2.1. Развитие инновационно-правовых отношений в государственном и муниципальном управлении субъектов Федерации: теоретико-практическое осмысление проблемы

Теоретико-практическое осмысление развития инновационно-правовых отношений управления вызывает трудности идеологического характера. Ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами права, идеологии здравомыслия и человечности. Сущность данных правовых отношений дол­жна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных управленческо-правовых норм, т. е. управленчес­кого процесса и управленческо-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин – это один из главнейших участников управленческо-правовых отно­шений, важнейший субъект правового управления, которое дол­жно предоставлять ему максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. В этом видится смысл правовой культуры¹.

Для инновационно-правовых отношений, их конституционного регулирования характерны следующие признаки: 1) они возникают в про­цессе совершенствования государственного и муниципального управления; 2) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного (муниципального) управления; 3) являются в определенной степени новыми отношениями власти. Их отношения подчинения и координации характеризуются юридичес­ким неравенством, а по ряду вопросов – равноправием сторон. Традиционная концепция управленческо-правовых отношений состоит из трех пунктов: 1) отношения возникают в сфере управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами управленческого права в любом их сочета­нии; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти – подчинения и отношения рав­ноправия.

Некоторые различия в понимании сущности правовых отношений управления не исключают общий недостаток, свойственный обеим концепциям. В них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость четкого установления предметов ведения органов управления субъектов Федерации, исходя из правовой идеологии здравомыслия и человечности.

Сегодня практика идет по пути, где основным регулятором разграни­чения полномочий становится закон. Тем более, что по­ложения Конституции Российской Федерации позволяют федеральному и субфедеральному законодателю эффектив­но осуществлять разграничение полномочий, оставаясь в рамках конститу­ционных предписаний. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закре­пление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспе­чение территориальной целостности, единых стандартов прав человека и единой экономической и правовой политики. Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти только в форме закона. Это является осно­вой и условием нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем, при разграничении не исключаются и договоры (соглашения) как формы уточнения, развития разграничения полномочий, определенных Конституцией, федеральными и иными законами. Соглашения должны выступать в качестве инструмента пере­дачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов друг другу осуществления части своих испол­нительно-распорядительных полномочий, в том числе и в сфере государственной и муниципальной службы.

В системе законодательства региональному законодателю, как правило, да и федеральному тоже, зачастую не удается четко выбрать предмет право­вой регуляции. Пока больше формируется законов в сфере конституционного права, но очень мало там, где есть потребность децентрализации регулирования для исполнительных органов субъекта Федерации (например, в сфере служебно-правовых отношений, образования, культуры), либо законы субъектов Федерации копируют феде­ральные законы. Поэтому система законодательства пока довольно «рваная», она не вполне сложилась, потому что если разделить примерно 35 существующих отрас­лей законодательства на два уровня, то они будут неравнозначны.

Современная тенденция характерна тем, что органы государственной власти все больше делегируют полномочия по реализации исполнительно-распорядительных компетенций органам местного самоуправления. Это про­исходит при использовании нового принципа в отношениях Федерации и ее субъектов – принципа субсидиарности. Согласно одной из его трактовок социальные услуги, в том числе органов власти и служащих, должны предоставляться как можно ближе к месту жительства людей. Тезис о субсидиарности ветвей власти снимает логико-семантическое противоречие между разделением властей и единством вла­сти.

Важнейшим принципом остается обеспеченность делегируемых пол­номочий ресурсами, достаточными для их качественного реального, а не дек­ларативного выполнения. Однако эта правоспособность должна быть закре­плена и конкретизирована в законодательстве, в чем и состоит существо на­стоящего процесса.

Институт самоуправления разгружает государственную власть от не свойственных ей функций – таких, по которым государственная власть не может дойти до самого дальнего населенного пункта. Но столь же очевидно и то, что взять на себя всю меру ответственности за обеспечение жизни людей органы самоуправления пока не могут. Необходимо в ближайшее время закрепить правовые принципы формирования и использования финансовых возможностей органов самоуправления, их взаимоотношений с хозяйствую­щими субъектами. Не менее важно – определить порядок разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, а также – территориального финансового планирования.

Важнейшей проблемой современной юридической науки является вопрос о сущности, особенностях и пределах конституционного регулирования регионально-управленческих отношений в соответствии с правовой идеологией здравомыслия и человечности – особого вида общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах Российской Федерации. Они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе регионального строительства. Значимость этого вопроса определяется действием Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций республик, уставов краев, областей, автономий, особой ролью конституций в жизни общества и государства, их верховенством в системе правовых актов, высоким престижем норм конституционного законодательства. Актуальность разработки проблем правового регулирования региональной жизнедеятельности возрастает в связи с бурным развитием правотворчества субъектов Российской Федерации. Указанная проблематика имеет непосредственное отношение к выработке теоретических основ системы законодательства регионов.

Конституционное регулирование – высший уровень правового регулирования регионально-управленческих отношений. В теории государства и права правовое регулирование рассматривается как совокупность (система) правовых средств воздействия государства на развитие общественных отношений с целью их упорядочения, регламентации поведения участников общественных отношений, в интересах всего общества, призванная в конечном счете подчинять поведение отдельных субъектов установленному в обществе порядку. Правовое регулирование обладает сложной структурой и известной спецификой воздействия применительно к отдельным сферам общественной жизни. Региональная особенность предопределена в первую очередь характером общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, особым методом регулирования, наличием самостоятельного уставного (в республиках – конституционного) законодательства субъектов Федерации, специфических принципов, выражающих своеобразие правового содержания этой отрасли.

Являясь частью единой системы правового регулирования, конституционное регулирование регионально-управленческих отношений Российского государства обладает всеми его свойствами – системностью, нормативностью, общеобязательностью (властностью), высокой государственной обеспеченностью. В частности, его системность выражается в том, что нормы конституционного законодательства образуют четко выраженную, внутренне согласованную, единую систему, состоящую из норм не только Конституции, но и ряда конституционных законов, являющихся развитием, как бы продолжением действия норм Основного Закона. Нормативность конституционного (уставного) регулирования определяется характером установлений конституционного законодательства, определяющего развитие регионально-управленче­ских отношений в русле правовой системы государства и правовых принципов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности все правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы, граждане и должностные лица. Нормативность присуща и программным установлениям, входящим в состав конституционного законодательства. Однако это – нормативность особого порядка. Программные установления оказывают регулирующее воздействие на развитие регионально-управленческих отношений посредством закрепления правовых ориентиров, целевых установок для организации правоприменительной деятельности органов государственной власти в регионах.

Конституционно-правовое регулирование обладает самой высокой степенью обязательности для всех без исключения субъектов общественных отношений здравомыслия и человечности. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации для федеральных, региональных и муниципальных органов и организаций, должностных лиц и граждан определена в статье 15 Конституции Российской Федерации. Другой аспект общеобязательности состоит в том, что конституционные принципы и предписания программного характера являются руководящими и в этом смысле обязательны для правовой системы. Действие норм конституционного законодательства, как и правовой системы в целом, обеспечивается (охраняется) совокупностью материальных, идеологических и юридических гарантий, установленных государством. В силу особой роли конституционного законодательства его прямого действие осуществляется в условиях строгого соблюдения законности. В обеспечении режима конституционной законности участвуют все ветви государственной власти.

