9. Особенности правового регулирования труда государственных и муниципальных служащих.

Государственная служба отличается от других видов службы своим публичным характером и тем, что она регулируется в основном административным, а не трудовым правом. Вопросы документационного обеспечения государственной службы закреплены в федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства и других нормативных документах. Статья 2 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ) называет перечень существующих в Российской Федерации видов государственной службы. К таковым относятся военная*(1), правоохранительная и государственная гражданская служба. В данной статье рассмотрим подробнее вопросы регулирования государственной гражданской службы. Нормативное регулирование государственной гражданской службы Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в области государственной службы, являются: - Закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" ; - Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ); - другие федеральные законы, в том числе регулирующие особенности прохождения гражданской службы. Военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы и поэтому регулируются исключительно федеральным законодательством. Государственная гражданская служба делится на: - федеральную государственную гражданскую службу, регулируемую федеральным законодательством; - государственную гражданскую службу субъекта РФ, регулируемую совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому ее регулирование осуществляется как федеральным законодательством, так и соответствующим ему законодательством субъектов РФ. Закон N 79-ФЗ является базовым федеральным законодательным актом о государственной гражданской службе. Именно он определяет предмет любого комплексного законодательного акта субъектов РФ в области правового регулирования гражданской службы. Многие вопросы организации государственной службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами. Согласно Закону N 79-ФЗ принят ряд указов Президента РФ, например, от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" и др. Правительство РФ во исполнение указов Президента принимает cоответствующие правовые и организационные меры. Так, в сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством РФ принято Постановление от 06.05.2008 N 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации". Субъекты РФ также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Это следует из ч. 4 ст. 2 Закона N 58-ФЗ.

Статьей 73 Закона N 79-ФЗ установлено, что на государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Федеральным законом N 90-ФЗ*(2) ст. 11 ТК РФ дополнена частью седьмой: на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Вопросы регулирования труда муниципальных служащих представляют значительную трудность, поскольку здесь действует не только Трудовой кодекс РФ, но и другие акты общего законодательства о труде, и специальное законодательство – муниципальное, в том числе прямо регулирующее муниципальную службу. При рассмотрении вопросов применения трудового законодательства и, в частности, ТК РФ к муниципальным служащим исключительно важно рассматривать нормы трудового законодательства в единстве  с нормами публичного права. В ином случае не исключены существенные ошибки, которые могут быть в судебном порядке признаны нарушениями законодательства с вытекающими отсюда последствиями.

Как было отмечено выше, предмет регулирования муниципальной службы состоит из двух частей: регулирование статуса служащих и регулирование их труда с учетом статуса муниципального служащего. Очевидно, что трудовое законодательство вопросы публичного статуса служащего не затрагивает и не может затрагивать. Регулирование труда составляет предмет специальной отрасли права – трудового. К этой же правовой отрасли относится и положение служащего как работника, определяемое только трудовыми и непосредственно связанными с трудовыми отношениями.

Исходя из этого, при определении соотношения норм законодательства о муниципальной службе и трудового законодательства необходимо идентифицировать отношения, которые регулируются той или иной нормой. При отнесении регулируемых отношений к публичным – статус служащего – применяются и имеют приоритет нормы муниципального права, регулирующие муниципальную службу. Если же речь идет о трудовых отношениях работника, применяются нормы трудового права. При этом надо отметить, что трудовое законодательство учитывает специфику трудовой функции, в связи с чем предусматривает выделение особенностей труда отдельных категорий работников, в частности государственных и муниципальных служащих.

Закон о муниципальной службе установил следующее соотношение между специальным законодательством о муниципальной службе и трудовым законодательством: «На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (ч. 2 ст. 3). Такая правовая конструкция означает, что трудовые отношения регулируются ТК РФ и иными правовыми актами в области труда, однако при применении положений трудового законодательства должны учитываться установленные Законом о муниципальной службе определенные особенности, связанные с публичностью деятельности муниципальных служащих. Данное положение корреспондируется и с нормой ст. 11 ТК РФ.

