1.3. Правовые основы системы управления исполнительных органов местного самоуправления
Правовая основа местного самоуправления имеет важнейшее значение, так как в современном обществе роль права как регулятора общественных отношений все более возрастает. Соответственно территориальная организация местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия находят свое непременное отражение в праве. Без закрепления и конкретизации в нормативно-правовых актах невозможна их реализация1.
Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Рис. 1. Состав правовой базы местного самоуправления в РФ
На рисунке 1 представлен состав правовой базы местного самоуправления в РФ. Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют1:
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В перечне правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).
Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно объяснить тем, что местное самоуправление обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя1.
Таким образом, законодатель выделяет четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации:
надгосударственный уровень (нормы международного права);
федеральный уровень (федеральные правовые акты);
уровень субъектов Федерации (правовые акты субъектов РФ);
местный уровень (правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан).
Рассмотрим каждый из уровней правовой основы местного самоуправления более подробно.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России.
Наиболее значимым международным правовым актом, имеющим непосредственное отношение к становлению и развитию местного самоуправления в России, является Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г., ратифицированная РФ в 1998 г1.
Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. Основное значение для местного самоуправления имеет I часть Хартии.
В I части Европейской хартии местного самоуправления содержатся основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые должны быть отражены по возможности во внутреннем законодательстве государств, ратифицировавших Хартию (ст. 2). Среди них2:
определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3);
сочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач (ч. 1 ст. 4);
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ч.2 ст.4);
субсидиарность в решении вопросов местного значения (ч.3 ст. 4);
допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В этом положении закреплен принцип стабильности территории местного самоуправления (ст. 5);
организационная самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм его организации (ч. 1 ст. 6);
недопустимость произвольного вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления при сохранении за органами государственной власти права административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с законом (ст. 8);
закрепление права органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом (ст. 9);
закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ч. 1 ст. 10);
органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11).
Нужно отметить, что в тексте Европейской хартии местного самоуправления сделана оговорка о том, какое количество принципов должно быть включено в законодательство о местном самоуправлении присоединившимися к ней государствами — не менее двадцати.
Таким образом, Европейская Хартия местного самоуправления 1985 года является одним из главных источников правовой основы местного самоуправления, многие положения которой нашли отражение и получили дальнейшее развитие во внутреннем законодательстве Российской Федерации.
В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает Конституция Российской Федерации 1993 года1. Конституционные основы местного самоуправления представлены в таблице в приложении 1.
Отметим, что на формирование правовых основ местного самоуправления серьезное влияние оказывают не только те статьи Конституции, в которых непосредственно упоминается термин «местное самоуправление», но и иные конституционные положения, вся Конституция в целом.
Иначе говоря, можно выделить конституционные нормы общего характера (ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Конституции РФ) и конституционные нормы, непосредственно посвященные местному самоуправлению (ст. 12, Глава 8. Местное самоуправление: ст. 130-133 Конституции РФ). Конституционные нормы, непосредственно касающиеся местного самоуправления, не однотипны: среди них выделяются нормы-принципы, то есть некие основополагающие декларации – конституционный фундамент, и нормы-предписания, напрямую регулирующие муниципальную практику.
В первую очередь рассмотрим нормы-принципы, которые относятся к наиболее стабильным положениям Конституции. Во-первых, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Это означает, что наше государство признает за населением городов, сельских поселений и других территорий право и способность управлять частью публичных общественных дел.
Во-вторых, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Данный принцип следует понимать так, что вопросы местного значения население решает само – на основе собственного волеизъявления, в собственных интересах и под свою ответственность.
В-третьих, согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Ценность тех или иных решений, принимаемых муниципальными органами, должна выверяться с помощью единственного критерия – насколько они соответствуют обеспечению прав и свобод человека.
В-четвертых, через органы местного самоуправления народ осуществляет принадлежащую ему суверенную власть (п. 2 ст. 3 Конституции РФ). Народ решает, в каких конкретных формах должно существовать самоуправление на конкретной территории. Население само формирует органы местного самоуправления и наделяет их необходимыми полномочиями.
