Глава 1. Общественный сектор в современной экономике

План

Рынок и государство.

Провалы рынка и меры государственного вмешательства.

Инструменты государственного регулирования экономики. Экономические функции государства.

Тенденции развития государственного сектора.

Предмет и методы исследования экономики общественного

сектора.

1.1. Рынок и государство

Приступая к изучению дисциплины экономики обществен-ного сектора, прежде всего необходимо сконцентрировать вни-мание на специфике государства как субъекта экономических действий, определить основные причины его участия в аллока-ции¹ ресурсов, а также сферы применения государственного воздействия.

Для этого обратимся к методологическим основам функци-онирования рыночной экономики. Как известно, доминирую-щее положение в рыночной экономической системе занимает частный сектор. «Невидимая рука»² рынка побуждает независи-мых производителей товаров и услуг как можно полнее удовле-

Аллокация — размещение ресурсов между хозяйствующими субъекта-ми. Это понятие следует отличать от понятия распределения и перераспреде-ления, которые означают раздел благ между субъектами или передачу блага от одного субъекта другому.

«Невидимая рука рынка» — популярная метафора, впервые использо-ванная Адамом Смитом для описания механизма влияния индивидуальных интересов на максимизацию общественного богатства. Фактически А. Смит «невидимой рукой» называет объективный рыночный механизм, который ко-ординирует решения покупателей и продавцов.

7

творять спрос потребителей, последовательно приводя рынок к Парето-оптимальному состоянию¹. При этом складывающиеся на рынке цены несут в себе информацию об условиях производ-ства и потребления. Ориентируясь на эту информацию, частные лица и фирмы в дальнейшем осуществляют действия, приводя-щие к Парето-улучшениям².

Особенностью рыночного взаимодействия частных произ-водителей и потребителей является добровольный характер сде-лок, которые они заключают. В рыночной экономике каждый производит и потребляет только то, что считает нужным, а возможности и конкретные условия взаимодействия с другими субъектами экономической деятельности воспринимаются ин-дивидом через систему рыночных цен, складывающихся на ос-нове равновесия спроса и предложения. Поэтому субъекты эко-номической деятельности выбирают такие варианты аллокации ресурсов, которые в большей степени отвечают их индивиду-альным предпочтениям.

Отсутствие добровольного характера сделки — принужде-ние — означает, что некоторые осуществимые и выгодные для индивида варианты поведения оказываются недоступными. В экономическом смысле ситуация принуждения — это ограни-чение спектра достижимых Парето-улучшений, которое приво-дит к потере эффективности. Иными словами, поведение инди-вида, основанное на принуждении, бессмысленно, поскольку не учитывает варианты, которые не рассматриваются в качестве оптимальных.

На первый взгляд, эффективное функционирование эконо-мики несовместимо с использованием принуждения, однако с позиций экономической теории узаконенная способность к принуждению (публичное право налагать обязательства) со-ставляет определяющую особенность государства как субъекта

Парето-оптимальное состояние рынка — это ситуация, когда нельзя улучшить положение любого участника экономического процесса, одновре-менно не снижая благосостояния как минимум одного из остальных.

Парето-улучшение — это условие повышения уровня благосостояния одного или нескольких участников рыночной сделки в результате ее соверше-ния при недопущении снижения уровня благосостояния других участников этой сделки.

8

экономической деятельности. Таким образом, государственное вмешательство в экономические процессы имеет отличные от стремления к оптимальному состоянию рынка теоретико-методологические объяснения.

Монополизация государством способности к принуждению за счет придания ему формы публичной власти дает огромное преимущество в экономической эффективности по сравнению с альтернативной ситуацией не ограниченного законом насилия. Экономическому развитию способствует даже авторитарное государство, однако в той мере, в какой оно упорядочивает его хозяйственную жизнь.

Исходя из этого можно сформулировать несколько методо-логических принципов, которые целесообразно иметь в виду при изучении экономики общественного сектора:

Государство представляет собой форму организации при-нуждения.

Принуждение — это ограничение доступа к некоторым экономическим возможностям, способным приносить выгоды тем или иным индивидам.

Использование принуждения оправданно только в случа-

ях, когда отказ от одних возможностей открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния.

Принуждение следует минимизировать.

Усилия государства по обеспечению прав собственности создают общие правила добровольного взаимодействия субъек-

тов рынка. Государство лишь вносит коррективы в протекаю-щие на рынках процессы и их результаты.¹

Государственное вмешательство предполагает наличие эко-

номических ресурсов. Главным инструментом, находящимся в распоряжении государства, несомненно, является узаконенная публичная власть, т. е. способность органов власти применять специальный аппарат принуждения, выражающийся в праве устанавливать, защищать и изменять права собственности. Од-нако деятельность государства не сводится только к примене-нию властных полномочий. В случаях, когда государство берет

¹ См.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. — М. : ГУ ВШЭ, 2000. — С. 15.