Конституционное регулирование по сравнению с отраслевым законодательным регулированием отличается значительной спецификой. Оно занимает ведущее положение, так как служит исходной базой для отраслевого регулирования регионально-управленческих отношений, составляет самый высокий ранг правового регулирования, носит учредительный характер и обусловливает единство функционирования всех отраслей права. Такое положение объясняется юридической природой конституционного законодательства, его местом в правовой системе государства.

Принятие Российской Конституции 1993 г. знаменовало собой важный этап и развития Федерации и региональных отношений. Была четко зафиксирована целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Недвусмысленно указано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4). Впервые зафиксировано равноправие всех субъектов Федерации (статья 5). Указано, что Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и по территориальному признаку. Совет Федерации стал органом, выражающим интересы всех субъектов Федерации.

Рассматривая регионально-управленческое устройство России с позиции максимального использования человечности, человеческого потенциала, необходимо исследовать действие его принципов, функций на следующих основных направлениях: выработка правового механизма обеспечения их политического и экономического развития, формирование регионального законодательства, включая гражданско-правовые отношения, подсистемы финансово-валютного, ценового регулирования, разработка комплекса регионально-правовых институтов, норм и актов.

Для укрепления регионально-управленческого устройства целесообразно принять программу конституционно-правового обеспечения регионального развития страны. В этой программе определялась бы структура, содержание правовых актов, которые должны упорядочивать взаимоотношения целого и частей государства, межрегиональные связи, меры по стабилизации экономики регионов; повышение роли органов различных ветвей власти в формировании региональных и межрегиональных структур управления.

Причем, надо учитывать интегрирующую деятельность региональных и межрегиональных ассоциаций как важнейший механизм укрепления корпоративности экономических, правовых, социальных и политических основ российской государственности. Именно на основе укрепления статуса самих ассоциаций и их членов видится возможность преодоления консервативного механизма управления и переход к активным системам саморегулирования, установлению прямых и обратных связей на межрегиональном уровне. Теоретический аспект повышения роли права, Конституции в регулировании регионально-управленческих отношений с позиций системного анализа регионов позволяет прийти к выводу о многоцелевом назначении законодательства субъектов Федерации в исследуемой сфере.

Суждения по этому вопросу могут быть следующими: субъекты Федерации имеют право принимать законы, если нет Федерального закона по вопросам совместного ведения. Если субъекты Федерации не принимают законы, то, естественно, федеральный законодатель вправе сам принять закон. Если законы приняты на региональном уровне, то вряд ли целесообразна разработка соответствующего Федерального закона. Должны учитываться также принципы справедливости, социальной защищенности граждан, научности и другие. Четкое проведение в жизнь этих принципов в их совокупности обеспечит эффективность законодательной деятельности, оградит регионально-управленческие отношения от субъективизма, волюнтаризма и бюрократизма.

Рассматривая возможности научных подходов в исследовании конституционного регулирования экономических отношений в регионах, необходимо уделять наибольшее внимание системно-функциональному анализу как одному из оправдавших приемов получения адекватного представления о содержательной стороне региональной системы управления. Так, анализ функций органов регионального управления государственной и муниципальной собственностью является первичной, постоянной и достаточно устойчивой категорией, выражающей цели региональной системы с учетом причинно-следственных зависимостей объекта и субъекта управления.

Если метод исследования самих функций регионального управления – системный, то метод совершенствования системы экономических отношений является, на наш взгляд, системно-функциональным, основанным на учете рыночных условий, характерных для процесса реализации функций, направленных на оптимизацию, повышение эффективности этой деятельности.

Использование системно-функционального анализа в данном случае ставит ряд вопросов относительно состава (структуры) объектов и субъектов управления, механизма их взаимодействия. Более того, появляется возможность определить центры правового воздействия на состояние и развитие экономических отношений.

Вопросы развития структуры органов в управлении регионом надо трактовать как проблемы соотношения организационных, функциональных и коммуникативных (информационных) форм и связей органов управления (микросистема) в региональной управляющей системе (макросистеме). Все это позволяет более точно определять объекты правового регулирования экономических и социальных отношений.

Рассматривая вопросы организационного и правового институирования объектов и субъектов управления, важно правильно соотнести процессы проектирования новых объектов управления, например, информацией о развитии государственной и муниципальной собственности, и различных организационных модификаций в соответствующем аппарате управления субъекта Федерации. Всесторонне обоснованная структуризация объектов управления собственностью, их правовое оформление («устав», «положение», «паспорт» и т. д.) создает предпосылки для более точного описания и учета их параметров в процессе создания и функционирования соответствующих подсистем управления, отработки механизма взаимодействия субъектов и объектов управления.

Относительно конституционного регулирования региональных отношений в контексте идеологии здравомыслия и человечности можно сформулировать следующие выводы и практические рекомендации.

Во-первых, субъектом этих отношений выступает население, проживающее на соответствующей территории. По Конституции России собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения объектами собственности. По закону эти функции реализуются органами управления. Последние могут передавать в аренду отдельные объекты объединениям граждан, предприятиям различных форм собственности. Все субъекты этих отношений владеют, пользуются и распоряжаются вверенным имуществом на условиях, предусмотренных собственником и под его контролем.

Во-вторых, главным итогом конституционного регулирования экономических отношений является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов путем решения ряда управленческих задач: организации жизнеобеспечения населения; обеспечения населению минимума социальных гарантий и услуг; эффективного использования собственности в целях повышения доходов в соответствующий бюджет и удовлетворения потребностей населения.

В-третьих, не менее существенным конституционно-правовым механизмом является инновационно-управленческая деятельность в субъекте Федерации, которая должна быть нацелена на улучшение решения задач рынка, в контексте стратегии здравомыслия, человечности.

Так органы управления государственной и муниципальной собственностью в субъекте Федерации призваны совершенствовать свое управляющее воздействие в следующих направлениях. Это организация системы и процесса управления собственностью, прогнозирование и программирование, управление развитием производства, трудовыми и финансовыми ресурсами, материально-техническим обеспечением, управления капитальным строительством, комплексным развитием экономики территории. Среди них работа по организации системы и процесса управления собственностью занимает определяющую роль, особенно в создании условий выполнения каждой группы функций органов управления. Управленческая деятельность по развитию государственной и муниципальной собственности является одной из важнейших функций регионального развития. Она (функция развития собственности) определяет направление деятельности государственных и муниципальных органов в сфере экономики. Такое направление деятельности институируется в группу функций, которая включает такие функции регионального управления, как: организация управляемой подсистемы; организация управляющей подсистемы; организация процесса управления.

