Глава 1. Общие положения

1.1. Понятие и виды государственных нужд

Обеспечение государственных нужд в различных товарах осуществляется в настоящее время в условиях формирования и развития товарного рынка. При этом, как и в зарубежных странах, применяется договорная форма взаимоотношений государства с предпринимателями. Рынок государственных закупок товаров охватывает оборот товаров, необходимых для удовлетворения наиболее важных потребностей всего общества.

Для рынка государственных закупок, как отмечается в литературе, характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции <1>. Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

--------------------------------

<1> См.: Общеэкономические основы рыночного хозяйствования / Отв. ред. Д.Е. Сорокин. М., 2002. С. 75.

Организацию и осуществление государственных закупок товаров можно рассматривать как систему, состоящую из нескольких элементов. Все элементы данной системы взаимосвязаны, и функционирование их подчинено единой цели - удовлетворению государственных нужд.

Элементами системы государственных закупок являются определение потребностей в тех или иных товарах, формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов и заключение государственных контрактов, а также их исполнение.

Анализ рассматриваемой системы предполагает необходимость изучения как системы в целом, так и характеристик ее отдельных элементов и порядка их взаимодействия. Именно такой методологический подход, как представляется, позволяет разработать правовой механизм, адекватный складывающимся правоотношениям по государственным закупкам, обеспечить координацию публичных и частных интересов при осуществлении закупок государством товаров, устранить несогласованность законодательства в данной сфере.

Понятие "государственные нужды" является основным понятием системы государственных закупок товаров.

Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в специальном порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике.

Термин "государственные нужды" появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции и др. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление ей осуществлялось государством в качестве представителя народа. Соответственно, государственные и общественные интересы не разграничивались и действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления предприятиям плановых заданий по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

В конце 80-х гг. XX в. начавшийся процесс перестройки изменил представление об экономической роли государства. В литературе в тот период отмечалось, что экономическая роль государства состоит не только в прямом руководстве всеми предприятиями, а обеспечивается многообразием форм его деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Политическая экономия: Учебник для вузов / Под ред. Л.И. Абалкина, В.А. Медведева, О.И. Ожерельева. М., 1988. С. 380.

В рамках общего политического курса, проводимого государством и направленного на демократизацию всех сторон общественной жизни, формировалась новая система управления экономикой и организации деятельности государственных предприятий на принципах хозяйственного расчета и самофинансирования. Плановые задания предприятиям, устанавливаемые в форме государственного заказа, распространялись не на весь объем производимой предприятием продукции, а охватывали, как правило, часть производственной программы предприятия. Проводилась политика сокращения удельного веса государственных заказов в общем объеме производства продукции и расширения на этой основе самостоятельности предприятий в формировании производственной программы.

Экономико-правовое содержание государственного заказа по сравнению с прежними директивными заданиями состояло не только в снижении степени централизма в планировании. Государственный заказ отражал принципиальные изменения в функциях централизованного руководства по отношению к предприятиям, а именно: охват государственными закупками лишь особо важной продукции, обеспечение производства этой продукции ресурсами, поставку готовой продукции по установленной цене, создание заинтересованности исполнителей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Правовая природа госзаказов // Советское государство и право. 1990. N 3. С. 45.

Термин "государственные нужды" как самостоятельное правовое понятие стал употребляться в законодательстве, опосредующем рыночные отношения.

Термин "нужда" означает потребность в чем-либо <1>. Потребности могут быть самые разнообразные: физиологические, духовные, культурные, экономические и др.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 20-е изд. М., 1988. С. 339.

Понятие "потребности" тесно связано и соотносится с понятием "интерес". Одно из основных значений слова "интерес" определяется как "нужды", "потребности".

Великие философы древности - Аристотель, Демокрит и другие - большое значение придавали нужде человека в чем-либо, что определяло его дальнейшие действия. В дальнейшем через понятие интереса происходило изучение социальных явлений. Известный ученый XIX в. Р. фон Иеринг в 1880 г. в работе "Интересъ и право" писал о том, что "интересы - это суть жизненные требования... в широком смысле" <1>. Разграничивая личные (частные) и общественные интересы, он основывался на римском праве, которое различало эти виды интересов и признавало действительными договоры, заключенные с общеполезной целью (например, сооружение публичных зданий, храмов, снаряжение военных судов частным лицом с передачей их в распоряжение государства). В таких случаях, делал вывод Йеринг, "...цель договора преступала пределы просто общеполезной деятельности и возвышалась в область государственных задач" <2>.

