Глава 1. Теоретико-правовые основы системы управления исполнительного органа местного самоуправления

1.1. Понятия, цели назначения, системы управления исполнительных органов местного самоуправления в области экономических показателей

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании.

Деятельность местного самоуправления, в том числе органов местного самоуправления составляют¹:

1) территориальная основа местного самоуправления – это городские и сельские поселения. Местное самоуправление осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ и т.д.);

2) организационные основы местного самоуправления структура органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления, организация муниципальной службы;

3) экономическая основа местного самоуправления – муниципальная собственность, к которой относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

4) правовая основа местного самоуправления - местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Под деятельностью понимается активность субъекта, направленная на изменение мира, на производство или порождение определенного объективированного продукта материальной или духовной культуры. Деятельность человека выступает сначала как практическая, материальная деятельность. Затем из нее выделяется деятельность теоретическая. Всякая деятельность состоит обычно из ряда актов – действий или поступков, основанных на тех или иных побуждениях или мотивах и направленных на определенную цель. Поскольку в различных условиях эта цель может быть достигнута различными способами или путями (методами), действие выступает как решение задачи¹.

Другими словами деятельность – это процесс (процессы) активного взаимодействия субъекта с объектом, во время которого субъект удовлетворяет какие-либо свои потребности, достигает цели. Деятельностью можно назвать любую активность человека, которой он сам придает некоторый смысл. Деятельность характеризует сознательную сторону личности человека (в отличие от поведения) и включает в себя цель, средства, результат и сам процесс².

Людвиг Фон Мизес в своей книге «Человеческая деятельность. Трактат по экономической теории» говорит о том, что «деятельность есть воля, приведенная в движение и трансформированная в силу; стремление к цели; осмысленная реакция субъекта на раздражения и условия среды; сознательное приспособление человека к состоянию Вселенной, которая определяет его жизнь»³.

Деятельность также можно понимать с точки зрения специфической человеческой формой отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение в интересах людей; условие существования общества¹.

С понятием «деятельность» тесно связано понятие «деятельностный подход» или по-другому его называют теория деятельности.

Теория деятельности или деятельностный подход — школа советской психологии, основанная А. Н. Леонтьевым и С. Л. Рубинштейном на культурно-историческом подходе Л. С. Выготского. Деятельностный подход представляет собой систему методологических и теоретических принципов изучения психических феноменов, в соответствии с которыми, основным предметом исследования является деятельность, опосредствующая все психические процессы. Базовый тезис теории формулируется следующим образом: не сознание определяет деятельность, а деятельность определяет сознание. Данный подход начал формироваться в отечественной психологии в 20-е гг. ХХ в. В 1930-е гг. было предложено две трактовки деятельностного подхода в психологии. Первый подход С. Л. Рубинштейна (1889—1960), который сформулировал принцип единства сознания и деятельности, согласно которому психика и сознание, формируясь в деятельности, в деятельности и проявляются, а также деятельность и сознание — это не две разные стороны обращенных аспектов, они образуют органическое единство (но не тождество). Второй подход А. Н. Леонтьева (1903—1979), который разработал проблему общности строения внешней и внутренней деятельности. Теория деятельности Леонтьева предполагает, что ситуационно-образующим фактором выступает неудовлетворённая потребность человека, которая «встретилась» с предметом, способным её удовлетворить. Именно потребность (мотив) побуждает человека к участию в ситуации, и он становится её элементом².

В теории управления к определению понятия «стратегический менеджмент» также применяется деятельностный подход, ставящий во главу угла деятельность по реализации стратегии. Он акцентирует внимание на последовательности действий для осуществления стратегического управления и поэтому объединяет еще два предшествующих ему подхода анализ окружения и цели и средства. Так, например, Г. Джонсон и К. Скулз выделяют следующую последовательность действий стратегического менеджмента:

• анализ текущего положения организации в конкурентной среде;

• выбор, который предполагает разработку и оценку альтернатив стратегического направления деятельности организации;

• имплементация — процесс реализации, осуществления выбранной стратегии.

Анализ в этой модели соответствует деятельностному подходу с позиций оценки организационного окружения, так как на этом этапе деятельность руководителей направлена на выяснение переменных среды, которые важны для разработки стратегии. Этап стратегического выбора соответствует логическому анализу ситуации при принятии решений. Здесь действия означают разработку средств для осуществления стратегии. Действия на этом этапе предполагают осуществление контроля, на основании которого определяются необходимые корректировки.

Обоснование выбранных целей и направлений развития, обеспечиваемое научно-теоретическими средствами, может оказаться совершенно недостаточным, если не будет проведена соответствующая их корреляция с базовыми ценностями общества. Это требует деятельностного подхода к управлению, который отдает приоритет не глобальным теориям общественного развития, а частным, прикладным исследованиям.

Согласно деятельностному подходу, обществом следует управлять, опираясь на творческий потенциал человеческого фактора. Деятельностный подход — управление «не ради цели», но «ради процесса». Он начинается с оценки состояния системы, выявления возможных вариантов ее развития, соотнесения их с особенностями ментальности различных социальных групп. Это позволяет сделать политический выбор и разработать программы деятельности в соответствии с учетом общности их интересов и различий в позициях. Затем формируются институты реализации программы, действующие вначале в режиме «свободного развития событий». Время от времени результаты управленческой деятельности подвергаются анализу, а сама программа — корректировке. Причем эти этапы неоднократно повторяются, так как данная технология управления не рассчитана на достижение какого-либо оптимального результата, тем более за один цикл, а представляет собой «жизнь в пути» (А. Сейтов). Процесс управления, таким образом, приобретает все более инновационный характер.

Деятельностный подход включает в себя выявление цели, средств, процесса и результата действий руководителя. При этом если основанием деятельностного подхода является сознательно формулируемая цель, то основание цели лежит вне деятельности руководителя – в сфере мотивов, идеалов, интересов и ценностей работников¹.

Понятие местного самоуправления также раскрывается через призму деятельностного подхода, рассматривающего местное самоуправление как организацию деятельности граждан. В этом случае местное самоуправление рассматривается как право граждан, местного сообщества и создаваемых им органов на самостоятельное заведование местными делами².

В муниципальной деятельности, как любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность (эффективность).

Сущностью управления является целерациональное регулирование, а целью – достижение и поддержание управляемости. Объект управляем, если в смысле некоторого критерия качества достигает заданных значений фиксированных параметров. В качестве такого критерия выступает эффективность.

Эффективность – степень соизмерения результатов с затратами; система показателей, характеризующих уровень использования производственных мощностей системы; в управлении – достижение целей управления при минимальных нежелательных последствиях или издержках¹.

Это понятие возникло достаточно давно, причем первоначально – в экономической теории, а уже потом – в менеджменте. Оно эволюционировало: использовалось в значении результативности, затратности, целесообразности и другое. Современные американские специалисты в области государственного управления (в частности, Д. О’Нил) определяют эффективность как «оценку достигнутых результатов политики или программы по отношению к поставленным целям или задачам», уточняя, что это, по существу, качественный параметр, в то время как продуктивность и экономичность определяются количественно.

Таким образом, под эффективной деятельностью понимают отношение достигнутого результата (по тому или иному критерию) к максимально достижимому или заранее запланированному результату².

Муниципальное управление, как и любой вид управленческой деятельности, нуждается в измерении и оценке его эффективности. Такая оценка позволяет:

• выявлять управленческие факторы, воздействующие на реализацию генеральной и частных целей муниципальной деятельности;

• получать по результатам контроля информацию, необходимую для анализа причин и источников неэффективных управленческих решений, а также для выявления процессов, не поддающихся или трудно поддающихся управленческим воздействиям;

• выявлять влияние управленческих решений на эффективность использования всех видов местных ресурсов;

• разрабатывать прогнозы, определять направления и пути совершенствования процессов муниципального управления, в конечном итоге, воздействовать на тенденции развития муниципального образования³.

Проблема эффективности является ключевой для любого органа управления, это фундаментальный вопрос для оценки целесообразности его существования. Аспекты структуры, численности, кадрового состава, основных направлений деятельности институтов власти, и отношений с элементами гражданского общества в конечном итоге являются частными проявлениями эффективности управления, и вне решения этой проблемы их разработка в значительной степени теряет свой смысл.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления определяется:

• спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;

• трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

• сложностью получения достоверной исходной информации;

• трудностями измерения отдельных показателей, имеющих комплексный, обобщенный характер.

Важно понимать, что эффективность учреждения существенным образом зависит от качества его основных элементов. Под качеством понимается существенная определенность объекта, благодаря которой он является этим, а не иным. Изменение эффективности учреждения всегда прямо связано с изменением качества его элементов или их связей между собой.