Проблема конституционно-правового регулирования управления требует решения таких вопросов, как развитие формы правосубъектности управляющих структур и стадии управленческого цикла; объема компетенции и механизма управления собственностью (порядок и методы работы управляющей системы); состав и содержание правовых оргструктур в системе управления и организационные отношения, в которые вступают субъекты управления; форма актов, устанавливающих правовой статус и оценку эффективности их применения; гарантии реализации компетенции управляющих структур.

Новые конституционные реалии жизни страны требуют отражения в процессе регионально-правового строительства потенциальных преимуществ рыночной экономики; реальность обеспечения прав и свобод граждан, управляемости объектами государственной и муниципальной собственности, своевременности проведения, экономических и социальных преобразований.

Чтобы региональные решения и прежде всего правовые акты (законы, указы, постановления, нормативы и т. д.) были эффективны, необходима не только экономическая обоснованность, но и юридическая целесообразность их принятия. В обострившейся борьбе с экономической преступностью, ростом организованности и профессионализации ее, когда тесно переплетены политика, экономика и законность, необходимо обеспечить реальную свободу экономической деятельности в процессе демократизации отношений собственности и внедрения новых технологий управления, установление органами власти субъектов Федерации правовых основ единого рынка.

Гражданскому обществу свойственна высокая степень регулирования происходящих процессов с помощью законотворчества. Поэтому требуется такое понимание региональной сферы действия законодательства, которое открывало бы новые грани механизма правового воздействия на социально-экономические и все общественные процессы. Развитие законотворчества субъектов Российской Федерации в последние годы придает особую актуальность познанию природы и роли регионального права, своеобразному движению понятий, отражающих процесс регионального управления.

Основные элементы системы законотворчества субъекта Федерации необходимо рассматривать с точки зрения соответствия регионального законодательства формированию правового государства, а также правовой идеологии. В условиях российского общества широко используется не только концепция общенормативного регулирования общественных отношений, но и формируемая система законотворчества субъектов Федерации, отражающая богатство и многообразие сфер их жизни и методов воздействия на развитие регионального управления.

Нормативное регулирование региональных отношений носит системный характер и включает в себя взаимосвязанную совокупность социальных норм (норм права, морали, обычаев и т. д.) Региональное регулирование выступает в этом смысле одним из важнейших проявлений самоуправления на уровне субъекта Федерации.

Функционирование региональной системы нормотворчества означает использование разных норм права, создаваемых как непосредственно органами представительной власти субъекта РФ, так и федеральными органами государственной власти вместе взятыми.

Региональное (субъектное) законотворчество, выступая важнейшей частью социального нормативного регулирования, представляет собой сложное образование. В понимании системной природы регионального законодательства имеются проблемы, требующие дальнейшего решения. В творческом процессе законодательствования необходимо учитывать различия между правом как социальным феноменом, изучаемым наукой, и действующим правом регионов, между отраслями права как составными частями юридической науки и отраслями регионального законодательства, которые являются предметом анализа в законотворческом процессе.

Известно, что виды правовых актов субъектов Федерации различаются. Тем не менее право довольно часто отождествляется с системой законотворчества. В него включают законы в собственном смысле, другие (типа указов) и иные нормативные акты (постановления правительства, приказы министров и т. д.)¹. Возможно, такой подход объяснялся в прошлые годы сравнительно небольшим удельным весом законов и желанием «компенсировать» это за счет расширительного толкования понятия «законодательство».

В то время как развитие получает идея «правовой системы Федерации», системам регионального законотворчества и правотворчества народов России явно «не везет». Д.А. Керимов характеризует правовую систему как объективно обусловленное внутреннее объединение в единое целое правовых норм и их подразделения на отрасли². Системность права оценивается иногда как его беспробельность (полнота регулирования) и внутренняя согласованность на всех структурных уровнях. Л.С. Явич различал право, правовые системы и систему законодательства и не выделял систему регионального законотворчества³. Последняя нами характеризуется в качестве не только структурированной совокупности отдельных правовых норм, принятых органами управления субъектов Федерации, но и процесс разработки и принятия с участием народов, проживающих в России. Она складывается исторически соответственно структуре национальных, федеральных и региональных отношений. Модель регионального законотворчества представляет собой продукт рационально-правовой деятельности субъекта Федерации, систему форм выражения нормативного материала (источников права). В своей основе она исходит из правовой системы страны, но полностью с ней не совпадает, поскольку служит внутрирегиональной, а не внешнефедеральной формой выражения объективного права народов на управление делами государства.

По-видимому, оптимальная модель регулирования регионально-управленческих отношений раскрывается в общенаучном смысле через «систему регионального законотворчества», о которой речь шла выше. В понятие «система регионального законотворчества» включаются все виды актов, принятые органами управления субъекта Федерации, а не только одни законы. Между тем трудно понять нормы и в особенности их действие на региональном уровне без учета других юридических феноменов. К таковым относятся прежде всего принципы права, которые вместе с юридическими нормами составляют основное содержание законотворчества субъекта Федерации и включают качественные характеристики нормативно-юридического регулирования региональных отношений, проявляясь в более высокой степени нормативности. Принципы регионального законотворчества как категории сущностного порядка определяют содержание не только действующих, но и в известной мере и будущих норм, указывая на цели, давая общее направление правового регулирования региональных отношений. Следовательно, их можно считать органическим элементом действующей законодательной системы субъектов Федерации, их народов даже без адекватной юридической «оболочки».

Соединение, комбинация норм, актов, принципов отражает преимущественно статические свойства законотворчества, действующего в регионах. Его же главное назначение состоит в активном регулирующем воздействии на развитие и преобразование регионально-управленческих отношений. О действующем законотворчестве обычно говорят не как о застывшей на данный момент системе элементов, а как о динамичной системе, находящейся в процессе функционирования и развития. По этой причине оптимальная модель регулирования этих отношений не может не включать в себя целей и принципов законотворчества, а также способов, механизма ее действия. Только таким путем модель обнаруживает свою жизнедеятельность, проявляет присущие ей закономерности развития регионов. Видимо, целесообразно использовать понятие такой «региональной модели» применительно субъекта Федерации правового государства, которая представляет собой структурно-интегрированный способ целостного юридического воздействия на региональные отношения целей и принципов правового регулирования, основных разновидностей правовых актов и их объединения, системообразующих связей, обеспечивающих взаимодействие всех элементов и целостность системы.

Любая социальная система проявляет свою жизнеспособность в процессе функционирования и развития. Это проявление вовне должно адекватным образом отражать природу системы, ее признаки и устройство, а значит, следовать определенным объективным закономерностям. Оптимальная модель регулирования регионально-управленческих отношений подчиняется в своем развитии общим закономерностям социального, политического, экономического развития, закономерностям функционирования правовой системы государства, поскольку служит важным средством социального управления и демократизации общества. Кроме того, данная модель имеет собственные закономерности развития. В реальной действительности все эти закономерности проявляются не изолированно, а во взаимосвязи друг с другом, причем существует их своеобразная иерархия.

Об этом свидетельствует постоянно изменяющееся множество правовых актов субъектов Федерации, которые могут быть классифицированы по разным основаниям. Прежде всего по видам правовых актов, источникам права в формальном смысле. Их классификация осуществляется прежде всего с учетом природы и содержания объектов правового регулирования, содержания норм и характера их воздействия, признаков, формы актов, соподчиненности актов, порядка вступления в силу и действия, отмены и приостановления.

В связи с этим нельзя игнорировать следующие положения. Регионально-правовое регулирование должно основываться на самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Федерации. Необходимость научной обоснованности параметров этой самостоятельности требует учета в правовом регулировании активности самих субъектов Федерации. Нормальная жизнедеятельность общества обеспечивается в значительной мере благодаря тому, что функции и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, закрепленные в виде правовых норм конституционного законодательства, являются естественным отражением экономических и, прежде всего, рыночных отношений. Научная обоснованность также предполагает отражение конкретных возможностей каждого звена механизма правового регулирования регионально-управленческих отношений и, прежде всего, региональных и муниципальных органов власти. Это позволяет точнее определять не только их структуру, но и эффективность действия по искоренению недооценки роли государственной власти в сфере регионального законодательства.

Характерными чертами регионально-правового регулирования отношений здравомыслия и человечности является творческий поиск, многоаспектный подход к разработке новейших методов изучения действительности, сложившихся регионально-управленче­ских отношений.

Механизм регионально-правового регулирования и впредь должен быть направлен на укрепление позиций личности, человечности гражданина в решении государственных и местных дел, ибо по мере накопления опыта материализации идей будут последовательно развиваться конституционный и уставной статусы органов управления субъектов Федерации. Можно предположить, что в основе настоящего механизма будут находиться две функциональные тенденции: во-первых, повышение роли федеральных органов в осуществлении региональной политики и, во-вторых, обеспечение государством свободы развития (деятельности) органов государственной власти регионов под влиянием регионально-правовой практики, которая не допускает монополизацию и недобросовестную конкуренцию управленческих структур.

Углублению первой тенденции способствует демократизация отношений государственной власти посредством совершенствования форм и методов планомерного разгосударствления собственности на всех уровнях, исходя из многообразия ее видов и возможностей эффективного использования.

Не менее существенным является потребность в предоставлении находящимся в составе Федерации республикам, краям и областям, автономиям новых прав по распоряжению собственностью и природными ресурсами. Создавая необходимые предпосылки установления правовых основ региональных отношений, разграничивая сферы и объекты законодательного регулирования между федеральными и региональными органами управления, необходимо иметь в виду, что самостоятельность последних возрастает на принципиально новом направлении – создании органов вневедомственного статуса типа межотраслевых, межрегиональных и иных ассоциаций. Характер связей таких объединений с системой государственных органов власти следовало бы определять в Федеративном кодексе правообеспечения управления.

В условиях рыночной экономики, ее органического взаимодействия с государственным механизмом субъекты Российской Федерации призваны осуществлять функции регулирования бюджетно-финансовой, кредитной систем, политики в области ценообразования, оплаты труда и занятости населения, социального обеспечения, государственной отчетности. В результате реализации мер по расширению сферы воздействия субъектов в их ведении следует сосредоточить регулирование всей социальной сферы, а также региональной инфраструктуры.

Значительное укрепление финансовой базы, предоставление широких полномочий по исполнению бюджетов на основе правового регулирования бюджетного процесса и оздоровления финансов является необходимой предпосылкой дальнейшего повышения заинтересованности республик, краев, областей и автономий в улучшении региональной деятельности, углублении межтерриториальных, интеграционных процессов.

В связи с передачей в ведение республик, краев, областей объектов, принадлежащих ряду отраслей народного хозяйства бывшего СССР, также надо уточнять функции и федеральных, и региональных органов, реорганизуя и, при необходимости, упраздняя отдельные из них.

Расширение сферы государственной власти и повышение ответственности регионов предполагают наделение их необходимыми полномочиями в организации управления на своей территории. Целесообразно, чтобы они самостоятельно определяли состав и структуру органов управления и самоуправления в своем регионе, численность их работников и расходы на содержание, подчиненность субъектов по уровням управления.

Вопросы социального и экономического развития регионов Федерации, а также органов управления, организаций федерального значения требуют постоянного внимания органов государственной власти субъектов Федерации с учетом мнения местного самоуправления. Необходима прочная правовая база разработки комплексных социальных и экономических программ в республиках, краях, областях, автономиях, начиная с местных органов власти районов и городов. Жизнь требует законодательного изменения и уточнения статистическо-информацион­ной базы развития регионов, совершенствования методов сравнительного анализа в области производства, распределения и потребления продукции, а также межрегиональных поставок.

В региональных программах и законах целесообразно закрепление тех доходных источников, которые непосредственно зависят от управления по результатам. Речь идет об установлении обязательности отчислений в бюджеты республик, краев, областей (в том числе в местные бюджеты) части прибыли (дохода) предприятий, расположенных на их территории; формировании доходов каждого бюджета на основе долговременных нормативов с четким определением прав соответствующих органов власти в их утверждении. На региональном уровне необходимо определение принципов, на которых должны строиться отношения между республиканскими, краевыми, областными и местными бюджетами; разграничение доходов и расходов бюджета Федерации, бюджетов, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения с учетом необходимости максимального укрепления финансовой базы региональных образований.

Переход субъектов Федерации на принципы единства системы государственного управления, разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами, расширения их политической и экономической самостоятельности с учетом требований открытого рынка предполагает существенные изменения во всей системе государственного управления. Эти изменения следует направить на обеспечение гармонизации федеральных, региональных и муниципальных интересов с учетом равноправия и самоопределения народов России.

На углубление второй тенденции (обеспечение свободы развития регионов) может благотворно сказаться демократизация конституционно-правового регулирования, его гуманистическая направленность. Практика реформирования в контексте здравого смысла и человечности выступает как политически и экономически свободная, творческая, преобразующая деятельность по активному использованию органами власти своего статуса в практику регионального регулирования социальных и экономических процессов. К таким условиям следует отнести: социально-политические (социальная направленность деятельности органов власти, их работников, осознание последними своей ответственности перед народом); морально-психологические (формирование у кадров потребности в освоении новых регионально-правовых отношений, развитие творческой инициативы, обеспечение всесторонней поддержки государственным и муниципальным служащим, разумное сочетание требовательности с поощрением тех, кто участвует во внедрении нового, передового). Не менее значимы и такие предпосылки, как научно-теоретические (наличие теоретических разработок и регионально-правовых рекомендаций по проблемам регионоведения, содружество ученых и практиков); научно-методические (обеспеченность информационным материалом инструктивного и методического характера, организационная помощь внедряющим со стороны научных учреждений); правовые (строгое соблюдение нормативных документов, регулирующих деятельность регионального аппарата управления). Условия, способствующие организации процесса внедрения, стихийно не возникают, создание их может быть обеспечено целенаправленным использованием основных видов материализации научных идей (нормативного, инициативного, экспериментального).