Это существенным образом отличает применение Закона о муниципальной службе от применения ФЗ о государственной гражданской службе, установившего однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе перед нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной данным Законом. В отличие от муниципальной службы, если один и тот же вопрос организации труда государственных гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в административном законодательстве, должны применяться нормы административного; нормы же трудового права применяются только в случае, если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос.

Часто можно столкнуться с мнением, которое базируется на провозглашении принципа взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской служб, что регулирование государственной гражданской и муниципальной служб весьма схоже. Однако такое мнение ошибочно. Указанный принцип обеспечивается не тождественностью статуса (как публичного, так и трудового) данных служащих, а посредством:

• единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

• единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы (что связано с публичностью, властным характером деятельности и тех, и других служащих – прим. автора);

• единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

• учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

• соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

• соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Как видно, к трудовому статусу из этих положений относится лишь соотносительность (но не полная тождественность!) основных условий оплаты труда и социальных гарантий, а также обеспечение необходимой квалификации служащих.

Таким образом, за исключением особенностей, прямо установленных ФЗ о муниципальной службе, при рассмотрении вопросов трудовой деятельности муниципальных служащих применяются нормы ТК РФ и иных актов трудового права.

Особенности трудовых отношений муниципальных служащих в связи с их правовым статусом

Рассматривая особенности трудовых отношений муниципальных служащих, надо еще раз подчеркнуть, что муниципальный служащий кроме инструмента реализации властных функций является еще и работником. Поэтому трудовые отношения на муниципальной службе – один из важнейших вопросов организации муниципального управления.

Правовой статус муниципальных служащих, как было установлено выше, является причиной введения особенностей правового регулирования их труда.

Все без исключения лица, поступающие или проходящие муниципальную службу, пользуются правами и обязанностями граждан РФ, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в РФ, в полной мере включаются в статус муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самойКонституцией РФ.

Заметим, однако, что гражданские права и свободы муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы муниципального управления.

Правосубъектность

Для осуществления акта вступления в трудовые отношения и приобретения статуса работника любое физическое лицо должно обладать трудовой правосубъектностью, все параметры которой трудовое законодательство не раскрывает. В то же время личный характер трудовых правоотношений определенно требует, чтобы каждое физическое лицо, заключающее трудовой договор, обладало фактической и юридической способностью самостоятельно осуществлять тот труд, который составляет содержание его трудовой функции, определяемой трудовым договором.

Под фактической способностью к труду следует понимать наличие у потенциального работника физических, интеллектуальных и волевых качеств, образующих его трудоспособность. Об отсутствии такой фактической трудоспособности могут свидетельствовать инвалидность работника, неполная дееспособность и т.п.

Под юридической способностью к труду понимается обладание физическим лицом рядом формальных признаков, предусматриваемых законодательством, которые предоставляют ему право выполнять данный вид трудовой деятельности. К признакам такого рода, например, относятся возраст физического лица; наличие у него специального образования или специальной подготовки; обладание, в случае необходимости, гражданством РФ, допуском к данной работе, лицензией или специальным правом; отсутствие медицинских противопоказаний к выполняемой работе либо судебных запретов на занятие соответствующей деятельностью и пр.

Закон о муниципальной службе вводит перечень таких признаков, который расширен по сравнению с устанавливаемыми ТК РФ, что является одной из особенностей применения трудового законодательства. Перечень по отношению к ТК РФ расширен в части:

• обязательности гражданства РФ или государства, с которым у РФ есть соответствующий договор;

• отсутствия гражданства другого государства, вида на жительство или иного права на постоянное проживание на территории другого государства;

• владения государственным языком РФ;

• соответствия квалификационным требованиям;

• наличия дееспособности без ограничений;

• согласия на прохождение процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральными законами тайну при необходимости допуска к ней;

• возраста (увеличенного минимального и максимального).