо, следует исходить из того, что представительные и исполнительные органы имеют право делегировать часть своих полномочий подотчетным органам, равно как и принимать часть полномочий от них и от органов более высокого уровня. Значит они в принципе обладают правом делегировать свои и принимать иные полномочия.

С другой стороны, при отсутствии договоренностей могут быть опасения, что передавая ту или иную часть своих полномочий, они могут разрушить «баланс» этих полномочий между собой, т. е. нарушить принцип «разделения власти».

Что же может быть объектом договорных отношений и соглашений между региональными представительными и исполнительными органами? В качестве договорных отношений следовало бы рассматривать: а) полномочия представительного органа, администрации региона, отдельного органа исполнительной власти; б) порядок реализация полномочий; в) отдельные действия в конкретных областях деятельности органа власти. В качестве дополнительных объектов двухсторонний соглашений можно так же рассматривать порядок предоставления друг другу информации, имеющей взаимный интерес; порядок разрешения спорных и конфликтных ситуаций; порядок проведения совместных официальных церемоний и другие.

Конституционно-правовой статус региональных представительных и исполнительных органов предполагает наличие не только организационных, но и правовых форм проявления их деятельностной сущности. В данном случае подразумеваются принимаемые ими акты, с помощью которых собственно и происходит реализация функций и полномочий этих органов. Перечень актов представительных органов включает решения, постановления, заключения постоянных комиссий, акты ревизии. У исполнительных органов это – постановления, распоряжения и приказы руководителей органов управления субъектов Федерации.

Незаконно принятые постановления представительных и исполнительных органов должны отменяться в судебном порядке.

Каждый орган самостоятельно определяет порядок подготовки, рассмотрения к принятия своих решений. Но есть особая категория постановлений, проекты которых готовятся исполнительными органами, а принимаются представительными. В этом случае уместна двойная регламентация подготовки таких решений. С одной стороны, регламент представительного органа должен определять порядок, форму и сроки внесения проекта решения, процедуру обсуждения в комиссиях, на заседаниях, его принятия и опубликования. С другой стороны, исполнительный орган должен иметь свой порядок подготовки, обсуждения, согласования, внесения проекта на рассмотрение представительного органа.

Как показывает анализ, именно из-за неурегулированности правом тех или иных сторон деятельности представительных и исполнительных органов, остается нереализованным их потенциал. С учетом изложенного, в качестве конкретных мер, направленных на оптимизацию деятельности региональных представительных и исполнительных органов, можно было бы рассматривать законодательное закрепление договорной формы взаимоотношений между представительным и исполнительным органом по отдельным вопросам перераспределения полномочий. Это дает дополнительную возможность придать их отношениям подлинно правовой характер. Нужны специальные юридико-управленческие технологии для того, чтобы соответствующие нормы Конституции были реализованы с учетом действия новых тенденций и факторов, в рамках конституционной законности. Даже наличие объектов, полностью переданных в собственность регионов, не лишает федерального законодателя права требовать соблюдения законности, регламентировать правомочия пользования, распоряжения или вводить ограничения, разумеется, в правовых рамках.

Основой для укрепления режима законности и правопорядка может стать Кодекс правового обеспечения регионального управления (развития), который во многом конкретизирует конституционные принципы, идеи глубокой и последовательной регионализации, открыть новый этап в совершенствовании законодательной базы, обеспечивающей правовое регулирование регионально-управленческих отношений. Механизм действия такого Кодекса необходим для интеграции регионов, отличающихся не только своими масштабами, но и многообразием отношений, их правовым, экономическим, национальным, историческим, социально-политическим потенциалом. Кодекс правового обеспечения регионального управления (развития) может стать гарантией осуществления конституционных принципов: государственного единства России, сочетания общих интересов многонационального народа России с интересами каждой нации и народности, целостности, единства системы государственного управления.

Принятые Конституции и уставы субъектов Федерации создали благоприятную основу для взаимодействия всех ветвей власти на региональном уровне.

Стабильность общества, защита его основополагающих ценностей, прежде всего прав человека, обеспечение национальных интересов России во многом зависят от того, насколько эффективна будет правовое регулирование региональных отношений. А также от того, насколько сумеет региональная организация власти преодолеть разрыв между конституционными принципами и реальной практикой, ввести регионально-управленческие отношения в систему демократических ценностей.