9

на себя функции по оказанию публичных услуг, оно должно не только располагать необходимыми трудовыми, материальными

финансовыми ресурсами, но и эффективно управлять ими.

Задание 1.1. Составьте перечень экономических ресурсов, кото-рыми располагает государство.

Экономические ресурсы могут быть получены за счет прямо-го участия государства в рыночных сделках. Как правило, госу-дарственные предприятия реализуют свою продукцию по ценам существенно ниже рыночных (устанавливаемых в аналогичных условиях частными фирмами). Тем не менее они получают вы-ручку, а значит, способны обеспечивать возмещение затрат и рас-ширение производства.

В ряде случаев государственные предприятия и организа-ции в отличие от частных фирм намеренно устанавливают це-ны ниже уровня производственных издержек. Это обусловлено необходимостью стимулирования производства и потребления социально значимых благ, обладающих особыми характеристи-ками в плане общественного развития (например, посещение музеев, вакцинация населения, вывоз бытового мусора и т. д.).

Государственное субсидирование производства обществен-ных благ также служит средством обеспечения доступности предметов первой необходимости для лиц с низкими доходами (например, в отношении ценообразования на жилищно-комму-альные услуги и услуги здравоохранения). В подобной ситуации убыточность предприятий оправдывается перераспределитель-ными приоритетами государства. Для финансирования субси-дий государству необходимы денежные средства.

Потребность в финансовых ресурсах в большей степени определяется тем, что многие виды экономической деятельно-сти государства направлены на производство продукции, кото-рая не может реализовываться в рыночных условиях. Это каса-ется государственных перераспределительных программ (например, пенсионных, социального страхования) и производ-ства чистых общественных благ (например, обеспечение нацио-нальной и экологической безопасности).

10

По причине нецелесообразности реализации результатов на рынке (отсутствие экономической прибыли) подобные виды де-ятельности непривлекательны для частного сектора. В то же время способность государства взять на себя выполнение соот-ветствующих функций в первую очередь связана с правом при-нуждения.

Основным источником денежных средств для государства являются налоговые платежи и сборы. Государство обязывает лиц (налогоплательщиков), на которых распространяется юрис-дикция, участвовать в финансировании его расходов. По сути, оно ограничивает права граждан и организаций на получаемые ими доходы, присваивает себе их некоторую устанавливаемую законом часть. Аккумулируя финансовые ресурсы, государство затем их целенаправленно использует.

Именно государственные расходы определяют основные параметры социально-экономической политики государства. В первую очередь они необходимы для целей перераспределения. Государственные расходы неизбежны и в процессе производ-ства общественных благ. Производство общественных благ не всегда полностью осуществляется государственными предприя-тиями и организациями. Оно может быть реализовано частными предприятиями, но обеспечено общественными расходами.

Это означает, что государство не просто обладает регуля-

тивными полномочиями, а выступает в качестве активного субъекта экономической деятельности.

Государство как субъект экономической деятельности стре-мится к эффективной аллокации имеющихся в его распоряжении экономических ресурсов, осуществляя данную деятельность в специфическом секторе экономике — общественном секторе.

Общественный сектор — это совокупность ресурсов эко-номики, находящихся в распоряжении государства и обще-ственных организаций.

Общественный сектор представляет часть экономического пространства, в котором:

1) законы рынка не действуют (или действуют ограничен-но), преобладает нерыночный способ взаимоотношений между экономическими субъектами, а получение прибыли не является ведущим мотивом экономической деятельности;

11

производятся общественные (социально значимые) блага;

общественные блага производятся коллективно (как пра-вило, на государственных предприятиях и учреждениях);

экономическое равновесие между спросом и предложе-нием общественных благ устанавливается при государственном воздействии.

Общественный сектор в отличие от частного имеет дело

общественными благами, которые в большинстве своем не мо-гут являться предметом купли-продажи. Между частным и об-щественным секторами экономики возникают особого рода свя-зи, выражающиеся в обмене деятельностью между экономиче-скими субъектами и потоками экономических благ. Обществен-ный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ре-сурсов, товаров и услуг.

^ Задание 1.2. Сформулируйте основные отличия общественного сектора и частного сектора.

Государственный сектор — это часть общественного сек-тора, совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении или под контролем органов публичной власти (государства и муни-ципальных органов власти).