--------------------------------

<1> Иеринг Р. Избранные труды. Самара, 2003. С. 403.

<2> Там же. С. 417.

Ученые, рассматривая соотношение категорий "потребность" и "интерес", отмечали, что категория "потребность" применима ко всему живому, а категория "интерес" - это потребность особого вида, социальная потребность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гукасян Р. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 9 - 10.

Объективность категории "потребность", ее значение для возникновения интереса подчеркивал Е.П. Губин <1>.

--------------------------------

<1> См.: Губин Е.П. Обеспечение интересов в гражданско-правовых обязательствах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 11.

Категория "интерес" - это общенаучная, междисциплинарная категория и достаточно давно является предметом исследования различных наук.

Психология рассматривает эту категорию с точки зрения отдельного индивидуума, его психического отношения к какому-либо объекту.

В социологии данное понятие исследуется применительно к различным общностям населения - общества в целом, отдельным коллективам и группам населения.

В марксистско-ленинской философии классовые интересы рассматривались как движущая сила общественного развития <1>.

--------------------------------

<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Указ. соч. Т. 3. С. 3.

В современном исследовании С.В. Михайлова <1> обобщаются взгляды различных авторов на понятие интереса и отмечается, что представители различных научных направлений преимущественно сходятся во мнении, что содержание интереса составляет потребность.

--------------------------------

<1> См.: Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 5.

Однако потребности выражают зависимость человека от природы и общества. В основе интереса лежит социальная потребность.

С точки зрения природы категории интереса в литературе сложилось три группы мнений. Согласно первой точке зрения интерес является субъективной категорией, он должен быть осознан индивидуумом.

Интерес рассматривается и как объективная категория, существующая независимо от воли и сознания человека (наглядным примером является ребенок, который может не осознавать своих интересов).

Согласно еще одной точке зрения интерес является объективно-субъективной категорией. В качестве объективной составляющей выступает потребность, а в качестве субъективной составляющей - осознание субъектом своей потребности. Некоторые из высказываемых аргументов в пользу третьей точки зрения сводятся к тому, что интерес является динамической системой общественных отношений, а реализация интереса состоит из последовательных этапов: во-первых, объективное существование нужды (как предпосылки интереса); во-вторых, осознание интереса как предпосылки деятельности субъекта; в-третьих, целенаправленная деятельность и ее результат как реализованный интерес <1>. Однако приводимые доводы в пользу двойственной природы интереса распространяются на стадию реализации интереса.

--------------------------------

<1> См.: Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя: Учеб. пособие. М., 2003. С. 36 - 37.

Многие ученые придерживаются мнения об объективной природе интереса, в основе которого лежит потребность, имеющая социальный характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гукасян Р.Е. Указ. соч. С. 16; Экимов А.М. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1996. N 12. С. 5; Михайлов С.В. Указ. соч. С. 20.

Потребность, как отмечает В.В. Субочев, это нужда в чем-либо, которая обусловлена единством объективно существующих факторов и субъективных факторов <1>. Можно сказать, что потребности являются объективным явлением и, будучи осознанными, они проявляются в интересах. Однако, как отмечает В.В. Субочев, после осознания потребности для перехода ее в разряд интереса необходимо добавить еще два существенных элемента: 1) интерес всегда представляет собой необходимость удовлетворения потребности; 2) интерес может реализовываться только в результате определенных общественных отношений <2>. Из сказанного можно сделать вывод, что интерес объективен.

--------------------------------

<1> См.: Субочев В.В. Проблема соотношения интереса и потребности в правовой сфере // Новая правовая мысль. 2006. N 1(14). С. 5.

<2> См.: Там же. С. 6.

Интересы многообразны. Они могут классифицироваться по носителям, сфере действия.

Носителями интересов выступают различные субъекты (гражданин, организация, группа лиц, общество в целом). Соответственно, различают частные интересы (имеющиеся у гражданина и организации), групповые интересы (имеющиеся у отдельных социальных групп), общественные, присущие обществу в целом.

В современный период правовые исследования различных аспектов категории интереса, интересов различного уровня чрезвычайно актуальны.

