Глава XIV

БЕЗОПАСНОСТЬУПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ)

СОБСТВЕННОСТЬЮ

В предыдущейглаве были обозначены те аспекты в обеспечении безопасности предпринимательской деятельности, которые возникают при взаимодействии в нашей стране предпринимательского сообщества с государственными (а также и муниципальными) структурами. Было установлено, что это взаимодействие достаточно тесное, и что оно обусловлено со стороны каждого предпринимателя стремлением:

во-первых, обеспечить легитимность своего бизнеса,

во-вторых, добиться налоговых и иных льгот,

в-третьих, (специфически российское стремление) добиться патронажа государственных (муниципальных) структур для успешного ведения конкурентной борьбы с другими предпринимателями на рынке.

Со стороны же государства(муниципалитета)это взаимодействие вызвано необходимостью:

во-первых, добиться как можно более полной собираемости налогов и сборов;

во-вторых, обеспечить требуемое направление и темпы развития экономики, а также основные хозяйственные пропорции,

в-третьих, сохранить контроль над «ключевыми» и стратегическими отраслями и производствами.

Последний аспект как раз и выводит нас на необходимость обеспечения безопасности управления государственной (муниципальной¹) собственностью в России. Дело в том, что, несмотря на преобладание в нашей экономике в настоящее время частной собственности, все еще значительной остается в ней и доля государственной (муниципальной) собственности, как полной, так и частичной (до 40 % по состоянию на 2011 г.). 1,36млн объектов учтено в реестре федерального имущества, 1007,93 млн гектаров земли зарегистрировано в собственности Российской Федерации, 2,8 тыс. акционерных обществ с государственным участием находится в управлении Росимущества. Но что особенно важно с точки зрения обеспечения экономической и вообще национальной безопасности нашей страны, так это то, что государственная (муниципальная) собственность сохраняется, прежде всего, в «ключевых» и стратегических отраслях и производствах российской экономики.

В сентябре 1999 г. Постановлением Правительства РФ № 1024 была принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В ноябре 2000 г. в этот документ были внесены некоторые изменения, не затронувшие, однако, его сути.² Согласно этой Концепции к государственной собственности (государственному имуществу) в РФ относятся:

1) имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями,¹ основанными на праве хозяйственного ведения² или оперативного управления(казенные предприятия)³;

2) имущество, закрепленное за государственными учреждениями;

3) государственная казна РФ;

4) имущественные права РФ, вытекающие из ее участия в коммерческих организациях (акции; доли РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и/или обществ).

Характерно, что имущество, передаваемое государством государственным корпорациям (ГосК, их сейчас в России семь), переходит в собственность этих корпораций и перестает быть государственным. ГосК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГосК, если законом, предусматривающим создание ГосК, не предусмотрено иное.

По аналогии с государственной собственностью (имуществом) к муниципальной собственности (муниципальному имуществу) относятся:

1) имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями (МУП), основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (казенные предприятия);

2) имущество, закрепленное за муниципальными учреждениями;

3) имущественные права муниципалитета, вытекающие из его участия в коммерческих организациях (акции; доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и/или обществ).

Пока перечисленное выше имущество находится во владении государства (муниципалитета), оно обязано рачительно им управлять, то есть обеспечивать его сохранность, поддерживать его в хорошем состоянии и, по возможности, получать доход от его эксплуатации. Из этого положения вытекает, что государство (муниципалитет) нуждается в обеспечении безопасности управления своим имуществом. К чему же эта безопасность сводится и каким образом она достигается?

Безопасность управления государственной (муниципальной) собственностью (УГМС) есть защищенность жизненно важных интересов государства (муниципалитета) в имущественной сфере от угроз.

Как мы видим из этого определения, при обеспечении безопасности УГМС объектами безопасности являются соответствующие государственные (местные) интересы. Эти интересы подразделяются на три группы в зависимости от того, какими государству видятся перспективы владения его собственностью.