Отказавшись от тоталитаризма в осуществлении власти, субъекты Федерации не в полной мере овладели правовыми средствами управления. Это подтверждается неконтролируемым ростом управленческого персонала, расцветом бюрократизма и коррупции, включением части чиновничества в политическую борьбу, опасно низким уровнем исполнительной дисциплины.

Решать проблему развития правовых механизмов демократии на региональном уровне надо, наряду с убеждением, и с помощью такого обязательного атрибута власти, как государственное принуждение, опирающееся исключительно на право.

Субъектам Российской Федерации предстоит разработать и принять законы, устанавливающие четкие правила функционирования государственных и муниципальных органов и предусматривающие механизмы контроля и ответственности, которые позволяют принимать правовые акты, реально выполнимые и не допускающие произвольного толкования. Однако незавершенность системы нормативных актов, действующих на региональном и муниципальном уровнях, все еще не позволяет кардинально уменьшить сферу действия так называемого разрешительного принципа и замены его уведомительным, а также сделать приоритетными контрольные функции и персональную ответственность должностных лиц за исполнение правовых актов.

Субъекты Федерации в ходе кризиса власти еще лучше познали, что такое право силы. Осознать силу права, регулирования с его помощью региональных отношений только предстоит. В федеративном правовом государстве региональные и муниципальные власти связаны правом, развитием правовой системы субъектов Федерации, что означает укрепление позиций системности регионального законодательства,. правовой экономики, (принятия меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т. д.).

Но и этого недостаточно для утверждения в России авторитета права. Здравый смысл регионализации правоотношений, а следовательно, формирование новых региональных аспектов правосознания только формируется. Сказываются, наряду с историческими традициями, непоследовательные, в правовом отношении, действия отдельных субъектов Федерации. Для того, чтобы права личности, никогда в отечественной истории не считавшееся практическим государственным приоритетом, и впредь не оставались декларативными, надо перейти от простого упоминания о них в официальных документах к обеспечению правовой защищенности граждан в региональном управлении. В каждом регионе ни в коем случае не должны органы управления переступать грань отношений, за которой нарушения прав человека становятся системой.

В этой связи уместно привести обширные суждения профессора В.П. Петрова, из которых многие не лишены здравого смысла. «Можно как угодно разлагать государство на атомы и собирать ато­мы, можно объявить его «отношением» или «системой отношении», – считает В.П Петров. – Это не уничтожает того факта, что психологически всякое сложившее­ся государство есть как бы некая личность, у которой есть свой верхов­ный закон бытия.

Для государства этот верховный закон его бытия гласит: всякое здоровое и сильное, т. е. не только юридическое «самодержавное» или «суверенное», но и фактически самим собой держащееся, государство желает быть могущественным. А быть могущественным – значит об­ладать непременно «внешней» мощью. Ибо из стремления государств к могуществу неизбежно вытекает то, что всякое слабое государство, если оно не ограждено противоборством интересов государств силь­ных, является в возможности (потенциально) и в действительности (cle facto) добычей для государства сильного.

Оселком и мерилом всей т. н. «внутренней» политики как прави­тельства, так и партий должен служить ответ па вопрос: в какой мере эта политика содействует т. н. внешнему могуществу государства?

Это не значит, что «внешним могуществом» исчерпывается весь смысл существования государства; из этого не следует даже, что вне­шнее могущество есть верховная ценность с государственной точки зрения; может быть, это так, но это вовсе не нужно для того, чтобы наш тезис был верен. о если верно, что всякое здоровое и держащееся са­мим собой государство желает обладать внешней мощью, – в этой вне­шней мощи заключается безошибочное мерило для оценки всех жиз­ненных отправлений и сил государства, в том числе и его «внутренней политики».

Относительно современной России не может быть ни малейшего сомнения в том, что ее внешняя мощь подорвана. Можно собирать и копить силы, но великий народ не может – под угрозой упадка и вырождения – сидеть смирно среди движущегося вперед, растущего в непрерывной борьбе мира. Только государство и его мощь могут быть для настоящих патриотов истинной путеводной звездой. Остальное, – «блуждающие огни»¹.

Справедливым представляется приведенное В.П. Петровым суждение П. Струве о том, что «только если русский народ будет охвачен духом истинной государственности и будет отстаивать ее смело в борьбе со всеми ее противника­ми, где бы они ни укрывались, – только тогда в основе живых традиций прошлого и драгоценных приобретений живущих и грядущих поколений будет создана Великая Россия».

От региональных структур власти в не меньшей мере, если не в большей, зависит создание эффективной системы развития гуманизма, человечности, защиты человека от произвола государственного чиновничества, а точнее говоря, его консервативной, реакционной, агрессивно настроенной по отношению к народу, части.

Для того, чтобы государственные и муниципальные служащие действовали, непосредственно основываясь на законе, необходимо добиваться применения конституций и уставов субъектов Федерации в качестве актов прямого действия. Кроме того, неотъемлемым долгом местных властей стало создание в регионах разветвленной и доступной инфраструктуры правовой помощи населению, т. е. установление правил, обеспечивающих доступность получения гражданами юридической помощи.

В механизме укрепления доверия между человеком, государственными и общественными структурами особое место призвано занять требование обеспечения доверия региональных структур управления к федеральной власти, для которых нужен заслон от действия экстремистских сил, стремящихся к сепаратизму и анархии.

Единство, целостность России, равно как и реализация всех конституционных принципов федерализма, не ущемляют права регионов. Необходимо четкое разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Установление правового порядка в России предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и надежную обратную связь всех звеньев здравомыслия по всей вертикали – от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность инновационно-правового строительства российского федерализма и регионализма делает налаживание такой системы особенно сложным. Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, неурегулированность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий сдерживают определение ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.

В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти Федерации. Единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это и нереально, и неконституционно. Есть масса вопросов, которые субъекты Федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности. Однако не может быть единого государства без универсальных, общих для всех правовых принципов жизни.

Для того, чтобы механизм защиты единого правового пространства России заработал в прочной опоре на регионы, необходимым стало обусловливать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Это условие стало соблюдаться неукоснительно в ХХI веке. Ко всеобщему достижению надо отнести и тот факт, что не сбылись прогнозы вроде такого, как «в преддверии критических для власти выборов 2007-08 года, за договорами могут потянуться и другие национальные республики... Все это подчеркивает, что Россия обессилена, пошатнулись ее дух, душа и тело. Причина – в отказе от национальной идеи. Сегодня в смятении разум русских людей, которым совершенно не ясно ни куда идем, ни что строим и, главное, ни во имя чего живем. Это и есть безы­дейность, которую иначе можно назвать бездуховностью. Полный раз­брод в умах привел к тому же и в политике, и в экономике. Потерян сам смысл существования, а значит, и потеряно понятие Родины»¹.

Но в дальнейших автор суждений, пожалуй, прав. «Для России, и это жизнь показала, неприемлемы что лозунг «Да здравствует коммунизм!», что лозунг «Да здравствует рынок!», – утверждает В Петров. – И тот и другой не несут в себе великой идеи. И тот и другой, по большому счету, адресованы не голове, а желудку. Изменился только предмет его наполнения – с хлеба на колбасу. А любой меркантильный лозунг по своим последствиям разрушителен. Речь идет о разрушении не только тела, но и души и духа. Оба этих направления в жизни человека есть не что иное, как первое искушение Христа в пустыне.

О русских часто говорят, что они «Иваны, не помнящие родства». Да, нас часто заставляли охаивать прошлое, но мы, русские, никогда никого не обвиняли, а старались найти причины зла в себе. Это сегодня принято искать виновников на стороне. Кто-то во всем винит комму­нистов, кто-то демократов, кто-то евреев и масонов. У нас же сегодня, и это необходимо честно признать, ситуация, отраженная в известной русской поговорке: «Нечего на зеркало пенять, коли рожа крива...» К счастью, и сегодня русский народ готов молиться всем миром и каяться за свои грехи перед всем миром»¹.

Очевидной является обязательность судебного оспаривания незаконных нормативных актов, принимаемых органами государственной власти и должностными лицами субъектов Федерации и местного самоуправления, если иные способы реагирования не достигают цели.

На главах администраций субъектов Федерации лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. Следовательно, они должны нести перед страной государственно-правовую ответственность за выполнение как федеральных законов, указов Президента России, актов Правительства Российской Федерации, судебных решений, так и актов управления региональных органов. Недопустимы впредь даже единичные факты использования руководителями субъектов Федерации своего статуса для ослабления единой системы государственной власти. Все это требует усиления координационных функций полномочных представителей Президента в федеральных округах, субъектах Федерации на основе новых функций, позволяющих эффективно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.

Преодолению трудностей в поиске баланса между самостоятельностью и ответственностью во взаимоотношениях органов государственной власти Федерации, ее субъектов с органами местного самоуправления способствовало бы прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита. Для государственной системы регионов органы местного самоуправления важны именно как канал управления на местах делами страны и муниципалитетов, лучше других осведомленный о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. Именно муниципальные органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки.

Разделение системы государственного управления на три уровня – государ­ственно-правовой, государственно-региональный и территориально-самоуправ­ляющийся позволяет придти к следующему выводу. Региональные представительные и исполнительные органы – это органы государственной власти на конкретной, оп­ределенной законом части территории, занимающие промежуточное положение между центральными государственными органами власти и местным управлением (самоуправлением), несущие двойную объектно-субъектную функцию в системе управления, направленную на правовое обеспечение управляемости данной территории.

Такую трехзвенную систему – «государство – регион – местное самоуправление» следует рассматривать как наиболее оптимальную, поскольку каждый уровень имеет свою специфику. Это должно исключать дублирование одних органов другими. Учитывая местные условия, пространственно-демографические характеристики, национальный уклад, необходимо не отказываться от районов, а провести их укрупнение или разукрупнение, в зависимости от существующих масштабов их территории.

При такой постановке вопроса вытекает определение региона, с точки зрения его места в административно-территориальном устройстве государства, как части территории, охватывающей одну область (край) или представляющую собой один укрупненный регион, образуемый и управляемый в интересах проживающего в нем населения, с учетом общегосударственных интересов, единства природных, экономических и национально-культурных условий.

Анализ и соотнесение функций и полномочий центральных и региональных органов, изучение опыта регионального управления в странах с устоявшимися демократическими традициями, позволяют выделить некоторые общие тенденции. Они являются характерными для современного демократического общества, которые могут быть ориентиром в законотворческой деятельности, направленной на регулирование отношений «центр – регион».

К ним можно отнести: общее направление к децентрализации государственной власти и расширение самостоятельности региональных органов за счет перераспределения властных полномочий, путем передачи их части из центра на места. Сюда же следует включить создание устойчивой бюджетной системы, расширение возможностей регионов в имущественно-собственнических отношениях; дифференцированный подход к осуществлению региональной политики государства.

Управленческо-правовое отношение в субъекте Федерации является разновидностью правовых отношений, урегулированных во многом конституционными нормами, поэтому оно обладает общими призна­ками, характерными для всех видов правоотношений, для всей типологии современного права. Прежде всего – первичность правовых норм, и, как следствие, регулиру­ющее воздействие на отношения не вообще, а на конкретное общественное отношение, придающее ему не только юриди­ческую форму, но и идейную убежденность в здравом смысле этих отношений.

Далее надо отметить регламентацию правовой нормой действий сторон этого отношения, придающую им юридическую силу. Затем следует подчеркнуть корреспонденцию обязанностей и прав сто­рон правоотношения, определяемую правовой нормой. Наконец, это специфичность состава любого вида правоотношений, элемен­тами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в кото­ром различаются фактическая (поведение субъектов) и юриди­ческая (субъективные права и обязанности) стороны.

В литературе высказываются различные мнения по поводу объек­тов правоотношения (действия, поведение людей; имущественные отношения, иногда именуемые предметом, и неимущественные отношения). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторич­ные). Непосредственным объектом управленческих, равно как и других видов правоотношений в субъекте Федерации, является поведение человека, его действия, деяния. Через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.

Как отмечалось ранее, управленческо-правовые отношения – это регулируемые нормами права общественные отношения, скла­дывающиеся на основе идеологии здравомыслия и человечности в сфере управления. В управленческо-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных управленческо-правовой нор­мой.