В литературе отмечается, что по своей структуре интересы не являются монолитными, они внутренне противоречивы <1>. Противоречивы и групповые, и общественные интересы. Однако другой важной стороной взаимодействия интересов является их совпадение. В процессе взаимодействия интересов одни из них отвергаются, другие становятся приоритетными и появляются общие групповые и общие общественные интересы.

--------------------------------

<1> См.: Экимов А.И. Указ. соч. С. 4.

Общественные интересы для получения защиты должны быть признаны государством и обеспечены посредством осуществления государственными органами их функций в соответствии с установленной компетенцией.

Нормативные правовые акты создают юридический режим обеспечения общественных и частных интересов.

Возникает вопрос, какие интересы имеет государство, участвуя в имущественном обороте. Являются ли эти интересы едиными? Исходя из теории разграничения частного и публичного права, основанной на теории разграничения частного и публичного интереса, государство, участвуя в гражданско-правовых отношениях, имеет частный интерес и выступает на равных основаниях с другими субъектами, имеющими частные интересы (физическими лицами и юридическими лицами), поэтому к таким отношениям применяются частноправовые методы регулирования. Так, в литературе отмечается, что "...при участии государства и муниципальных образований в гражданском обороте государственный интерес не будет являться публичным интересом, т.е. интересом субъекта, обладающего властью, а будет своего рода частным интересом" <1>. Публичный интерес здесь понимается как интерес субъекта, обладающего властью по отношению к другим участникам гражданско-правовых отношений. Между тем в имущественных отношениях, и прежде всего отношениях собственности, государственная собственность во всех странах с развитой рыночной экономикой делится на два вида: частную собственность государства и публичную собственность. К последнему виду собственности, которую нередко именуют национальным (общественным) достоянием, относится имущество, отвечающее критерию общественного интереса, общественной необходимости <2>. К частной собственности государства как разновидности государственной собственности относится имущество, не вошедшее в состав общественного достояния. Функционирование частной собственности государства происходит, как правило, путем передачи таких объектов в управление государственным унитарным предприятиям. К публичной собственности Российской Федерации согласно Конституции РФ относятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и др. (п. "д" и "и" ст. 71) <3>. Как выразитель общественного интереса государство для нормального функционирования объектов публичной собственности осуществляет закупки необходимых материалов, оборудования и других товаров. Объекты общественного достояния преимущественно изъяты из имущественного оборота, но пользоваться ими может каждый член общества. Как отмечает С.А. Сосна, организация пользования общественным достоянием осуществляется государством как верховным представителем корпоративных интересов членов общества. Но это не является функцией собственника, поскольку общественное достояние не принадлежит государству <4>.

--------------------------------

<1> Голубцов Ю.Г., Клячин А.А. К вопросу о государственном и общественном интересе в частном праве // Материалы научно-практической конференции, посвященной 200-летию Минюста России и 80-летию принятия Положения о государственном нотариате. Пермь, 2002. С. 140.

<2> См.: Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 46.

<3> РГ. 1993. 25 дек. (с послед. изм.).

<4> См.: Сосна С.А. О новой концепции государственной собственности и общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 64.

Осуществляя закупки товаров в целях удовлетворения государственных нужд, государство действует в общественных интересах. В этом и состоит своеобразие сферы государственных закупок, поскольку государство участвует в имущественном обороте, выражая интересы общества. Частные интересы государства как собственника проявляются при участии в рыночных отношениях государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития, признается публичным интересом <1>. Таким образом, обеспечение осознанного и признанного государством общественного интереса в качестве публичного интереса становится целью деятельности государства.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 55.

В другом определении публичного интереса на первый план выдвигается необходимость защиты интересов отдельных групп и общества в целом. Публичный интерес - это то, в чем общество, его социальные группы видят определенную ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические, иные потребности и подлежит вследствие этого защите в установленном законом порядке <1>. В.Ф. Яковлев отмечает, что "под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Завадская Л.Н. Теория права: новые идеи. Вып. 2. М., 1992. С. 45.

<2> Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 167.