Дело в том, что, как показывает практика ведения дел владельцами различных форм собственности, государство (муниципалитет) в общем случае менее эффективный собственник, чем частник. Поэтому в рыночной системе хозяйствования государство (муниципалитет) обычно стремится закрепить в своем владении лишь тот минимально необходимый объем собственности, который необходим ему для выполнения своих функций (обеспечения национальной безопасности, устойчивого позитивного развития экономики, удовлетворения насущных потребностей населения, поддержания стабильности позитивных общественных процессов и т.п.).

От остальной собственности государство (муниципалитет) обычно старается с выгодой для себя избавиться, продав его (полностью или частично) частным предпринимателям, то есть, подвергнув процедуре приватизации.¹Однако обстоятельства могут вынудить государство (муниципалитет) и, напротив, приобрести (полностью или частично) частное имущество, иначе говоря, подвергнуть процедуре национализации(муниципализации)² частную собственность (привести примеры национализации в СССР, Великобритании, Германии).

Таким образом, в случае сохранения за собой собственности государство (муниципалитет) заинтересовано одновременно в:

1) сохранении и улучшении тех активов государственных (муниципальных) предприятий и той недвижимости государственных (муниципальных) учреждений, без которых оно не может эффективно выполнять свои функции;

2) получении максимальных доходов от государственной (муниципальной) собственности или, если это по каким–либо причинам невозможно, - минимизации затрат на эту собственность.

В случае необходимости избавиться от своей собственности государство (муниципалитет) заинтересовано в:

1) получении максимального дохода от приватизации государственного (муниципального) имущества;

2) передаче государственного (муниципального) имущества в руки наиболее эффективного частного собственника, который станет для государства (муниципалитета) источником значительных и устойчивых налоговых поступлений.

Что касается приватизации, то основными целями и задачами государственной политики в сфере приватизации государственного (муниципального) имущества в настоящее время являются:

• сокращение избыточного объёма государственной (муниципальной) собственности;

• привлечение инвестиций и современных технологий новыми собственниками, заинтересованными в долгосрочном развитии приватизированных предприятий;

• повышение эффективности управления за счёт усиления ответственности собственников;

• оптимизация структуры государственной собственности, в том числе путём её концентрации и преобразования ФГУП (ГУП, МУП)¹в ОАО;

• создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего малого и среднего.

Приватизация также является одним из источников бюджетных доходов.

Приватизация в России, начатаяболее 20 назад,²продолжается. Однако в отличие от 90-х гг. ХХ в. и первого десятилетия XXI в., когда приватизировались целые производственные комплексы и все наиболее ликвидное уже успели распродать зачастую по так называемой «остаточной» стоимости, сейчас уже зачастую продаются отдельные пакеты акций государственных предприятий или государственные пакеты акций в смешанных предприятиях. Так, например, крупными объектами приватизации в 2014-2016 годах являютсяОАО "Ростелеком", ОАО «Росспиртпром», ОАО «Объединенная зерновая компания», ОАО «Аэропорт Внуково», ОАО«Международный аэропорт Внуково», ОАО "Российские железные дороги", ОАО "АК" "Транснефть", ОАО "НПК "Уралвагонзавод", ОАО «Международный аэропорт Шереметьево», ОАО "Интер РАО ЕЭС", ОАО "Роснано", ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии», ОАО «Банк ВТБ». Всего же, согласно плана приватизации на период 2014–2016 годов, в РФ планируется передать в частную собственность 1201 общество и 638 унитарных предприятий.

В случае получения собственности из частного сектора государство (муниципалитет) заинтересовано выкупить его по минимальной цене.

В отличие от закона о приватизации закон о национализации в России до сих пор не принят, главным образом, потому, что наличие такого закона (а он должен регламентировать в том числе и экспроприацию собственности) пугает кое-кого в российских «коридорах власти», так как рассматривается как правовой механизм возврата к административно-плано-вой экономике. Однако законы о национализации существуют во многих странах с рыночной экономикой. Правительства этих странактивно применяют эти законы для противодействия структурным кризисам. Деградирующие активы дешево выкупаются государством. Оно, санируя национализированные активы, то естьделая их прибыльными, за тем гораздо дороже продает их частному сектору.