Управленческо-правовое отношение имеет структуру, в ко­торую входят субъекты, объекты правоотношения и его норма­тивное содержание. Субъектами управленческого правоотношения являются его участники, иначе говоря, те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должнос­тные лица), или те, кто имеет иной правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционно раз­личаются виды субъектов правового управления – индивиду­альные и коллективные. Индивидуальными субъекта­ми являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а так­же лица, хотя и имеющие специальный управленческо-право­вой статус, но участвующие в управленческих правоотношениях в качестве индивидуума.

Коллек­тивными субъектами управленческих правоотношений счита­ются организованные, обособленные, социально-самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с дру­гими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы). Многие субъекты наделены политическими правами и политическими обязанностями.

Признаком субъектов управленческо-правовых отношений является наличие у них материального или процессу­ального правового статуса, т. е. прав, обязаннос­тей, ограничений, запретов, ответственности.

Объектом управленческо-правового отношения являются действия (решения) субъектов правового обеспечения управления, их по­ложительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении административного правонарушения.

Содержание управленческо-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Среди важнейших элементов содержания управленческого правоотношения выделяются здравомыслие и человечность, публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванными осуществлять публичные обязанности и правомочия.

Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, управленческие правоотношения имеют и свои особенности, которые в общем аспекте сводятся к следующему.

В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений, управленческо-правовые отношения построены на началах «власть – подчинение».

Вместе с тем все большее распространение получают отношения по горизонтали между государствами, их управленческими структурами и на национальном уровне – между органами государственной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности.

Речь не идет о глобальном правительстве, а скорее о супернациональных государствах, члены которых в правовых формах представляют и реализуют свои агрегированные, общие интересы. Иначе говоря, растущую роль в мировой политике обретают международно-управленческие институты и национальные консорциумы, что не означает, однако, исчезновения национального государства.

С другой стороны, национальные правительства отвечают на глобализацию экономики, коммуникации власти тем, что делегируют проблемы низшим уровням, пытаясь посредством децентрализации обрести управляемость.

Дело в том, что локально-территориальное равенство – основа общест­венного равенства и общественной справедливости. Таким обра­зом, если на какой-то территории бедность ощущается сильнее, чем на других, если на какой-то территории этнические мень­шинства имеют меньше шансов, чем на других, это всегда озна­чает слабость управленческо-правовых процессов в государстве.

По мере того, как глобальная система управленческо-правовых отно­шений вносит финансовые и политические «коррективы» в управление де­лами государства, появляются новые концепции го­сударства, в которых на­чинают фигурировать «рынки», «сети», «стратегические организации», «ра­циональные режимы и ожидания». Их характеризует отсутствие потребно­сти в идентичности, однообразии. Появляются стратегические расчеты: государственные аппараты объединяются в поиске взаимовыгодных кана­лов жизнеобеспечения. Таковы процессы на макроуровне.

Теперь перейдем на микроуровневые отношения, среди которых также имеется много интересных явлений.

Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами государственного управления России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной администрации) – с другой, о заключении управленческих договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятельности, о намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.

Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Именно поэтому наличие в управленческо-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления (либо, в отдельных случаях, общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) является обязательным требованием.

Кроме того, государственное и муниципальное управление в субъекте Федерации является управленческо-правовой сферой. Иначе говоря, в управленческо-правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному и муниципальному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами государственной власти и местного самоуправления. Налицо связь управленческо-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед системой государственного и муниципального управления.

Управленческо-правовые отношения по своей сути являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон.

Между сторонами управленческо-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта интересов в общеуправленческом порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интере­сов, нарушенных органами власти.

Наряду с тем управленческие правовые отношения возникают, изменя­ются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных не только управленческо-правовыми нормами, но и идеологией здравомыслия и человечности. Такими условиями явля­ются психологические факторы и юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами уп­равленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда – события.

Особенностью юридических фактов по управленческому праву является то, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение управленческо-правовых отношений, служат индивидуальные правовые акты органов власти, их должностных лиц, направленные конкретному адресату и свя­занные с конкретной ситуацией. Юридическими фактами могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресо­ванные органу власти (обращение, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных управленческо-правовых отношений.