Вопрос о соотношении государственных и публичных (общественных) интересов неоднозначно понимается в современной литературе. При социалистической общественно-политической формации такой вопрос не мог быть поставлен, поскольку считалось, что государство выражает волю народа и не может иметь особых интересов, не совпадающих с интересами всего общества. Признавалось наличие интересов у личности, отдельных коллективов и общества, но при этом приоритет отдавался общенародным интересам, выразителем которых являлось государство.

В настоящее время утверждается, что в деятельности государства, его органов находят выражение те или иные интересы, имеющиеся у социальных субъектов (личности, группы лиц, общества), которые становятся государственными. Государственные интересы есть преломление в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов. Если государство является общесоциальным институтом, а не орудием классового господства, вся его деятельность должна соответствовать интересам общества. У государства нет собственного интереса <1>. Правда, автор признает, что утверждение о том, что интересы, защищаемые государством, могут целиком соответствовать интересам общества, представляют собой идеальную, возможно, даже никогда полностью недостижимую модель <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 96.

<2> См.: Там же. С. 94.

Оправданным считают выделение самостоятельных государственных интересов многие исследователи, объясняя это влиянием на формирование государственных интересов отдельных групп лиц, партий, представителей крупного бизнеса и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 75.

Л.А. Морозова отмечает, что при переходе к социально ориентированной экономике происходит изменение конституционных ценностей, решающим в системе ценностей является признание прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанностью государства, закрепление свободы экономической, в том числе предпринимательской деятельности, права собственности на землю и др. В действующей же Конституции РФ применяется термин "государственные нужды", а не "интерес общества" или "общее благо", что свидетельствует о том, что интересы гражданского общества (публичный интерес) не стали приоритетными по сравнению с государственными. Таким образом, государственные интересы превалируют над частными и даже публичными, т.е. интересами общества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Морозова Л.А. Государство и собственность // Государство и право. 1996. N 12. С. 25.

Публичные интересы разнообразны (экономические, политические, духовные). Их реализация осуществляется различными правовыми средствами. А.В. Кряжков рассматривает в качестве таких правовых средств закон о бюджете, в котором государство определяет финансовые потребности в целом и по регионам, отдельным отраслям экономики; публичные интересы обеспечиваются и через компетенцию государственных органов, а также в рамках целевых программ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кряжков А.В. Указ. соч. С. 98.

Однако в целевых программах не отражаются публичные интересы непосредственно. В целевых программах находят свое отражение государственные нужды. Это понятие имеет самостоятельное правовое значение. В сфере государственных закупок публичные интересы получают выражение в понятии государственных нужд. В рамках федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации подлежат обеспечению государственные нужды Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не публичные интересы непосредственно.

Понятие "государственные нужды" - это понятие многоукладной экономики, отражающее рыночный механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами по удовлетворению публичных потребностей в товарах, работах и услугах.

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает российский дореволюционный и зарубежный опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач.

Термин "государственные нужды" упоминается в Конституции РФ. В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. В литературе отмечается, что в данной конституционной норме, к сожалению, отсутствует такая существенная гарантия прав собственника, как указание на то, что процедура принудительного отчуждения может устанавливаться только федеральным законом. Подобный вывод может быть сделан, принимая во внимание положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, аренды земельного участка для государственных и муниципальных нужд, предусмотрена в Земельном кодексе РФ (ст. ст. 9 - 11 и др.) <1>, Гражданском кодексе РФ (ст. 279) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с послед. изм.).

<2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301 (с послед. изд.).

В нормативных актах устанавливается приоритет исполнения обязательств для удовлетворения государственных нужд. Так, в транспортных уставах и кодексах привлечение транспортного средства для государственных нужд дает право перевозчику расторгнуть договор перевозки пассажира (ст. 101 Кодекса внутреннего водного транспорта <1> и ст. 184 Кодекса торгового мореплавания <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001 (с послед. изм.).

<2> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207 (с послед. изм.).

Таким образом, государственные нужды могут охватывать различные потребности в имуществе, товарах, услугах, работах. При этом общим принципом обеспечения государственных нужд является принцип равноценного возмещения убытков, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование не только изъятия земельных участков для государственных нужд, но и выполнения работ (ст. 767 ГК РФ) <1> и поставки товаров (ст. ст. 527, 533, 534 ГК РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410 (с послед. изм.).

Понятие государственных нужд раскрывается в специальных нормативных актах, регулирующих поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Оно претерпевает существенные изменения с развитием законодательства о государственных закупках.

Впервые законодательное определение государственных нужд в товарах (работах, услугах) было предусмотрено в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" <1>. Принятие данного Закона имело большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе. Правда, рыночный механизм размещения заказов государства на основе принципа свободы договора не был выдержан до конца, поскольку Постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. N 2860-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" было предоставлено право Правительству РФ в исключительных случаях вводить для отдельных предприятий-изготовителей порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1558.

С принятием данного Закона была определена и государственная политика в области обеспечения государственных нужд с помощью рыночных механизмов путем применения частноправового метода регулирования. Государство отказалось от административных методов регулирования экономических отношений и перешло к договорным формам взаимодействия с предпринимателями.

Государственные нужды определялись в Законе как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (п. 1 ст. 1).

В соответствии со структурой органов государственного управления и бюджетным устройством Российской Федерации устанавливались два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции: для федеральных государственных нужд, для региональных государственных нужд республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Государственные нужды должны были обеспечиваться за счет бюджетных средств и привлекаемых внебюджетных источников.

Указание в определении государственных нужд на возможность осуществления государственных закупок и для решения "иных задач" делало понятие государственных нужд расплывчатым, лишенным четких критериев.

Между тем для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные закупки связаны со значительными расходами бюджетных средств и осуществляются путем применения предусмотренного в нормативных актах специального правового механизма.

В Законе, принятом в 1992 г., устанавливались цели поставки продукции для государственных нужд, а именно: для обеспечения выполнения федеральных целевых программ; межгосударственных программ, в которых участвует Российская Федерация; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.

13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <1>, который устанавливает общие принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ и услуг для федеральных государственных нужд.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540 (с послед. изм.).

Законом установлено два уровня государственных нужд - федеральные и региональные.

В момент издания данного Закона федеральные государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1). В дальнейшем определение федеральных государственных нужд из Закона было исключено <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ (редакция от 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636 (с послед. изм.).

Государственными нуждами субъектов Российской Федерации признаются потребности соответствующих субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (п. 3 ст. 1).

Региональные нужды определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами и положениями Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

В качестве критерия отнесения потребностей к федеральным государственным нуждам можно считать указание на цели поставки продукции.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

- создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации;

- поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации;

- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации;

- реализации федеральных целевых программ.

Однако одного критерия для отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам недостаточно.

Вторым критерием следует считать указание в Законе на финансирование поставок продукции для федеральных государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Вместе с тем источником финансирования поставок для государственных нужд являются не только федеральный бюджет, но и внебюджетные источники.

Разъяснение понятия внебюджетных источников дается в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <1>. В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном данным Постановлением, указывается, что к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся взносы участников реализации программы, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программы; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Перечень внебюджетных источников финансирования поставок товаров для государственных нужд не является закрытым. Для финансирования поставок возможно привлечение и иных источников.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669 (с послед. изм.).

Общий порядок привлечения внебюджетных средств для финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд не разработан, что следует считать недостатком действующего законодательства. Такие правила разработаны и утверждены только для финансирования отдельных видов работ. Так, для финансирования работ в области космической деятельности могут привлекаться внебюджетные средства головных исполнителей (исполнителей), передаваемые государственным заказчикам на добровольной основе, что оформляется соответствующим соглашением, заключаемым государственным заказчиком и головным исполнителем (исполнителем) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правила направления головным исполнителем (исполнителем) работ внебюджетных средств на финансирование работ в области космической деятельности, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 334 // СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2138.

Наряду с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" приняты федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие отношения по закупкам государством отдельных видов товаров для государственных нужд и содержащие определения государственных нужд в конкретных видах товаров.

В Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <1> государственные нужды определяются как федеральные потребности и потребности субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии. Поскольку данное определение не выявляет содержание понятия государственных нужд, оно дополняется в Законе указанием на цели осуществления государственных закупок, которыми являются удовлетворение сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов сельхозпродукции; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (п. 1 ст. 2).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303 (с послед. изм.).

Потребности в сельскохозяйственной продукции преимущественно отражаются в создаваемых федеральных и региональных фондах сельскохозяйственной продукции.