У нас же в отсутствие закона о национализации все более начинает развиваться так называемая «ползучая национализация», когда полностью или почти полностью государственные компании фактически на бюджетные средства скупают активы высокодоходных частных компаний. Так уже неоднократно поступали, например,Роснефть и Сбербанк.

Что же касается угроз интересам государства (муниципалитета) в имущественной сфере, то на первое место в настоящее время следует поставить угрозу, которая заключается в противостоянии личных или групповых интересов лиц, управляющих государственной (муниципальной) собственностью и распоряжающихся ею, а также чиновников, влияющих на управление этой собственностью с одной стороны, и интересов государства (муниципалитета) как владельца этой собственности – с другой.

Первые и вторые зачастую преследуют цель личного обогащения при пользовании и распоряжении государственной (муниципальной) собственностью. Отсюда их стремление:

- сохранить непрозрачность процесса управления государственной (муниципальной) собственностью, неоправданно усложнить этот процесс, сохранить по возможности бесконтрольный характер управления;

- выводить активы государственных (муниципальных) предприятий в подконтрольные частные предприятия;

- утаивать от государства и присваивать доходы от коммерческой деятельности ФГУП, ГУП, МУПи АО и от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества;

- за вознаграждение намеренно снижать эффективность работы государственных (муниципальных) предприятий в интересах их конкурентов, превращаясь, тем самым в скрытых агентов этих конкурентов;

- находясь в сговоре с теми, кто стремится приобрести высоко ликвидную государственную (муниципальную) собственность, приватизировать такую собственность по неоправданно низким ценам.

Второй угрозой интересам государства в имущественной сфере следует признать непрофессионализм многих чиновников в вопросах управления и распоряжения государственной собственностью.

Ничего хорошего нельзя ожидать от того, что сельским хозяйством страны станет руководить юрист, а военную реформу в этой же стране - проводить торговец мебелью. Вследствие такого и ему подобного непрофессионализма в системе государственного (муниципального) управления происходят неоправданные финансовые и материальные потери, процветает коррупция.¹

Третьей угрозой является отсутствие у самого государства достаточно четких представлений о месте государственной (муниципальной) собственности в хозяйственном комплексе страны, а, соответственно, и о будущем большей части государственной (муниципальной) собственности.

В уже упоминавшейся Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации отмечается значение владения государством определенной долей собственности в стране. Однако, во-первых, в этом, безусловно, важном документе предметом рассмотрения не являются земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие РФ, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты, а во-вторых, в нем ничего не говорится о том, какую роль российское государство отводит сосредоточению в своих руках части национального богатства в виде государственной собственности, и какова будет эта часть по структуре и масштабам.

В связи с этим, чем дальше развивается приватизация, тем острее встает вопрос о том, сколько государству минимально необходимо сохранить за собой собственности, в каких отраслях и сферах экономики и почему. На этот счет в нашей стране существуют самые различные мнения. Зарубежный опыт также свидетельствует о том, что и там нет единства представлений о минимуме госсобственности. Так, в Японии в госсобственности находится не более 5 % национального богатства, в США до 20 %, во Франции – до 40 %, а в Австрии, Норвегии – до 45 %.

У нас в стране на протяжении последнего десятилетия в отношении хода приватизации госсобственности наблюдаются непоследовательность. Так, по состоянию на 2003 г. государство владело следующим федеральным имуществом (рис. 33, 34). По состоянию же на 2010 г. структура этого имущества существенно изменилась (рис. 35, 36).

Отрасль экономики	Количествопредприятий	Количество акционерных обществ
Непроизводственная сфера	4357	1918
Промышленность в том числе:	2224	1350
машиностроение	908	225
легкая промышленность	193	16
пищевая промышленность	60	43
промышленность строительных материалов	81	21
металлургия	49	34
химическая промышленность	46	19
Строительство	1035	492
Сельское хозяйство	1329	46
Транспорт и связь	851	383
Лесное хозяйство	64	16

Рис. 33. Распределение федеральных государственных унитарных

предприятий и акционерных обществ, акции которых находятся

в федеральной собственности, по отраслям (сферам) экономики в 2003 г.