Назначение государственного сектора — производство об-щественных благ (товаров и услуг).

силу своей особой роли государство может оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяйство-вания путем принятия законодательных и иных нормативных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулирования экономической деятельности.

Поэтому основными функциями государственного сектора

является обеспечение политической и регулирующей деятель-ности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления члена-ми общества, а также перераспределение доходов и богатства

помощью трансфертов и субсидий.

данной теме мы будем рассматривать общественный сек-тор, как равный государственному сектору, по причине неболь-

12

шого удельного веса в нем негосударственного некоммерческо-го сектора¹.

Некоммерческий сектор определяющей роли в развитии об-щественного сектора не играет, поскольку реализация основных функций возложена на органы публичной власти².

Негосударственный некоммерческий сектор — это сово-

купность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении общественных некоммерческих организаций.

Общественный сектор = Государственный сектор +

Негосударственный некоммерческий сектор.

Задание 1.3. Используя примеры из экономической истории Рос-

сии, опишите условие, при котором государственный сектор будет тождествен общественному.

Отметим, что государственный сектор — это не только предприятия и учреждения, находящиеся в собственности госу-дарства. Ключевую роль среди компонентов государственного сектора играют государственные (общественные) финансы,

прежде всего государственный бюджет, его доходы и расходы. Государственные финансы призваны выполнять три само-

стоятельные функции:

— аллокационную — возможность корректировать аллока-цию ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна

силу изъянов рынка;

По данным официальной статистики, доля занятых в негосударственном некоммерческом секторе в численности экономически активного населения в Рос-сии в 2013 г. составляет менее 1%.

Отметим, что негосударственный некоммерческий сектор называют третьим сектором экономики. Как любой из секторов экономики, он оказывает прямое и косвенное влияние на экономическое развитие. Прямой его вклад связан с обес-печением занятости и самозанятости населения страны, косвенный вклад обуслов-лен привнесением в социальную сферу элементов конкуренции с государственны-ми и муниципальными структурами. В целом деятельность негосударственных некоммерческих организаций помогает улучшить показатели уровня образования и здоровья нации, вносит вклад в обеспечение социальной и политической ста-бильности.

13

— распределительную — способность осуществлять пере-распределительные процессы;

— стабилизационную — способность влиять на макроэко-номическое равновесие.

Таким образом, специфика государства как экономического субъекта обусловливает неизбежность участия общественного сектора в экономической жизни индивидов и частных фирм. Государственное участие в экономике также связывается с про-тиворечивым характером самого рыночного хозяйства, неспо-собного решить ряд сложных проблем социально-экономичес-кого развития, так называемых провалов рынка.

Провалы рынка и меры государственного

вмешательства

Провал (несовершенство, изъян) рынка — это экономиче-

ская ситуация, в которой рациональное поведение людей, адек-ватно реагирующих на рыночную информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов.

К провалам рынка относят монополию (а также монопсо-нию), недостаток и асимметрию информации, внешние эффекты (экстерналии), производство общественных благ.

В условиях монополии фирма не приспосабливается к рыночным ценам, а выбирает наиболее выгодное для себя со-четание цены и объема производства (объема продаж).

Равновесие достигается при равенстве предельного дохода предельным издержкам (MR = MC). При этом рыночная цена превышает величину предельного дохода и предельных издер-жек (P > MR, P > MC). При прочих равных условиях монополь-ная цена превосходит цену совершенной конкуренции, а объем продаж (выпуска) монополии не достигает уровня совершенной конкуренции. В результате общество в целом несет потери, так как суммарный излишек потребителей и производителей в кон-курентных условиях больше, чем в ситуации монопольной власти.

14

Различают ситуативную, естественную и легальную (пра-

вовую) монополии. Все они предполагают ограничения (барье-ры) на вхождение в отрасль (рисунок).

Монополия

Ситуативная

Естественная

Правовая

(легальная)

Недоступность

Потенциальная неэффектив-

Запреты, налагаемые

для конкурентов

ность действий конкурентов

государством (па-

отдельных условий

при формально свободном

тенты, лицензии,

производства в силу

входе в отрасль (экономия

авторское право)

концентрации соб-

на масштабе производства)

ственности

Классификация различных видов монополий¹

Государство, используя право принуждения, способно справляться с проблемой монополизации рынка. В случае ситу-ативной монополии, когда корпорация сосредотачивает в своих руках все мощности по производству определенного товара,

применяются нормы антимонопольного законодательства.