В-пятых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако это не означает, что местное самоуправление полностью выведено за пределы государства. Так, государство обеспечивает действие законов и иных правовых актов, регулирующих в том числе и отношения, в которых участвуют органы местного самоуправления.
Рассмотрев конституционные нормы-принципы, остановимся на нормах-предписаниях. Они более конкретны, поскольку содержат точные указания по поводу того, чем, как и в каких пределах должны заниматься муниципальные органы РФ. Содержание норм-предписаний можно свести к нескольким позициям1:
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и прочих местных традиций (ст. 131);
изменение границ территорий местного самоуправления допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);
с помощью местного самоуправления граждане решают две задачи: управленческую, связанную с вопросами местного значения, и имущественную, касающуюся владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130);
государственные структуры вправе привлекать органы местного самоуправления для решения общегосударственных задач (ст. 132);
право на местное самоуправление может быть реализовано в двух основных формах: непосредственной, то есть путем прямого волеизъявления в ходе референдума, выборов и т. д., и опосредованной, через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 130);
в тех случаях, когда законные права населения на местное самоуправление ущемляются, ему гарантируется право на судебную защиту (ст. 133).
Таким образом, именно Конституция определяет правовую природу и статус местного самоуправления, закрепляет основные права граждан в области местного самоуправления, регулирует взаимоотношения местного самоуправления с государством1.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе от 6 октября № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Данный закон существенно изменил систему законодательства о местном самоуправлении. В нем в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления в Российской Федерации1. Ему должны соответствовать федеральные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации в области местного самоуправления, так как именно этот законодательный акт на сегодняшний день является правовой основой местного самоуправления в нашей стране2.
Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. В нем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Закрепленные в Законе принципы являются общими и одинаковыми для всех субъектов РФ.
Согласно данному закону местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 1).
Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2).
В нормах Закона закреплены легальные определения многих категорий теории местного самоуправления3:
перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 5-6);
во Главе 2. ст. 10-13.2 закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;
подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению (Глава 3. ст. 14-18.1);
порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Глава 4. ст. 19-21);
в Главе 5. ст. 22-33 ФЗ №131 закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
в Главе 6. ст. 34-42 данного закона четко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;
указаны виды муниципальных правовых актов (Глава 7. ст. 43-48);
четко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере (Глава 8. ст. 49-65);
в Главе 10. ст. 70-78 установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, а также закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.
Федеральный Закон № 131 также определяет нормы межмуниципального сотрудничества (Глава 9. ст. 66-69) и особенности организации местного самоуправления в особых территориальных образованиях (Глава 11. ст. 79-82.1).
Таким образом, все нормативно-правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей РФ или ее отдельного субъекта, должны соответствовать ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131.
На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируются еще рядом федеральных законодательных актов.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят ФЗ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Этот ФЗ является гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления1.
Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе2.
Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ регулируются порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок3.
Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный закон «О муниципальной службе РФ» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т. д1. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.
Кроме того, к группе нормативно-правовых актов, регламентирующих на федеральном уровне организацию местного самоуправления, следует относить соответствующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Так, одним из важнейших подзаконных актов в области местного самоуправления за последние несколько лет стал Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 13702.
Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.
За последние 15 лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела, связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране3.
На региональном уровне вопросы организации местного самоуправления находят свое закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, законодательстве субъектов РФ, а также подзаконных нормативно-правовых актах.
В Конституции Удмуртской Республики, принятой Постановлением Верховного Совета УР от 07.12.1994 г. № 663-XII, содержится закрепление института местного самоуправления в соответствии с требованием федерального законодательства, а также перечисляются соответствующие необходимые атрибуты и принципы местного самоуправления: неотъемлемое право населения, самостоятельность, обособленность от государственного аппарата, принципы территориальной организации и финансово-экономической самостоятельности и т.д. ( Глава 9. ст. 63-69)1.