Доля находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ (% уставного капитала)	Количество акционерных обществ
100 %	118
От 50 до 100 %	600
От 25 до 50 %	1339
25 и менее %	2148

Рис. 34. Распределение пакетов акций по размеру федерального пакета

акций в уставном капитале акционерного общества в 2003 г.

Отрасль экономики	Количество предприятий	Количество акционерных обществ
Непроизводственная сфера	1007	725
Промышленность в том числе:	203	598
машиностроение	112	282
легкая промышленность	12	11
пищевая промышленность	11	33
лесная промышленность	5	17
металлургия	2	29
химическая и нефтехимическая промышленность	19	36
Строительство	94	145
Сельское хозяйство	226	255
Транспорт и связь	91	245
Прочие отрасли	174	369

Рис. 35. Распределение федеральных государственных унитарных

предприятий и акционерных обществ, акции которых находятся

в федеральной собственности, по отраслям (сферам) экономики в 2013 г.

Доля находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ (% уставного капитала)	Количество акционерных обществ
100 %	1256
От 50 до 100 %	100
От 25 до 50 %	227
25 и менее %	754

Рис. 36. Распределение пакетов акций по размеру федерального пакета

акций в уставном капитале акционерного общества в 2013 г.

Как мы видим, при продолжающемся общем сокращении числа государственных предприятий (и ФГУП, и АО) растет число государственных АО в машиностроении и в сельском хозяйстве. Более чем в 10 раз выросло число АО со 100 % государственным участием, число АО с частичным государственным участием заметно сократилось. Все это свидетельствует о том, что коррумпированная часть государственного аппарата путем такой вот «встроенной» в приватизацию «ползучей национализации» пытается сохранить контроль над наиболее жирными кусками национального богатства страны (добывающая промышленность, транспорт, средства связи и т.п.).

Фактически в сфере управления госимуществом столкнулись сейчас два в равной степени коррупциогенных подхода.

Один, состоящий в том, что чиновничеству с точки зрения сохранения его значимости в процессе государственного (муниципального) управления выгоднее сохранение наиболее ликвидной собственности в государственном владении, и другой, состоящий в том, что больший доход от такой собственности может быть получен только тогда, когда она станет частной. Конечно, чиновнику управлять в своих интересах частной собственностью труднее, чем государственной (необходимо создание сложных коррупционных схем), но зато доходы могут быть существенно больше.

В итоге же реализация и того и другого подхода ведет российскую экономику в тупик. В первом случае, потому, что развитие экономики тормозит громоздкий неэффективный механизм государственного управления, а во втором – потому, что практикуемое при нем так называемое «ручное» управление частным сектором фактически ликвидирует рыночную систему хозяйствования, вносит в управление хаос и неразбериху и в еще большей степени тормозит развитие экономики.

Кроме того, неясность перспектив управления государственной собственностью фактически развязывает руки многим недобросовестным управляющим, которые не только не стремятся повышать эффективность использования вверенной им собственности, но, наоборот, стремятся извлечь из управления ею максимальную для себя выгоду.

Выход из положения состоит, видимо, в том, что:

- государство (муниципалитеты) на каждом этапе своего развития, сообразуясь с мнением предпринимательского сообщества, должно четко представлять, сколько собственности, в каких отраслях и сферах жизнедеятельности и в какой форме (полностью государственной (муниципальной), смешанной или арендованной) оно должно сохранять за собой;

- приватизация государственной (муниципальной) собственности должна проходить в соответствии с соглашениями в рамках стратегического государственно-частного партнерства¹, гласно и прозрачно, только на реальной конкурсной основе, без подстав, патронажа и «крышевания» со стороны коррумпированных чиновников;

- к разработке планов приватизации, выработке ее конкурсных механизмов и даже к контролю за проведением приватизационных торгов следует привлекать частный капитал, в том числе средний и мелкий, политические партии и общественные организации;

- для приобретения государством (муниципалитетами) той продукции и услуг, которые до приватизации выполнялись государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, после их приватизации государству (муниципалитетам) следует шире прибегать к практике приобретения этой продукции и услуг у частого сектора по государственному (муниципальному) заказу;

- на случай возникновения необходимости при кризисной ситуации (структурный кризис) государство должно иметь легитимную возможность проведения национализации (вплоть до экспроприации) негосударственного имущества.

Опыт высокоразвитых зарубежных стран убеждает в том, что обеспечение безопасности управления государственной (муниципальной) собственностью лежит на путях становления и развития СГЧП.И процесс этот представляется для нашей страны единственно возможным, поскольку государство, согласившись и допустив в стране существование рыночной системы хозяйствования, основанной на частной собственности и частном предпринимательстве, неизбежно должно согласиться и на то, что в этой системе хозяйствования, именно для того, чтобы она стала подлинно рыночной, равную с государством по значимости роль должно играть и предпринимательское сообщество. Прежде всего, оно должно быть допущено к формированию национальной экономической политики.

Такой допуск, несомненно, решит и многие проблемы управления государственной (муниципальной) собственностью. Правовой основой для этого должен стать федеральный закон «О стратегическом государственно-частном партнерстве», в котором должны быть подробно регламентированы взаимные права и обязанности государства (муниципалитетов) и предпринимательского сообщества во всех тех сферах хозяйственной деятельности, на которые это партнерство распространяется.

Взаимное доверие государства и бизнеса, их способность совместно и на равных решать все экономические проблемы страны помогут взаимоприемлемо:

- завершить процесс приватизации государственного (муниципального) имущества в нашей стране и одновременно решить проблему сохранения во владении государства (муниципалитетов) минимально необходимой ему части национального богатства;

- принять закон о национализации с включением в него условий и механизма применения этого закона, не допускающего необратимых негативных последствий для рыночной системы хозяйствования;

- сделать российскую систему хозяйствования подлинно рыночной, устранив «ручное управление» экономикой, сформировать на рынке стабильные «правила игры», сделать российский внутренний рынок инвестиционно привлекательным и, тем самым, создать условия для резкого уменьшения оттока капитала и специалистов из России;

- существенно уменьшить масштабы и негативные последствия коррупции, как становящейся ненужной посреднической деятельностью между бизнесом и государственными (муниципальными) органами управления экономикой.

ПРАКТИКУМ

Теперь Вы должны уметь:

1. Представлять себе сущность безопасности управления государственной (муниципальной) собственностью.

2. Выявлять интересы государства (муниципалитетов) в сфере управления имуществом.

3. Выявлять особенности проведения приватизации государственного (муниципального) имущества в постсоветской России.

4. Выявлять новейшие тенденции в стремлении государства сохранять за собой наиболее доходные части национального богатства.

5. Раскрыть суть основных угроз жизненно важным интересам российского государства (муниципалитетов) в имущественной сфере.

6. Объяснить необходимость СГЧП для обеспечения безопасности управления государственной (муниципальной) собственностью в России.

7. Уяснить для себя масштабы и структуру государственной (муниципальной) собственности, необходимые для эффективного функционирования государства (местного самоуправления) в нашей стране.

Вопросы для самопроверки и повторения.

1. Что такое «приватизация» имущества (собственности)?

2. Что такое «национализация» («муниципализация») имущества (собственности)?

3. Каким образом, по Вашему мнению, непрофессионализм чиновников может негативно повлиять на обеспечение безопасности управления государственной (муниципальной) собственностью?

4. Что следует понимать под стратегическим государственно-частным партнерством?

5. Какие, по Вашему мнению, отрасли и производства и почему следует оставить в государственной (муниципальной) собственности?

6. В чем заинтересовано государство (муниципалитет), сохраняя за собой ту или иную собственность (имущество)?

7. В чем заинтересовано государство (муниципалитет), избавляясь от той или иной своей собственности (имущества)?

8. Почему государство (муниципалитет) стремится по возможности преобразовать имеющиеся в его собственности унитарные предприятия в акционерные общества со своим 100%-м или частичным участием?

Новые понятия и термины:

Безопасность управления государственной (муниципальной) собственностью. Государственная корпорация. Приватизация. Национализация. Муниципализация. Экспроприация. Право хозяйственного ведения. Унитарное предприятие. Право оперативного управления. Казенное предприятие. Непрофессионализм чиновников. Стратегическое государственно-частное партнерство.