Принудительное разделение или предотвращение слияний фирм могут быть оправданы при отсутствии существенной эко-номии на масштабе производства. В ситуации естественной мо-нополии при наличии положительной экономии на масштабе производства оптимальный объем выпуска отдельной фирмы может достигать, а иногда и превышать объем рынка. При таких обстоятельствах разделение фирмы-монополиста на несколько конкурирующих фирм приводит к потерям общественной эф-фективности. В ряде случаев демонополизация может быть за-труднена технически.

¹ См.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. С. 17—20.

15

^ Например, городской водоканал, как правило, эксплуатируется ка-

кой-либо одной организацией. В случае ее разделения на фирмы, ответствен-ные за отдельные районы города, возникли бы локальные монополии при бо-лее низкой экономической эффективности. Если же противостояние монопо-лии выразилось бы в создании параллельных систем водоснабжения, принад-лежащих различным фирмам, то имел бы место неоправданный рост издержек, что привело бы к росту цен на продукцию.

Технический прогресс создает предпосылки преодоления естественной монополии, как это имело место, например, в сфе-ре телефонной связи (важную роль в данном случае сыграло по-явление сотовой связи и внедрение Интернет-технологий). Раз-витию конкуренции также способствуют различного рода орга-низационные инновации. Так, в некоторых странах железнодо-рожные компании конкурируют между собой, используя свой подвижной состав на одних и тех же путях на основе общего расписания. Однако естественная монополия остается распро-страненным экономическим явлением.

интересах экономического развития существуют две аль-

тернативы преодоления данного вида провала рынка:

— либо смириться с потерями общественной эффективности;

— либо принудительно исключить некоторые из вариантов аллокации ресурсов, достижимых на основе добровольного вза-имодействия. Подобная деятельность также приводит к обще-ственным потерям, однако в ряде случаев является адекватным инструментом решения проблемы.

Государство, имея дело с монополизированными рынками (в том числе с естественными монополиями), обычно прибегает

регулятивным мерам: например, к регулированию цен или при-нудительной корректировке условий доступа фирм на рынок.

некоторых случаях государство целенаправленно способ-ствует установлению монополии. Речь идет о наделении от-

дельных лиц или организаций исключительными правами в сфере производства определенных товаров или услуг, что обу-словливает наличие легальной монополии.

16

^ В качестве примера может служить монополия, достигаемая за

счет патентования изобретений, или монополия интеллектуальной собствен-ности. Тем, кто не обладает законным образом оформленным правом, государ-ство закрывает доступ к производству запатентованного продукта. Объектами легальной монополии могут быть экспорт, импорт, продажа товаров на внут-реннем рынке (например, винная монополия) и др.

Установление легальной монополии оправдывается поис-ком своего рода меньшего из зол. Всякая монополия при прочих равных условиях нежелательна. Однако, когда речь идет о па-тентовании, монополия может быть необходима, например, в целях стимулирования научно-технического прогресса. Патент позволяет извлекать выгоды из изобретений, которые оправды-

вают затраты сил и средств на

научно-исследовательские

и опытно-конструкторские работы.

Минимизируя обществен-

ные потери от монополизации рынка, государство предусматри-вает ликвидацию исключительных прав патентовладельцев по прошествии определенного периода. Это позволяет постепенно открывать доступ к нововведениям для конкурирующих фирм. Например, срок действия патентов в странах ЕС составляет от 10 до 25 лет, в Японии, Китае, США — 20 лет, в России — 20 лет для изобретений, 15 лет — для промышленных образцов.

Одной из основных предпосылок в модели совершенной конкуренции является условие симметричного распределения информации, что означает полную информированность участ-ников рынка (продавцов и покупателей). Наличие точной ин-формации не гарантирует успеха, но значительно облегчает его достижение, способствует повышению координации субъектов экономической деятельности, а также оптимальной аллокации имеющихся в их распоряжении экономических ресурсов.

В действительности рыночные цены содержат в себе нечто большее, чем отражение факта пересечения кривых спроса

предложения. Потенциальные продавцы (как и потенциальные покупатели) часто скрывают истинные цели своего поведения

используют различные способы получения односторонних преимуществ. Поэтому рыночные механизмы оказываются

17

несостоятельными в силу асимметрии или неполноты информа-ции.

Асимметрия информации — это экономическая ситуация, в которой одни участники рыночной сделки располагают важ-ной информацией, а другие не располагают.

Впервые проблему асимметрии информации, а также не-определенности качества на рынке подержанных автомобилей сформулировал Дж. А. Акерлоф в 1970 г. в статье «Рынок лимо-

нов» (The Market for «Lemons»)¹.