Новые региональные отношения нуждаются в научной, подлинно правовой обоснованности. Низкий уровень обоснования перспектив развития региональной системы законодательства России, последствия тоталитаризма, когда господствует принцип: тот прав, у кого больше прав, отрицательно сказывается на принятии регионально-правовых решений, принимаемых в новой России. Об этом свидетельствует тот факт, что реформы были начаты бессистемно, не комплексно. Инфляция, обусловленная банковским кризисом, подавляется за счет жесткой финансово-кредитной политики, без достаточно полного использования законодательства об антимонопольных ценовых, налоговых и иных рычагах.

Законодательно сформулировав задачи, определив необходимые ресурсы в масштабе России, субъекта Федерации, города, района, наметив приоритетные направления, без особого труда можно будет рассчитать программы любого из уровней – федерального, регионального, муниципального. Ключевая роль принадлежит правовому обеспечению взаимодействия трех сторон – заказчика, исполнителя и приемщика. Функции заказчика должны принадлежать администрации субъекта Федерации, Правительству России, Администрации Президента Российской Федерации. Приемщиком работ может выступить соответствующий орган представительной власти (областная Дума, Государственная Дума и т. д.) Эту работу могли бы выполнять как государственные, так и независимые исследовательские организации. Наука, а не борьба ведомств должна стать катализатором в принятии регионально-правовых решений.

Неотъемлемая часть теории и практики законодательного творчества региональных властей – кардинальный пересмотр, кодификация и систематизация законодательства субъектов Федерации под углом зрения региональных отношений, гуманизации и технологизации управления. В этой связи среди первоочередных проблем являются теоретико-практические вопросы реализации научной ценности права, которая проявляется прежде всего в комплексности и целостности регулирования социально значимых региональных отношений.

В основе теоретических суждений о действии конституционного и уставного статусов органов управления субъектов Федерации находится иерархичность структуры, единство ее формы и содержания, основанное на регионально-правовых принципах и нормах, а также и обобщениях практики регионального законотворчества. На состояние исследования региональной проблематики сказывается отсутствие основополагающего акта о правовом положении регионов в России. Отсутствие Кодекса регионального развития (КРР) не способствует систематизации законодательства и функционированию механизма совершенствования правового регулирования региональных отношений.

Теоретическая конструкция правоотношений по поводу регулирования регионально-управленческих отношений – сложно-целостного, правового образования основывается на системе показателей, обусловленных интенсивным развитием интеграции и дифференциации звеньев механизма правового регулирования региональных отношений. Углубление этих отношений ведет к увеличению количества унифицированных правовых актов субъектов Федерации о собственности, земле, аренде, кооперации, предприятиях, предпринимательстве и др.

Возникшие на основе дифференциации правового регулирования региональных отношений правовые акты хозяйственного, аграрно-промышленного, земельного, гражданско-имущественного, природоохранного, кооперативного характера проникнуты также единством, отражающим региональные интересы. По мере усиления интеграционных процессов все более прослеживается тенденция к укреплению правового положения региональных организаций и граждан, основанному на существующем конституционном строе. Именно в этом направлении при сохранении дифференциации законодательства происходит унификация нормативного материала, сосредоточенного в правовых актах, общих для территорий субъектов Российской Федерации.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации может быть реальной в том случае, если функции федеральной власти рационально соотносятся с правовым и материальным содержанием полномочий органов государственной власти всех субъектов Федерации. При наличии соответствующих полномочий представительных органов государственной власти регионов остается возможность, с одной стороны, самим изыскивать пути их материализации, а с другой – рассчитывать на поддержку всей Федерации. Вопрос о материальном воплощении полномочий субъектов Федерации – это вопрос о саморегулировании полномочий внутри самих республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исключающий диктат центра.

Вместе с тем, правовое государство, народы в России не приемлют противопоставление интересов отдельных субъектов, их органов государственной власти общим интересам Федерации. Оно также не приемлет действие регионально-правового механизма субъекта, не гарантированного от напряженности в отношениях с другими субъектами Федерации. Неразвитость правовых отношений в регионах и ее последствия (организованная преступность, коррупция и т. п.) вовсе не предполагают возвращение к сверхцентрализации и отказ от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Правовая защищенность региональных процессов нереальна без их приведения в соответствие с условиями, в которых находится Федерация. Надо последовательно расширять компетенцию органов государственного управления субъектов Федерации в сфере регионально-управленческих отношений.

Регионально-управленческая функция находит отражение в деятельности всех субъектов Российской Федерации. Гуманистическое обновление государственного и регионального строительства ведет к упрочению самоуправленческого потенциала субъектов Федерации. В основе последнего развивается регионально-самоуправленческая функция, предполагающая территориальную целостность и рыночно-прогностическое направление деятельности органов управления.

Анализ регионально-самоуправленческой функции органов власти субъектов Федерации предполагает такое осуществление их функций и полномочий, которое обеспечивает активное действие правового механизма регионов в единстве с идеологией здравомыслия и человечности. При этом наиважнейшей задачей всех без исключения органов государственной власти является служение народу и всемерное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан¹. Решению региональных задач подчинена структура правообеспечение государственного и регионального строительства. Демократизация предполагает создание системы управления нового типа, основанной на профессионализме, демократическом контроле народа, решительно поддерживающего курс на преобразование устаревших управленческих отношений.

Устранению чрезмерной заорганизованности в работе с кадрами управления способствовал бы комплексный пересмотр управленческих схем и структур в уставе края, области, а также правовых основ регулирования государством своей региональной деятельности, подведение под методы управления соответствующей законодательной базы взамен отставших от жизни юридических актов. Только освободив руководителей государственных учреждений от устаревших нормативов, положений, инструкций, можно рассчитывать на их самостоятельность в решении управленческих вопросов.

Действие механизма государственной власти в ходе регионального возрождения России, следовательно, невозможно без дальнейших изменений в законодательном статусе оргструктур администрации автономий, областей и краев, правительственных органов республик, равно как и всех региональных организаций.

Развитие регионально-управленческой функции невозможно представить без дальнейшего углубления демократических начал в деятельности аппарата государственных органов республик, краев, областей, автономий. В большинстве своем здесь трудятся знающие работники, нацеленные на эффективное управления.

Современный режим свободного развития регионов предполагает улучшение методов и стиля работы региональных и муниципальных звеньев управления. Под методом регионального воздействия в данном случае понимается совокупность воздействий субъектов Федерации по координированию их совместного труда для достижения определенных целей, а также средства регулирования объекта путем использования разнообразных приемов, сущность которых определяется интересами человека, законами и иными правовыми актами.

Если закономерности, законы и принципы не выбирают, то методы носят более альтернативный характер, их можно выбирать, заменять один другим, но более эффективным и научно обоснованным. Здесь метод предстает не как фактическая деятельность, а как возможный вариант ее осуществления. Степень совершенства и эффективность методов зависят от того, насколько они соответствуют социальным интересам, принципам управления и самоуправления, уровню регионального развития.

В числе неотложных задач государственных органов законодательство закрепляет решительный поворот к интенсивным методам подъема управления регионов, научным средствам выработки системы критериев оценки качества работы на основе улучшения показателей управляемости.