Перечень и объемы закупок в федеральные и региональные фонды определяются Правительством РФ и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Определение государственных нужд путем перечисления целей государственных закупок сельскохозяйственной продукции конкретизирует общее определение государственных нужд, предусмотренное в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", хотя данный Закон не распространяется на закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В составе продукции, закупаемой для удовлетворения государственных нужд, выделяются материальные ценности государственного материального резерва. Это особый федеральный запас материальных ценностей, предназначенных для использования в особом порядке, предусмотренном законом.

В состав государственного материального резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд, запасы стратегических материалов и товарные запасы для обеспечения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Порядок формирования и использования государственного материального резерва регулируется специальным Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3 (с послед. изм.).

В данном Законе определены цели создания государственных резервов. Такими целями являются:

- обеспечение мобилизационных нужд Российской Федерации;

- обеспечение первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- оказание государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, предприятиям, организациям, учреждениям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке;

- оказание гуманитарной помощи;

- оказание регулирующего воздействия на рынок (ст. 3).

Потребности в продукции, работах и услугах, обеспечивающих необходимый уровень обороноспособности и государственной безопасности, предусматриваются в государственном оборонном заказе. Отношения по государственным закупкам продукции (работ, услуг) по обеспечению государственного оборонного заказа регулируются Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6 (с послед. изм.).

В результате проведенной в 2004 г. административной реформы и разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. В утвержденных Правительством РФ положениях о некоторых из них было предусмотрено заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не только для государственных нужд в установленной сфере деятельности, но и для нужд министерства, агентства, службы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Федеральном агентстве по промышленности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2567 (с послед. изм.); Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 286 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568 (с послед. изм.); Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 289 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2571 (с послед. изм.); и др.

Таким образом, к государственным нуждам стали относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). То есть в составе государственных нужд стали различаться ведомственные государственные нужды. Возникает вопрос: а могут ли иметь государственные органы интересы, отличные от интересов государства? На наш взгляд, государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов. Однако в момент проведения административной реформы такое разграничение государственных нужд было необходимо, поскольку государственные заказчики выступали от собственного имени при закупках товаров, предназначенных для удовлетворения федеральных государственных нужд, и при закупках товаров, необходимых для нужд аппарата управления.

Распространение режима государственных закупок на удовлетворение потребностей федеральных органов исполнительной власти в товарах, работах, услугах путем формирования ведомственных целевых программ было предусмотрено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180 (с послед. изм.).

Отнесение к государственным нуждам различных по объему и значению потребностей в товарах (работах, услугах) не должно привести к стиранию между ними различий. Федеральные государственные нужды по большей части отражаются в федеральных целевых программах, которые во многом определяют социально-экономическое развитие страны. Требования к их разработке, утверждению и реализации предусмотрены в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и детализируются в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Реализация федеральных целевых программ позволяет решать приоритетные задачи в области экономического и социального развития Российской Федерации.

Федеральные целевые программы должны предусматривать решение приоритетных задач в различных областях и сферах хозяйствования, согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования, комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий, согласованность решения федеральных и региональных задач, достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами являются:

- уровень утверждения (федеральные целевые программы утверждаются Правительством РФ, а ведомственные - соответствующим федеральным органом);

- межотраслевой (для федеральных) или внутриотраслевой (для ведомственных целевых программ) характер;

- содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

- принцип планирования расходов (для федеральных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Вместе с тем и федеральные, и ведомственные целевые программы могут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу программ.

Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, в котором предусмотрено формирование ведомственных целевых программ двух видов: утверждаемой целевой программы (целевой программы ведомства) и аналитической ведомственной целевой программы <1>. Целевая программа ведомства представляет собой самостоятельный документ, утверждаемый субъектом бюджетного планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета. Аналитическая целевая программа представляет выделяемую в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировку расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1571.

Мероприятия целевых программ ведомства не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств.

Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ урегулирован указанным Положением. Целевые программы ведомства утверждаются на срок до трех лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирования, который устанавливает должностное лицо, ответственное за ее реализацию. Утвержденная целевая программа ведомства может выделяться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках такого подхода будет обеспечено оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики <1>. В Бюджетный кодекс РФ <2> была включена ст. 179.3, предусматривающая выделение бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ.

--------------------------------

<1> См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах.

<2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 (с послед. изм.).

Следующим этапом в развитии понятия государственных нужд следует считать принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который установил единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (и федеральных, и региональных), так и муниципальных нужд.