Очевидно, что можно по-разному определять элементы управления. За основу может быть взята уже апробированная и хорошо себя зарекомендовавшая концепция трех элементов, сформулированная Н.П. Ерошкиным. Согласно этой концепции, познать функционирование любого учреждения управления – означает исследовать его внутреннюю организацию, направления деятельности, а также значение и место в аппарате государственного управления. Исследователь расшифровал содержание этих компонентов следующим образом. Внутренняя организация включает социально-экономические причины зарождения, изменений и упразднения учреждения, объем его полномочий, компетенцию, структуру и формы и методы деятельности. Направления его деятельности представляет собой практическое претворение функций. Место данного учреждения управления в системе государственного управления определяется его связями с выше- и нижестоящими, а также равными ему учреждениями¹.

К трем указанным компонентам необходимо добавить еще один – кадровый состав учреждения (материальное положение, социокультурный облик служащих). По мнению В.Ю. Войтовича профессиональная подготовка муниципального служащего – это основа эффективной деятельности местного самоуправления. В своей статье он говорит о том, что «эффективное управление персоналом – важнейшее условие, определяющее успешную деятельность органов местного самоуправления. При этом главными задачами являются не только повышение активности и профессионального уровня работников, но и планирование их служебно-профессионального и должностного роста, предполагающего необходимую переподготовку и повышение квалификации².

Основной критерий определения эффективности местного самоуправления – определение того, насколько успешно происходила реализация функций учреждениями управления, т. е. как успешно решались стоящие перед ними задачи. В этой связи особенно актуальным становится использование структурно-функционального подхода, который позволит рассмотреть местное управление как систему учреждений управления, в которой каждая структурная часть выполняет четко определенные функции.

Исследование эффективности деятельности местного самоуправления и отдельных местных учреждений предполагает анализ всей общероссийской системы управления. Важен анализ и определения степени эффективности деятельности всей властной вертикали, поскольку местное самоуправление представляет один из ее уровней.

В последнее время появились и начали активно разрабатываться новые методологические подходы к эффективности деятельности органов местного самоуправления. Среди них особое место занимает синергетика или теория самоорганизации. Это один из наиболее популярных и перспективных междисциплинарных подходов, который открывает новые возможности для комплексного анализа систем управления. Первоначальный смысл, который вкладывал в него Герман Хакен, состоял в том, что это теория возникновения новых свойств у целого, состоящего из взаимодействующих объектов. Сегодня синергетика рассматривает проблемы становления, самоорганизации в нелинейных открытых системах, его механизмы и их представления. Система управления также может быть отнесена к нелинейным открытым системам, и к ее анализу может быть применен данный подход.

Основные принципы синергетики, которые могут быть использованы при анализе системы управления, следующие¹:

• гомеостатичность. Гомеостаз это поддержание программы функционирования системы в некоторых рамках, позволяющих ей следовать к своей цели;

• иерархичность. Основным смыслом структурной иерархии, является составная природа вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим. Всякий раз элементы, связываясь в структуру, передают ей часть своих функций, степеней свободы, которые теперь выражаются от лица коллектива всей системы;

• нелинейность. Сами человеческие отношения носят крайне нелинейный характер потому что, существуют границы чувств, эмоций, страстей, вблизи которых поведение становится неадекватным;

• незамкнутость (открытость). Невозможность пренебрежения взаимодействием системы со своим окружением;

• неустойчивость. В точке неустойчивости система действительно становится открытой, получает информацию, ранее недоступную ей. Такое состояние неустойчивости, выбора принято называть точками бифуркаций, они непременны в любой ситуации рождения нового качества и характеризуют рубеж между новым и старым;

• динамичная иерархичность (эмерджентность). Это основной принцип прохождения системой точек бифуркаций, ее становления, рождения и гибели иерархических уровней.

При начальном рассмотрении проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений. Основным критерием в данном случае выступает оптимальное соотношение затрат и выходного результата. В рамках данного подхода выявляются максимальные отклонения показателей управленческой деятельности от нормативных, а в случае их отсутствия – от усредненных показателей системы.

Однако следует учесть, что муниципальное управление является специфическим видом деятельности и не всегда результат можно выразить в цифрах. Например, проблематично оценить такие показатели, как безопасность или удовлетворенность граждан властными структурами, поэтому количественные методы требуют дополнения¹.

Таким образом, можно выделить следующие компоненты оценки эффективности деятельности местного самоуправления:

• обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как показателей текущего функционирования, так и показателей стратегического развития муниципального образования;

• определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;

• разработка методов расчета отдельных показателей.

Только комбинирование различных подходов и методов может дать исчерпывающий ответ эффективности деятельности местных органов власти¹.