Новый этап регионального развития, связанный с переходом к развитию информационного общества и мирового посткризисного состояния, требует новых методов и новых решений, вытекающих из оптимальной модели регулирования управленческих отношений.

Необходимо разработать оптимальную модель регулирования регионально-управленческих отношений, основанную на научных методах управления и на инновационно-функциональном подходе к действию конституционного и уставного статусов органов управления республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения. Такое конструирование позволяет акцентировать внимание не только на статике, но и динамике правового регулирования регионально-управленческих отношений. Структурно-функциональный анализ усиливает позиции конституционного права, государственного управления и регионоведения в ходе поиска инновационных управляющих воздействий, отражающих многообразие (сочетание типичного и уникального) как условие устойчивости и динамизма регионально-управленческих отношений.

Вместе с тем анализ убеждает и в другом выводе, а именно – формирующиеся в России регионально-управленческие отношения не являются пока в полном объеме подлинно демократическими, правовыми. Об этом свидетельствуют наличие кастово-бюрократической системы управления в отдельных регионах и превалирование узкорегиональных интересов над общенациональными. Отсюда – стремление к дележу и разворовыванию общественного богатства, бартеризации обмена на межрегиональном уровне, ничем не ограниченного выпуска региональных суррогатов платежных средств. Имеют место ограничения рядом регионов свободы движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации и, наконец, укрепление кланово-группового, а также этнического формирования местной власти.

Правовая неурегулированность регионально-управленческих отношений превратилась в главный тормоз демократических преобразований на местах. Конституционно обеспечивать этот процесс становится все труднее. Ибо практика управления нередко противоречит положению Конституции о равноправии и самоопределении народов в России, о равноправии субъектов Федерации при юридическом их разделении на три группы (статьи 4, 5, 65 Конституции) и разнотипности нормативно-правовых актов, регулирующих конституционный статус субъектов Федерации. В этой связи представляется целесообразным идти не в направлении разработки очередного нового Основного закона, а путем создания отдельного блока законодательства в форме соответствующих федеративных законов и кодексов, системообразующих законов, уточняющих пределы самостоятельности регионов и определяющих процедуры управления и контроля в них.

В современных условиях возникла необходимость внесения изменений в управленческо-правовой статус регионов. Прежде всего, речь идет о формировании более действенной структуры налоговой системы, использующей модель распределения наличной доходной базы между федеральными, региональными и местными бюджетами; разграничении предметов ведения и распределении функций по финансированию тех или иных расходов между регионами и, соответственно, перегруппировке расходной части консолидированного бюджета. Не менее существенным является краткосрочное (текущее) и долгосрочное финансовое выравнивание доходов их бюджетов и доходной или фискальной базы, адекватное отношениям реального регионализма. Возникают вопросы повышения эффективности взаимодействия финансовых рынков регионов и межрегиональных финансовых потоков в процессе формирования единого общероссийского финансового рынка. Необходима перестройка действующей параллельно государственному бюджету системы внебюджетные фондов, исходя из принципов не только федерализма, но и бюджетного регионализма.

В этих условиях особое значение в реализации задач по развитию бюджетного регионализма отводится формированию эффективной модели бюджетного выравнивания за счет специально формируемого фонда финансовой поддержки регионов, доля которого определяется в законе и федеральном бюджете на соответствующий год. Видимо, потребуется конституционно-правовое закрепление путей выравнивания доходов бюджетов регионов. Необходимо иметь обоснованные расчеты на душу населения (по налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, подоходному налогу с физических лиц), позволяющих дифференцированно оценивать фактическую доходную базы и налоговые усилия регионов, а также правовое и ресурсное обеспечение их устойчивого развития.

Восстановление управляемости, сочетание элементов централизации и децентрализации выдвигаются на одно из первых мест среди приоритетов органов регионального управления. Прежде всего необходимо формирование единой, отвечающей природе российской государственности, нормативно-правовой базы, сочетающей в себе нормы Конституции Российской Федерации, общегосударственное законодательство, с одной стороны, и конституционные (уставные) нормы и законодательство субъектов Федерации – регионов, с другой.

Складывающиеся трудности в осуществлении региональной политики требуют обоснованной территориальной организации государства. В кодификационно-правовом (например, в Кодексе правообеспечения регионального управления), оформлении нуждается взаимодействие регионов, обеспечивающего им достаточную компетенцию, реальное экономическое и социально-политическое равноправие. Несоответствие существующего административно-территориального деления новым рыночным и информационным условиям, обширность территории, многообразие экономических, национальных, социальных, природных, экологических и других факторов требуют новых схем территориального управления и действенной региональной политики.

Приверженность субъектов Российской Федерации гражданскому обществу, демократии, праву и реформированию устаревших властеотношений надо рассматривать не абстрактно, а в единстве с таким элементом механизма правового регулирования, как действие конституционного и уставного статусов органов государственного управления.

Действительно, регионально-правовой механизм обретет реальное содержание в том случае, если будет прочно опираться на инновационно работающую систему государственных и муниципальных органов регионов и целенаправлен на укрепление конституционного порядка. Процесс правореализации в этом направлении должен учитывать, наряду с достоинствами регионально-управленческой модели, и слабости, в частности, представление о региональной власти как рациональной, в высшей степени рациональной системы. Недооценка данного положения привела к тому, что ни одна из предпринятых в ходе реформ попыток моделировать содержание, структуру регионального регулирования управленческих отношений не стала эффективной.

Настоящий механизм будет безуспешным, если не станет на реальные основы теории развития регионального строительства и ее составной части – концепции демократической организации действия конституционного и уставного статусов органов управления.

Для того, чтобы сделать реальным переход от администрирования и командования к правовому регулированию регионально-управленческих отношений, надо признать неотложным долгом органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ создание системы действия, широкого фронта конструктивных общественных сил созидания и регионального строительства. Добиться фундаментальности правовых решений о региональном строительстве России значит преодолеть многие незавершенности, слабости, противоречия в общественном развитии, обрекающие регионы на ухудшение жизни. К сожалению, теория регионального строительства, оторванная от конституционный организации функционирования органов государственного управления оказалась слабо разработанной, что усилило процесс нарастания социальной энтропии, кризиса, а затем и паралича власти.

Во всех случаях следует устранять условия и предпосылки распада новых функций управления в регионах, апробированных практикой законодательного регулирования регионально-управленческих отношений. Необходимо так организовать работу по конституционному разделению функций государственной власти между Федерацией и ее субъектами, чтобы прежде всего закреплялись в законодательстве правовые отношения органов исполнительной власти субъектов Федерации. Полномочия последних не должны противоречить компетенции органов законодательной власти субъектов Федерации, быть взаимно согласованными. Кроме того, важно в каждом случае предусматривать механизм взаимодействия законодательных органов власти Федерации с органами управления и местного самоуправления.

В проекте Федерального кодекса правообеспечения управления в России целесообразно посвятить специальный раздел роли органов государственной власти субъектов Федерации в правовом обеспечении свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, включая правообеспечительные меры по развитию товарного рынка между регионами. В этом разделе было бы уместным отразить следующие вопросы: пересмотр и упорядочение массива региональных нормативных актов; обновление содержания важнейших актов о правительстве (администрации) субъекта Федерации и его органах, формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с последующим уточнением соответствующих локальных правовых актов; подготовка принципиально новых законодательных актов в сфере регионального развития.

Укрепление правовой основы демократического реформирования регионального устройства способствовало бы включение в Кодекс правового обеспечения регионального управления раздела «Основные начала экспериментирования и распространения прогрессивного опыта государственного и муниципального управления в субъектах Федерации». Здесь в интересах правовой унификации следует также иметь раздел «Принципы, методы и организация комплексного совершенствования управления в системах «центр» и «регионы»«.

В этих же целях надо выделять базовые государственные органы не только федерального, но и регионального уровня, вплоть до применения договорной системы для создания и использования банка научной информации с выпуском соответствующего информационного обзора о региональном развитии структур управления.

В Кодексе регионального развития России также необходим раздел о компетенции и региональных взаимоотношениях правительственной «вертикали» и создания новых оргструктур, отвечающих интересам укрепления оптимальности и эффективности управления.

Проведение административной реформы, затрагивающей региональное развитие России, призвано обновить правовую систему, придать законодательству высокие качества гуманизации и демократизации. Следует внести существенные изменения и в правовые нормы, регулирующие гражданский оборот, трудовые отношения, жилищно-коммунальную реформу и другие вопросы жизнедеятельности человека в регионе.

Конечно, в условиях нестабильности, характерной для переходного этапа, ошибочно рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов, регулирующих статус органов государственного управления субъектов Федерации. Более оправданным является отказ от мелочной регламентации и формирование правовых установлений оптимально широкого диапазона с предоставлением возможности учета региональной специфики в конституционно-правовом статусе органов государственного управления.

Новая черта правового механизма регулирования регионально-управленческих отношений – ориентация не столько на меры административно-принудительного воздействия, сколько на проявление активности субъектов права, повышение роли человеческого фактора в регионально-правовой системе. Действительно, стало неотложной мерой – повышение эффективности осуществления функций органов регионального и муниципального управления. Речь идет о приращении материальных и духовных благ общества, уровне соответствия принципов демократизации региональной и правовой политики общей закономерности углубления демократии. Чем шире механизм реализации региональной политики, тем настоятельнее потребность в выявлении специфических черт регулирования демократических преобразований в государственном и региональном строительстве России. Среди этих черт особое значение имеют сочетание количественных и качественных параметров в процессе реформирования; моделирование прогностической системы органов управления; системно-структурный подход к обновлению функций органов законодательной и исполнительной власти, сравнительный анализ деятельности региональных органов управления.

Реформирование системы регионального устройства России предполагает укрепление горизонтальных связей между властными структурами регионов, расширение круга регионально-управленческих отношений, охватываемых этими связями, путем заключения соответствующих договоров, создания совместных структур управления, проведения межрегиональных мероприятий, которые отвечают принципам управляемости.

Ключевым вопросом демократизации механизма правового регулирования региональных отношений является научно обоснованное определение сфер его действия, обеспечивающее эффективное разграничение функций различных органов власти. Процесс решения этой задачи требует учета целесообразности максимальной концентрации прав в тех органах, где могут наиболее полно выражаться запросы населения и определяться эффективные пути их удовлетворения при обеспечении региональных интересов. Необходимость общегосударственного регулирования управленческих отношений, которые имеют определяющее значение для функционирования регионов, ощущается в процессе углубления внутрифедерального разделения труда, специализации и кооперации труда субъектов Федерации, межрегиональной интеграции.

Исходя из территориальной целостности Федерации, которую следовало бы основательно «прописать» в Кодексе правового обеспечения регионального управления, возникает необходимость сосредоточиться на обеспечении эффективного регионального и муниципального управления сферами обслуживания населения, производственной инфраструктуры местного значения, строительного комплекса, природоохранной и других видов деятельности, которые непосредственно связаны с повседневной жизнью населения регионов. Решению вопроса об укреплении регионально-правового статуса органов управления краев, областей, автономий, городов и районов может способствовать разработка законодательства о региональном развитии государственного и муниципального управления. Это позволит им привести структуру управления в соответствие с новым содержанием регионально-управленческих отношений.

Новое законодательство призвано рассматривать регион как систему саморегулирования, стимулирующую развитие по количественным и качественным параметрам. Речь идет о правовом регулировании взаимоотношений с республиками, краями, областями, автономиями, городами федерального значения, о мерах по стабилизации экономики регионов; о повышении роли органов различных ветвей власти в формировании региональных структур управления, об эффективности социальной политики в условиях перехода к рынку; о реорганизации системы управления субъектов Федерации.

Разобщенность, анархия и безвластие создают угрозу развитию функций региональных органов государственной власти по регулированию социальных и экономических процессов. Многие дестабилизирующие процессы подпитываются отсутствием достаточной распорядительности и ответственности на местах: произвол в отношении государственной собственности, разбалансированность потребительского рынка, неэффективность борьбы с организованной преступностью, коррупцией.

Исключить негативные явления можно путем развития регионального законодательства, закрепляющего статус не только органов государственной власти субъектов Федерации, но и местного самоуправления, политико-правовые основы их взаимодействия. Именно на этих основаниях видится преодоление консервативного механизма управления и переход к активным системам саморегулирования в субъектах Федерации.

Действие правового статуса и компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации направлено на регулирование полномочий этих органов и реально существующих общественных отношений (объектов).

Предметы ведения того или иного конкретного органа, определяющие его компетенцию, можно рассматривать в качестве объектной характеристики полномочий. Эта их сущность проявляется в ходе реализации компетенции.

Предметы ведения отличает от простой характеристики и то, что подразумеваемые под ними объекты управления, помимо их реального существования, имеют, как правило, соответствующее правовое закрепление, без которого компетенция просто не могла бы состояться. Например, региональный исполнительный орган ведает не просто учреждениями народного образования и здравоохранения, а теми из них, которые находятся в собственности субъекта Федерации. Если упоминание учреждений народного образования и здравоохранения можно рассматривать в качестве характеристики, то указание на их принадлежность к собственности субъекта Федерации конкретно определяет объект управления. Ведь этот объект имеет совершенно определенное правовое положение, урегулированное в законодательстве о собственности.

Для региональных представительных органов власти можно выделить обобщенный перечень предметов ведения. Среди них – программно-целевое развитие региона; бюджетно-финансовые отношения; имущественно-собственнические отношения; внутренняя организация управления; административно-территориальное устройство; местное самоуправление; демократизация, инноватизация общественных отношений; внешнеэкономические связи.