Неправомерные действия связаны с нарушениями предписа­ний управленческо-правовых норм и потери здравого смысла и человечности в действиях. В первую очередь, это управленческие и дисциплинарные правонарушения, касаю­щиеся сферы государственного управления и влекущие юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относится и бездействие – при наличии предусмотренной нормой права обя­занности совершать определенные действия. События – это явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихийные бедствия, эпиде­мии, эпизоотии и т. д.

С учетом современных реалий целесообразно выделить следу­ющие черты управленческо-правовых отношений в субъекте Федерации, которые:

– возникают в процессе государственного и муниципального управления (или в сфере государственного управления);

– имеют в качестве обязательного субъекта орган управления, т. е. постоянным участником управленческо-правовых от­ношений является официальный и полномочный субъект государственного управления, представляющий публично-правовой интерес, действу­ющий от имени государства (муниципалитета) и реализующий свою управлен­ческую компетенцию;

– являются отношениями власти – подчинения и харак­теризуются юридическим неравенством сторон;

– возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных или индиви­дуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

– характеризуются организующим началом (или свойства­ми организующего порядка), так как управленческо-пра­вовые отношения – это форма, в рамках которой и происхо­дит организующее воздействие государственного управле­ния на соответствующие объекты управления;

– имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правовой защиты; как правило, речь идет о трех способах – управленческом, судебном и прокурорском.

Управленческо-правовым правоотношениям присуще ши­рокое разнообразие в зависимости от характера и видов управлен­ческой деятельности, ее участников, от того, какие функции госу­дарственного управления реализуются, от поставленных перед орга­нами власти целей и т. д.

По целям управленческо-правовые отношения подразделя­ются, в первую очередь, на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на приме­нении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников управленческо-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принад­лежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица); отношения между органами государственной власти (местной администрацией) и государственными пред­приятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами; отно­шения между органами исполнительной власти (местной админи­страцией) и негосударственными коммерческими организациями; отношения между органами исполнительной власти (местной ад­министрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

– управленческо-правовые отношения органов власти общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствую­щей территории (Правительство Российской Федерации; правительства республик – субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

– управленческо-правовые отношения исполнительной вла­сти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ­ления, находящихся в их ведении;

– управленческо-правовые отношения органов межотрас­левой компетенции надведомственного характера по реше­нию специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

– управленческо-правовые внутриорганизационные отноше­ния, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосред­ственном подчинении.

Наконец, управленческо-правовые отношения подразделя­ются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, пол­номочия по изданию правового акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздей­ствия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одина­ковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере; эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступа­ют в отношения относительного равенства с целью решения уп­равленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка не­сколькими государственными органами специальной программы). Если одним из субъектов горизонтальных правоотношений явля­ется гражданин, то последний, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходи­мости эффективно их защищать.

Особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функ­ционирования публичного управления, иными словами, при со­здании системы органов управления, их структурного установле­ния, при поступлении на государственную службу и ее прохож­дении. Данные отношения в большей мере характеризуют орга­низационные начала управления.

Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъек­тов управления и граждан: осуществляются права и свободы граж­дан, полномочий должностных лиц и компетенция органов уп­равления, устанавливаются обязанности субъектов права, привле­каются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на компетенции одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по от­ношению к другим участникам отношений (например, отноше­ния в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются на­личием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совме­стной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи.

К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляе­мого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействия снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Классификация управленческо-правовых отношений и социальных ос­нований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов развития и более эффективного практического упорядочения отношений государственного и муниципального управления в субъекте Федерации. Как видно, в своем эмпирическом существовании правовое обеспечение управления в регионах связано с самыми различными областями социальных явлений, в том числе и с идеологией здравомыслия и человечности.

Управленческо-правовая политика и вышеназванная идеология определяют направленность развития права в сфере управления в соответствии с установленными правовыми принципами и реальной управленческой ситуацией, а также преследует цель улучшения позитивного административного права. Политико-управленческая деятельность в определенной степени формирует общеуправленческие правоотношения. К управленческо-правовой политике относится также сравнительное правоведение в области действия и применения норм права.

Общеуправленческая политика открывает новые возможности создания моделей управления и совершенствования управленческих действий, изменения правового режима управленческой деятельности.

Вместе с тем управленческая политика вскрывает недостатки управленческих правоотношений и определяет возможные пути их устранения. Успешность управленческо-правовых отношений определяет в значительной мере «политика дела и действия». Именно рациональная политика создает предпосылки для политико-правовых действий с целью про­ведения, например, административной, бюджетной, служебной реформ как элементов государственного реформирования.

В настоящее время отмечается расширение управленческо-правовых отношений, построенных на сравнительном анализе: управленческой власти и исполнительной власти в правовом пространстве

В международно-правовой литературе появляется много исследований по «управлению без правительства», иначе говоря – без административного права, но с правовым управлением. Такое управление возможно осуществлять посредством международного права через междуна­родные организации и гражданское общество. Более того, подоб­ное управление в некотором смысле более эффективно, нежели традиционные формы административно-правового управления в рамках национального госу­дарства. Правильным в этих рассуждениях является тот факт, что национальное государство больше не в состоянии эффективно осуществлять управленческие функции административными средствами¹. Однако нельзя скоропалительно утверждать, что ослабление позиций национального государства подразумевает замену «государст­венной перспективы» на «перспективу управления»².

Вместе с тем в западно-европейском конгломерате государств существуют некие законы и си­ловые механизмы, регулирующие их выполнение, по крайней мере, в сфере глобальной экономики и социальных процессов в глобальном масштабе. Здесь, в зарождающемся глобальном государстве как социальном образовании, проявляются следующие ключевые крите­рии возникновения управленческого права в широком понимании.

1. Дифференцированный набор учреждений и персонала, выполняющих управленческие функции.

2. Централизованная власть, которая имеет полномочия и возможность их осуществлять в рамках законодательно утвержденной территориальной границы.

3. Территориально разграниченные области, управляемые местными властями с большей или меньшей автономией, но под­чиняющиеся центральной власти.

4. Определенная степень авторитетных нравственных правил и законов, поддерживаемых организованными политическими и правовыми средствами.

Однако для полной идентичности процесса становления полномасштабного управленческого права необходимо добавить еще один ключевой критерий. Управленческая структура глобального государства не будет идеальной однородной системой управленческо-правовых учрежде­ний. Ведь она состоит из дискретных, обладающих очень высокой степенью автономии подсистем управления.

Встает другой вопрос: если управленческие системы обла­дают высокой степенью автономии, насколько реально правовым будет централизованное управление этими разрозненными структура­ми? Ясно, что никакого однообразного конституционного порядка в глобальном государстве быть не может. Нельзя отрицать, что существуют начала, кото­рые впоследствии будут представлять более законченную систе­му основных правил и законов, базирующихся на гуманистиче­ской концепции и представляющих собой элементы новой гло­бальной конституции, на фундаменте которой вырастет управленческое право.

На сегодняшний день многие серьезные политические и социальные решения исходят из различных меж­дународных организаций.

Основной вызов этих организаций для национальных государств в условиях глобализации заключается в том, что их политика больше не исчерпывается необходимостью административной защиты националь­ных интересов, но подчиняется также требованиям мировых гло­бальных проблем управленческо-правового, политического и экономического характера.

Нельзя также не отметить постепенное формирование гло­бальных управленческих и военно-политических механизмов в рамках блоков государств, создание международных трибуналов и судов по правам человека. Следовательно, можно говорить о том, что глобальное правовое управление имеет все необходимые ключевые критерии, которые выделяются как управленческо-правовые. Хотя некоторые из этих критериев находятся пока в самом зачаточном состоянии.

Несмотря на разногласия и даже конфликты, глобальное правовое управление явно воспринимается большинством населения плане­ты как положительная тенденция, как прогрессивный этап разви­тия человеческого общества. Законы и правила, основанные на гуманистической концепции, являются максимально приемлемыми для большинства людей. Поэтому создание гло­бального правового управления понимается как торжество стабильности, справедливости и управляемости на основе права. Только при этом условии население не отторгает саму идею такого управления посредством права.