Понятие государственных нужд в Законе о размещении заказов значительным образом изменилось. Государственные нужды в Законе о размещении заказов (в первой редакции) определялись как обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3). Таким образом, понятие государственных нужд существенно расширилось и стало охватывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние. Денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд, должны были иметь статус расходных обязательств. Понятие расходных обязательств определяется Бюджетным кодексом РФ. Расходными обязательствами считаются обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).

Следовательно, государственные нужды должны были быть определены в соответствующем нормативном акте. Понимание государственных нужд как потребностей в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций государства, складывалось в русле развития бюджетного и административного законодательства. Тесная связь законодательства о государственных закупках и бюджетного законодательства выражается и в том, что помимо понятия расходных обязательств в Бюджетный кодекс РФ включено понятие бюджетных обязательств, под которыми понимаются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 6). Вследствие этого федеральный закон о бюджете приобрел значение важного источника правового регулирования обеспечения государственных нужд. Таким образом, в понятие государственных нужд стали включаться потребности в товарах (работах, услугах), закупаемых (производимых, оказываемых) для осуществления функций государства, выполнение которых возложено на соответствующие государственные органы. Такому понятию государственных нужд соответствует положение ст. 9 Закона о размещении заказов о том, что государственный контракт заключается заказчиком от имени Российской Федерации, от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Законодатель воспринял высказанную в литературе точку зрения о том, что государственный заказчик действует не в собственных интересах, а в интересах государства, поэтому и государственные контракты должны заключаться от имени государства.

Вместе с тем данная формулировка понятия государственных нужд не охватывала ведомственные нужды, т.е. потребности государственных заказчиков в соответствующих товарах (работах, услугах). Кроме того, указание в законе на выполнение функций государства, понимаемых как основные направления его деятельности, не обеспечивало четких критериев рассматриваемого понятия. Вследствие этого редакция ст. 3 Закона о размещении заказов была изменена Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ <1>: во-первых, из нее было исключено указание на расходные обязательства, поскольку потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) может и не быть отражена в нормативных правовых актах; во-вторых, в понятие государственных нужд были включены и нужды государственных заказчиков, что отражает единство интересов государства и его аппарата; в-третьих, статья была дополнена указанием на необходимость удовлетворения потребностей в товарах не только для осуществления функций публично-правовых образований и государственных заказчиков, но и их полномочий. В результате по сравнению с предыдущими определениями государственных нужд в Законе о размещении заказов закреплено наиболее широкое понятие государственных нужд.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4015.

Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. В соответствии с действующим законодательством содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков.

Критериями отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам можно считать признаки, отражающие как сущностные признаки государственных нужд, так и формально-юридические. Так, те или иные потребности в товарах должны быть признаны государством в качестве государственных нужд; государственные нужды финансируются из средств бюджета и привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников; государственные закупки осуществляют субъекты, получающие статус государственных заказчиков; удовлетворение государственных нужд осуществляется посредством разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая применение установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции - государственного контракта.

Государственные нужды могут быть самыми разнообразными и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.

Осуществление поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.

Классификацию государственных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные; по видам - социальные и экономические; по способам удовлетворения - договорные и внедоговорные; по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды; по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах и др.

Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ призвано обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе удовлетворять местные нужды населения (ст. 130). В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> было предусмотрено право муниципального образования выступать заказчиком по обеспечению вопросов местного значения (ст. 33). Право выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержится и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>. Однако данные положения не получили дальнейшего развития в законодательстве о местном самоуправлении. Постановлением Государственной Думы от 24 ноября 1999 г. N 4611-ГД был принят проект Федерального закона "Об основах формирования муниципального заказа" <3>, однако данный Закон принят не был.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (с послед. изм.).

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с послед. изм.).

<3> СЗ РФ. 1999. N 49. Ст. 5945 (с послед. изм.).

В настоящее время понятие муниципальных нужд в товарах (работах, услугах) содержится в Законе о размещении заказов, действие которого распространяется на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) как для нужд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и для нужд муниципальных образований.

Муниципальные нужды понимаются в Законе как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, в Законе содержится единообразное понятие нужд публичных образований в товарах (работах, услугах) и установлены единые способы размещения заказов на их закупку.