К предметам ведения региональных исполнительных органов можно отнести также комплексное социально-экономическое развитие территории, оперативное управление соответствующими объектами собственности. Почти полное совпадение предметов ведения представительных и исполнительных органов следует рассматривать как закономерное явление для регионального уровня. Главной направленностью деятельности этих органов являются общие проблемы жизнеобеспечения населения соответствующей территории, предполагающие не только разделение, но и сближение предметов ведения в общих интересах региона.

Наличие общих предметов ведения вовсе не означает общей компетенции. Главное их назначение – определить сферу компетенции этих органов. Права, обязанности, пределы компетенции реализуются через определенные полномочия. Именно на уровне полномочий в основном и происходит «разделение власти» между органами управления на региональном уровне. Настоящий вывод важен с точки зрения определения направленности правовых норм при решении вопроса о разграничении властных полномочий. Все это необходимо проследить на примере российского законодательства, устанавливающего, какими полномочиями наделены представительные и исполнительные органы, и насколько они согласуются с функциями федеральных органов государственной власти.

Важнее всего знать, сколь адекватны установленные полномочия функциям социально-экономического развития регионов (имущественно-собственнические, бюджетно-финансовые, внешнеэкономические, программно-целевые, организационно-управленческие и т. п.).

Как известно, представительные органы не имеют права оперативного распорядительства. Закон возлагает на исполнительные органы разработку, исполнение и отчет об исполнении бюджета, а на представительные органы – утверждение бюджета и контроль за его исполнением. Здесь не проработанной является норма по изменению бюджета в ходе его исполнения. Логично было бы предоставить возможность законодательному органу власти субъекта Федерации делегировать соответствующей комиссии (комитету) право оперативно рассматривать предложения главы администрации об изменении бюджета с последующим их утверждением депутатами.

Полномочия в сфере внешнеэкономических отношений можно в принципе рассматривать как присущие только исполнительным органам и отнести к производственно-хозяйственным отношениям. Однако в современных условиях, предполагающих наличие у региона самостоятельных внешнеэкономических отношений, правильнее будет выделить их в отдельную сферу компетенции. Причем, конкретными полномочиями должны обладать и представительные, и исполнительные органы.

У регионального исполнительного органа должно быть достаточно прав для осуществления взаимодействия с зарубежными партнерами, установления особых отношений с ближайшими соседями, поскольку в настоящее время практически все регионы граничат с другими независимыми государствами, включая страны СНГ. Вся эта деятельность должна находиться под контролем региональных представительных и исполнительных органов. Наиболее крупные проекты должны осуществляться только после их одобрения законодательными органами.

Полномочия исполнительных органов могут быть настолько разнообразны, насколько разнообразна сама жизнедеятельность людей. И регулируются они не только «специальными» законами о региональных органах власти, но и другими, если так можно выразиться, отраслевыми законами и иными нормативно-правовыми актами.

Полномочия представительных органов в области программно-целевого развития региона предусматривают их право утверждать планы, экономические и социальные программы развития территории и заслушивать отчеты об их выполнении. В качестве дополнительной нормы можно было бы предоставить законодательным органам право инициировать разработку региональных программ, а также принимать участие в их разработке и осуществлении.

Исходя из своей организационно-управленческой функции, администрации (правительства) субъектов Федерации разрабатывают схемы управления регионом с учетом перечня отделов, управлений и служб администрации и предоставляет на утверждение законодательного органа (например, областной Думы). Представительный орган наделен правом утверждать ее. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит предложения по вопросам административно-территориального устройства в соответствии с действующим законодательством.

Проблема компетенции представительных и исполнительных органов, в том числе и на региональном уровне, охватывает еще два вопроса, которые заслуживают специального анализа. Оба они находятся в сфере проявления полномочий этих органов и самым непосредственным образом сказываются на их взаимодействии. Это вопросы разграничения полномочий между ними, а также сдержек и противовесов как механизма их взаимного уравновешивания.

Решающим здесь является источник власти для каждой из ветвей. Органы законодательной власти избираются народом, поэтому наделены правом выступать от его имени. Это – общепринятое положение всех субъектов Федерации. Органы исполнительной власти, образуемые, назначаемые, утверждаемые избранниками народа, опосредованно наделяется властными полномочиями.

С этой точки зрения справедливым является утверждение о том, что исполнительная власть по природе своей не есть народовластие в собственном смысле, а является силой, институционализированной в качестве государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты¹.

Такая постановка вопроса позволяет рассматривать представительную ветвь власти как власть более высокого порядка, чем исполнительная. Данное суждение не имеет в виду, что одна власть стоит выше или над другой, но помогает определиться в «силе полномочий», если можно так выразиться, каждой из них, что является существенным моментом при разграничении полномочий и выработке систем сдержек и противовесов на региональном уровне.

С разделением власти тесно связан правовой характер региональной демократии в государстве, где на первое место ставится закон. Прежде всего, следует разобраться, насколько оправдано разделение власти на региональном уровне. На наш взгляд, необходимо исходить из того, что на региональном уровне не столько власть разделяется, сколько разграничиваются функции и полномочия. Разграничение полномочий региональных органов должно учитывать не только предметный признак, но и природу каждого из них. Разграничение должно исходить из приоритета полномочий представительного органа по отношению к исполнительному органу в решении региональных дел, и, исполнительного органа к представительному в осуществлении функций государственного управления. Разграничение полномочий должно иметь законодательное закрепление и носить исчерпывающий характер. Недопустимо разграничение полномочий путем механического наделения новых исполнительных органов полномочиями старых, ибо оно должно обеспечиваться механизмом сдержек и противовесов.

При рассмотрении понятия «компетенция» уже высказывалось суждение о том, что на региональном уровне «разделение власти» означает разграничение функций и полномочий между представительными и исполнительными органами. Подтверждением данному выводу служат следующие аргументы.

Регионом, как говорилось выше, может быть административно-территориальная единица, образуемая в целях осуществления государственного управления. Основное предназначение региональных представительных и исполнительных органов субъектов Федерации – управление региональными, местными делами. Избиратели, формируя представительный орган субъекта Федерации, наделяют его правом выражать волю и интересы избирателей на данной территории в целях решения местных проблем.

Образуемый (назначаемый, утверждаемый) региональный исполнительный орган также создается в целях решения прежде всего местных проблем. Эта закономерность отчетливо прослеживается при определении целей региональных представительных и исполнительных органов, которые в основном совпадают. Природа каждого из этих органов сказывается на специфических, свойственных им функциях. Во многом у них совпадают и предметы ведения их компетенции (что является закономерным), поскольку в основе лежат общие проблемы развития региона. Но на уровне их компетенции проявляется сущностное различие. Например, для того чтобы в регионе исполнялся бюджет (предмет ведения), необходимо, чтобы он был разработан (функция), утвержден (полномочие), исполнен (полномо­чие), проконтролирован (функция). Разделить их, это значит разделить единый предмет ведения (бюджет). Ибо для того, чтобы компетенция состоялась, надо реализовать полномочия по отношению к предмету ведения. Значит, речь может идти только о разграничении, что и происходит в действительности. Представительный орган утверждает (полномочие) и контролирует (функция), а исполнительный орган разрабатывает (функция) и исполняет (полномочие).