Тем не менее, необходимо учитывать, что главные противоречия, стоящие на пути становления глобального правового управления, заключаются в нарастании конфликтности между западом и незападным ми­ром по поводу права и неправа в жизни мирового сообщества. Последний не желает добровольно соглашаться с ведущей ро­лью США и европейских стран. Именно это противоречие коре­нится в сути конфликта интересов между глобализационными процессами и национальными государствами, что убеждает в необходимости укрепления «своего» национального управленческого права, которое опиралось бы на государственную власть, то есть законодательную, исполнительную и судебную власть.

Конкретизирующее определение понятия «исполнительная власть» (в узком смысле) дает Ю.Н. Старилов: «Исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других вет­вей власти и состоящая в осуществлении специально создан­ными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции»¹. Главным является, по мнению автора, ука­зание на то, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти. А поскольку понятие государственного управления имеет множество обязательных и важнейших признаков, необходимо учитывать их при детальной характеристике самой исполнительной власти.

Исполнительная власть характеризуется следующими признаками, свойственными административному праву.

Исполнительная власть обусловлена существованием само­го государства (государственной властью) и необходимостью раз­деления единой государственной власти на законодательную, ис­полнительную и судебную. Исполнительная власть – обязательный признак современного правового государства, ибо выполне­ние столь разнообразных и сложнейших функций и полномочий, которые необходимо каждодневно осуществлять в государстве, не­возможно ограничить только рамками одной ветви государствен­ной власти. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, обществен­ную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т. д. Невозможно представить себе государство, которое не осуществляет в какие-то промежутки времени или на какой-то ограниченной территории исполнитель­ную власть.

Исполнительная власть – это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции России), кото­рый находится в постоянном взаимодействии с властями законо­дательной и судебной¹. Она играет специфическую роль в обеспе­чении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти. Исполнительная власть независима от других ветвей власти в осуществлении специальных установлен­ных законодательством функций, компетенции и полномочий. Исполнительная власть – это регулятор деятельности и поведе­ния конкретных субъектов права.

Самостоятельности и независимости исполнительной власти всегда противостоит контроль со стороны других ветвей государ­ственной власти, т. е. в определенных пределах исполнительная власть является подотчетной и подконтрольной другим властям. Например, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обес­печивает его исполнение, а затем представляет Государственной Думе отчет об исполнении бюджета (п.п. «а» п. 1 ст. 114 Конститу­ции Российской Федерации). При этом контроль, осуществляе­мый органами законодательной власти, не должен наносить ущерба практической деятельности органов управления.

Исполнительная власть осуществляется органами исполни­тельной власти, которые одновременно являются органами управ­ления (в узком смысле).

Единство исполнительной власти в Российской Федера­ции вытекает из п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией России, Федеративным и иными договорами о разграничении пред­метов ведения и полномочий (например, ст. 71-72 Конституции Российской Федерации). Исполнительная власть как вид государ­ственной власти формируется в Российской Федерации в соответ­ствии с конституционным принципом федерализма, на основе которого про­водится разграничение предметов ведения и полномочий между орга­нами, осуществляющими исполнительную власть, но находящи­мися на разных уровнях управления (федеральном, центральном, региональном, местном уровне), т. е. между федеральными орга­нами исполнительной власти и аналогичными органами субъек­тов Российской Федерации. Таким образом, единство исполнительной власти в России проявляется в ее конституционном рас­пределении на территории всей страны в создаваемых в субъектах Федерации органах исполнительной власти, в осуществлении ее в соответствии с законом и на основе установленных в нормативных правовых актах компетенции.

Управленческая власть – законная власть, т. е. власть закона, правовая власть. Исполнительная власть есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функцио­нирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов¹. Подзаконность исполнительной власти зак­лючается в том, что организация и деятельность публичного уп­равления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюде­нии прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех уча­стников управленческих отношений.

Принцип законности означает, что не только органы исполнительной власти, местного самоуправления, но и все управленческие структуры, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы России, а равно обще­признанные принципы и нормы международного права, между­народные договоры России. Данный принцип предусматривает, что органы исполнительной власти обязаны соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а равно Конституцию, законо­дательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Принцип законности обязывает органы власти, аппараты различных служб и их должностных лиц обеспечивать, признавать и защищать права и свободы граждан, на деле укреплять общегуманитарные начала человечности и здравомыслия.