Немаловажную роль в развитии регионального законодательства Удмуртской Республики играет Закон УР от 13 июля 2005 года № 42-РЗ «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». В нем отражено правое регулирование вопросов местного самоуправления в рамках полномочий органов государственной власти2. В Главе 1. введено единообразие в наименовании органов местного самоуправления муниципальных образований по их формам.
Кроме того, Законом «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» закреплены дополнительные требования к кандидатам на пост главы исполнительно-распорядительного органа в части осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Рассмотрены условия контракта, необходимые для включения в Уставы муниципальных образований, при его заключении с главой Администрации по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий (Глава 2. ст. 5)3.
В Удмуртской Республике также был разработан и принят Закон «О порядке наделения органов местного самоуправления в УР отдельными государственными полномочиями УР» от 3 мая 2001 года. В 2003 году разработаны и приняты законы, регулирующие порядок формирования органов местного самоуправления: «О выборах глав муниципальных образований УР» от 5 декабря 2003 г. № 59-РЗ; «О местном референдуме и местном консультативном референдуме в УР» от 11 ноября 2003 г. № 51-РЗ; «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в УР» от 11 ноября 2003 г. № 53-РЗ1.
В связи с образованием разных форм муниципальных образований был принят Закон УР от 11 марта 2005 года № 5-РЗ «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях УР». Нормативный акт устанавливает численность представительных органов первого созыва и срок и полномочий, определяет дату выборов в представительные органы и глав муниципальных образований2.
Организационные нормы, необходимые для наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по отдельным направлениям, закреплены в Законе УР от 3 мая 2001 года № 21-РЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в УР отдельными государственными полномочиями УР». Нормативный акт устанавливает, что данный вид отношений определяется Законами УР, не допуская правового регулирования порядка обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина3.
Правовую основу местного самоуправления Удмуртской Республики также составляют: Закон УР «О муниципальной службе в УР» от 20 марта 2008 года № 10-РЗ; Закон УР «О присвоении классных чинов муниципальным служащим в УР» от 19 октября 2009 г. № 47-РЗ; Закон УР «О выборах глав муниципальных образований в УР» от 6 июля 2006 г. № 36-РЗ; Закон УР «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в УР» от 24 октября 2008 г. № 43-РЗ; Указ Президента УР «О взаимодействии исполнительных органов государственной власти УР, органов местного самоуправления, работодателей и профсоюзных организаций в УР» от 3 декабря 2007 г. № 1521.
На местном уровне по вопросам местного значения могут приниматься в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., муниципальные правовые акты.
В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в систему муниципальных правовых актов входят:
устав муниципального образования;
правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Важнейшим муниципальным правовым актом является устав, который может приниматься как населением на сходе граждан (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек), так и представительным органом муниципального образования2.
Устав города Ижевска принят решением Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 года № 333. Устав содержит порядок формирования, полномочия (ст. 10 Устава г. Ижевска), подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и их структуру (ст. 24)1. Структуру органов местного самоуправления города Ижевска составляют:
представительный орган – Городская Дума г. Ижевска;
Глава города Ижевска;
исполнительно-распорядительный орган – Администрация г. Ижевска.
В Уставе г. Ижевска закреплены вопросы местного (ст. 9). Основные из них, на основании ст. 2, ст. 3 Конституции РФ, определили организацию жизнедеятельности граждан путем создания им условий для удовлетворения жизнеобеспечивающих потребностей, формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (Глава 4. Устава г. Ижевска), основания и процедуры отзыва депутата2.
Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимаются по вопросам местного значения и не могут противоречить уставу муниципального образования.
В муниципальных правовых актах в наибольшей степени проявляется конкретный характер предписаний, так как на них в значительной мере влияет само население муниципального образования.
Все муниципальные правовые акты могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законом.
Так, Устав и иные муниципальные правовые акты регулируют многие важные стороны организации и деятельности местного самоуправления (структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, формы и порядок участия населения в решении вопросов местного значения и др.).
Таким образом, перечисленные нормативно-правовые акты в основе установили правовое положение (статус) органов местного самоуправления, а также определили территориальную организацию местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия.