1.2. Источники правового регулирования

Важность отношений по государственным закупкам обусловливает необходимость систематизации источников правового регулирования данных отношений. Между тем отношения по государственным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер. Так, отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Не менее важное значение имеют и бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд. Таким образом, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства - административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности и др. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов. В этой связи важное значение имеет согласование норм как внутриотраслевой принадлежности, так и норм различных отраслей законодательства с целью создания единого правового механизма регулирования данных отношений.

При правовом регулировании отношений по государственным закупкам должен быть решен ряд задач. В принимаемых нормативных правовых актах необходимо отразить требование о закупке товаров, не только отвечающих требованиям безопасности, но также высокого качества, конкурентоспособных. При этом потребности в закупаемых товарах должны быть экономически обоснованы. Кроме того, в качестве одной из задач правового регулирования отношений по определению потребностей в закупаемых товарах, формированию заказов на поставку товаров является повышение эффективности государственного управления в сфере государственных закупок. Основным источником финансирования поставок товаров являются бюджетные средства, вследствие чего немаловажной задачей является достижение рационального и целевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Поскольку закупка товаров осуществляется путем применения договорных форм взаимодействия государства с предпринимателями, при размещении заказов государства и заключении государственных контрактов одной из основных задач является создание равных (недискриминационных) условий для всех претендентов на получение государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость (прозрачность) применения различных процедур. Сфера государственных закупок является одной из коррупционно опасных сфер деятельности, что необходимо учитывать при правовом регулировании, и следует использовать правовые средства, направленные на устранение этих негативных проявлений.

В настоящее время существует значительный массив как нормативных правовых актов разного уровня общего характера, так и специальных источников. Как уже отмечалось, понятие "государственные нужды" содержится в Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 которой предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Договорный способ удовлетворения государственных нужд в Конституции РФ не упоминается, однако к конституционным основам правового регулирования рассматриваемых отношений можно отнести ряд положений Конституции РФ.

Товары, закупаемые для удовлетворения федеральных государственных нужд, являются федеральной государственной собственностью, управление которой согласно п. "д" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся вопросы разграничения государственной собственности.

Статья 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а именно осуществляют владение, пользование и распоряжение своей собственностью, в частности приобретают товары, необходимые для удовлетворения региональных государственных нужд.

Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и, в частности, осуществляют закупку товаров, необходимых для удовлетворения нужд местного населения.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации. Данная норма, а также правило о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, послужили основой для разработки Закона о размещении заказов, установившего единый порядок размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) публичных образований.

Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных и муниципальных нужд. Подробные правила о конкурентных взаимоотношениях на товарном рынке содержатся в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3434 (с послед. изм.).

Закупка товаров для федеральных государственных нужд осуществляется прежде всего в целях обеспечения реализации федеральных целевых программ, которые выступают в качестве необходимого элемента планирования социально-экономического развития страны, и данные отношения регулируются Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871 (с послед. изм.).

К федеральным законам общего характера, содержащим правила, соблюдение которых обязательно при государственных закупках, относится также Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <1>, содержащий правила о безопасности обращаемых на рынке товаров, установленных техническими регламентами, и правила о качестве товаров, предусматриваемых в документах по стандартизации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. 1. Ст. 5140 (с послед. изм.).

Гражданский кодекс РФ лишь частично регулирует отношения, возникающие на заключительном этапе государственных закупок - этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с заключением и исполнением государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, регулируются правилами § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными правилами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет Кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что представляется неверным. Нормы, предусмотренные в специальном законодательстве, имеют приоритет в применении перед нормами ГК РФ. Характерным примером является, в частности, то, что при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд прежде всего применяются способы, предусмотренные в Законе о размещении заказов, а не положения ГК РФ.

Следует сказать, что Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О <1> указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. В сфере государственных закупок особую актуальность приобретает решение вопроса о коллизии ГК РФ и Закона о размещении заказов в части регулирования способов размещения заказов и заключения государственных контрактов. Представляется, что должен соблюдаться принцип "lex specialis derogat lex generalis" (специальный закон вытесняет общий закон).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6460.

Еще более сложной является проблема разрешения коллизий между Гражданским кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

Многие нормы БК РФ имеют непосредственное отношение к государственным закупкам.

Цель предоставления бюджетных средств - финансовое обеспечение функций государства, одной из форм реализации которых выступают закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Предоставляемые бюджетные средства имеют адресный и целевой характер. В настоящее время завершается реформирование процесса бюджетного планирования: внедрены элементы среднесрочного финансового планирования, осуществлен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета, применяются единые методы программно-целевого планирования социально-экономического планирования и бюджетного планирования.

В соответствии со ст. ст. 169 и 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает, что осуществляется планирование бюджетных ассигнований. А одним из видов бюджетных ассигнований являются ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (ст. 69 БК РФ). В БК РФ содержится понятие долгосрочных целевых программ (ст. 179) и ведомственных целевых программ (ст. 179.3).

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает помимо прочего оплату поставок товаров для государственных нужд.

Бюджетный кодекс РФ регулирует также исполнение бюджета по расходам, которое согласно ст. 219 включает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. В частности, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

В БК РФ в гл. 17 содержатся правила о бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся одним из источников финансирования закупок товаров для государственных нужд, и др.

Вместе с тем некоторые нормы БК РФ вступают в противоречие с нормами Гражданского кодекса РФ и законодательства о государственных закупках. Вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса. Так, в БК РФ содержалось понятие государственного контракта и государственного заказа, было предусмотрено, что все закупки товаров (работ, услуг) на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственного или муниципального контракта и др. Данные нормы впоследствии были исключены из Бюджетного кодекса РФ. Однако в нем осталась ст. 161, регулирующая особенности правового положения бюджетного учреждения, противоречащая соответствующим правилам ГК РФ. Есть и иные противоречия между ГК РФ и БК РФ. Согласно достаточно широко принятому мнению при противоречиях норм разных отраслей законодательства следует применять норму, специально предназначенную для регулирования тех или иных общественных отношений, т.е. руководствоваться принципом отраслевого приоритета <1>. Таким образом, если Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, относящиеся к предмету регулирования Гражданского кодекса РФ, следует применять правила, установленные в Гражданском кодексе РФ. Однако по отношению к сфере государственных закупок не все решается так просто.

--------------------------------

<1> См.: Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11.

Так, п. 1 ст. 72 БК РФ предусматривает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В п. 3 ст. 72 установлено, что при поставке товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также при выполнении работ, оказании услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов). В остальных случаях, как указано в п. 2 этой статьи, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, данная статья устанавливает приоритет бюджетного законодательства по вопросам не только оплаты государственных контрактов, но и их заключения. Действительно, государственные контракты заключаются во исполнение утвержденных федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственного оборонного заказа и во исполнение внепрограммных нужд, финансирование которых предусмотрено в федеральном бюджете.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ), поэтому данные федеральные законы входят в систему источников правового регулирования государственных закупок. В Федеральном законе от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <1> предусмотрено, что заключение и оплата федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными органами договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производятся в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификацией расходов федерального бюджета. Обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными органами сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета в 2007 г. (ст. 115).

--------------------------------

<1> РГ. 2006. 22 дек. (с послед. изм.).

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет утверждается не только на очередной финансовый год, но и на последующие два года. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <1> предусмотрено финансовое обеспечение федеральных целевых программ и иных федеральных государственных нужд на 2008 г. и на 2009 - 2010 гг.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995 (с послед. изм.).

На трехлетний период утверждаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов, за счет которых также осуществляется финансирование поставок товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 184-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3798 (с послед. изм.); Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3797 (с послед. изм.).

В соответствии с российским историческим опытом регулирования государственных закупок и опытом зарубежных стран в современный период в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд. Основным законодательным актом, регулирующим рассматриваемые отношения, является Федеральный закон от 13 декабря 2004 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Данный Закон распространяет действие как на поставку товаров, так и на выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд и устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров (работ, услуг) организациями независимо от форм собственности.

К общим принципам и правилам, установленным этим Законом, относятся принципы разработки и реализации федеральных целевых программ (ст. 2); общие правила формирования заказов и заключения государственных контрактов, требования к поставляемым товарам (ст. 3); правила по стимулированию поставщиков товаров для федеральных государственных нужд (ст. 4); общие вопросы ответственности по государственным контрактам (ст. 5). Данные положения конкретизируются в иных нормативных правовых актах.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставки продукции для региональных нужд осуществляются в соответствии с общими принципами и положениями настоящего Федерального закона.

Возникает вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по регулированию отношений в сфере государственных закупок. В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что потребности в товарах, необходимых для удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации, определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно. Финансирование поставок товаров для региональных государственных нужд осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении. Кроме того, субъектом Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта (п. п. "а", "г", "е" п. 2 ст. 5).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (с послед. изм.).

Следует отметить, что Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлен единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют потребность в товарах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, формируют заказы на поставки товаров для региональных нужд, осуществляют финансирование поставок товаров (работ, услуг). Данные вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, на что указала Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в Определении от 15 октября 2004 г. N 20-Г04-14 <1>. В соответствии с общими положениями и принципами Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие закупки товаров для региональных нужд.

--------------------------------

<1> СПС "Гарант".

Единые правила, предусмотренные федеральными законами, установлены по размещению заказов, заключению, изменению и расторжению государственных контрактов. Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ <1> в связи с принятием Закона о размещении заказов в Гражданский кодекс РФ внесены соответствующие изменения, в соответствии с которыми правила ГК РФ распространяются не только на поставку товаров для государственных нужд, но и на поставку товаров для муниципальных нужд.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636 (с послед. изм.).

В соответствии с общими принципами и положениями Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд осуществляется правовое регулирование закупок отдельных видов товаров для федеральных государственных нужд или закупок товаров для определенных целей.

Так, государственный материальный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в определенных законом целях. Потребности в материальных ценностях, составляющих государственный резерв, относятся к федеральным государственным нуждам. Нормативным правовым актом, устанавливающим принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва и регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" регулирует отношения по формированию, размещению, финансированию и исполнению государственного оборонного заказа, который определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1).

Следует отметить, что положения Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд не распространяются на отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, которые регулируются специальным Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусмотрено, что отношения по размещению заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд регулируются законодательством о размещении заказов.

Вместе с тем, поскольку Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд содержит принципы и общие положения, распространяемые на весь процесс государственных закупок, в нем следовало бы установить и общие положения о размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Важное значение для систематизации нормативных правовых актов о государственных закупках имеет принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных нужд, государственных нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальных нужд, обеспечивает прозрачность закупочного процесса, направлен на стимулирование конкуренции между поставщиками (подрядчиками, исполнителями), экономию бюджетных средств, создает единое информационное пространство для размещения заказов.

Однако этим важность Закона не ограничивается. Он имеет общее значение для совершенствования всей системы государственных закупок, поскольку вносит существенные изменения в основные понятия в рассматриваемой сфере. Принятие данного Закона потребовало внесения изменений в тридцать четыре законодательных акта <1>. Без преувеличения можно сказать, что принятие данного Закона ознаменовало собой новый этап в развитии законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг).

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Помимо федеральных законов принято большое количество указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов, составляющих систему источников правового регулирования отношений в сфере закупок товаров для федеральных государственных нужд.

При рассмотрении вопроса о совершенствовании законодательства о государственных закупках следует отметить, что до принятия Закона о размещении заказов обсуждался вопрос о необходимости принятия вместо нескольких федеральных законов одного федерального закона о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд. С принятием Закона о размещении заказов, устранившего пробелы в регулировании важного этапа государственных закупок - этапа размещения заказов и заключения государственных контрактов - необходимость в принятии единого федерального закона, как представляется, отпала. Однако не принят еще до сих пор предусмотренный в ст. 768 ГК РФ закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд, который должен основываться на единых общих положениях, установленных Законом о поставках продукции для федеральных государственных нужд.

Совершенствование регулирования в рассматриваемой сфере должно быть направлено на устранение пробелов и существующих противоречий в нормативных правовых актах, что, учитывая комплексный характер правового регулирования рассматриваемых отношений, является непростой задачей.