^ Классическим примером асимметрии информации является произ-

водство услуг в сфере здравоохранения. Пациент вынужден полагаться на компетентность врача при постановке диагноза, а также при выборе методов лечения. В данном случае у потребителя услуги отсутствует возможность кон-тролировать производителя. Если бы производители услуг в сфере здраво-охранения руководствовались только принципом личной выгоды и не несли ответственности за неадекватное лечение (ответственность гарантируется гос-ударством), то распространение получили бы наиболее дорогие и не всегда эффективные варианты оказания медицинской помощи.

Асимметрия информации встречается также и в сфере образования. Здесь, как и в ряде других отраслей сферы услуг, потребитель вынужден вы-бирать производителя прежде чем реальная услуга будет оказана. Поэтому точно оценить услугу в сфере образования невозможно, она строится на осно-ве предположений потребителя, учитывающих прежний опыт.

Экономическая ситуация асимметрии информации возникает на рынке труда, например, при найме на работу. При этом в роли покупателя выступает работодатель, а в роли поставщика ресурса — соискатель вакантной должно-сти. Соискатель, нанимающийся на работу, всегда располагает более точной информацией о предмете трудового договора, он лучше знает свои возможно-сти, меру профессиональной подготовленности, добросовестности, чем рабо-тодатель.

Проблема асимметрии информации в некоторой степени решается на основе учета репутации. Однако в сложных ситуа-циях необходимо вмешательство государства.

Формы государственного вмешательства:

¹ Akerlof G. A. The Market for «Lemons»: Quality Uncertainty and the Market

Mechanism // The Quarterly Journal of Economics / Department of Economics — Yale University. — 1970. — Vol. 84. — Aug. — P. 488—500 ; См. также: URL: http://www.econ.yale.edu/~dirkb/teach/pdf/akerlof/themarketforlemons

18

— лицензирование как обязательное условие занятия тем или иным видом деятельности. Для получения лицензии требу-ется документальное подтверждение профессиональных навы-ков, а также выполнение ряда дополнительных условий;

— прямое участие государства в производстве продукции

оказании услуг;

— государственный контроль за производством и сбытом некоторых видов продукции и услуг.

Как асимметричное распределение, так и недостаток ин-формации у всех потенциальных участников рыночных сделок порождает экономическую неэффективность. Отсутствие доста-точной информации может блокировать взаимодействие эко-номических агентов, результатом чего становится неполнота рынков.

Обычно государство не в состоянии полностью преодолеть данный изъян рынка. Однако оно способно распределить риск между гражданами в такой степени, которая недоступна част-ным инвесторам. В связи с этим государство может реализовы-вать долгосрочные социально-экономические проекты (слиш-ком рискованные с позиций частных инвесторов), страховать банковские депозиты, а также предпринимать другие действия, способствующие улучшению положения дел в экономике.

Внешние эффекты (экстерналии) — это ситуация провала рынка, при которой экономический субъект в процессе своей деятельности порождает как отрицательные, так и положитель-ные внешние эффекты.

Внешние эффекты (экстерналии) распространяются на лиц, не участвующих в сделке, и выражаются в выгодах или издерж-ках, не нашедших отражения в цене товара.

Проблемы неэффективности, порождаемые внешними эф-фектами, могут решаться двумя путями:

— либо установлением прав и ответственности участников экономической деятельности, т. е. посредством рыночного ме-ханизма без вмешательства государства;

— либо методами государственного регулирования дея-тельности, порождающей внешние эффекты.

Помимо внешних эффектов, или экстерналий, в рыночной экономике встречаются так называемые внутренние эффекты,

19

или интерналии, которые представляют собой издержки или выгоды, получаемые одной из сторон рыночной сделки по при-чине нечеткости формулировок пунктов контракта, которые мо-гут принести одной из сторон сделки неожиданные выгоды, а другой — нанести экономический ущерб.

Внутренние эффекты также можно отнести к провалам рын-ка. Они требуют государственного вмешательства в целях обес-печения баланса интересов экономических субъектов, являясь основой контрактного права.

Провалы рынка в основном возникают в связи с производ-ством общественных благ, что является предельным случаем де-ятельности, порождающей положительные внешние эффекты. Производство общественных благ обеспечивается государствен-ным финансированием, которое сочетается с непосредственным участием государства в производстве.

^ Задание 1.4. Дайте определение понятия «провалы рынка». Пере-числите возможные их виды.

Отметим, что изъяны свойственны не только рынку, но и государству. Государственное вмешательство не всегда обеспе-чивает Парето-эффективное распределение ресурсов. Это проис-ходит не только по причине наличия субъективных ошибок поли-тических деятелей и государственных служащих, но и возможно в ситуациях, когда рациональное поведение индивидов в системе государственных институтов не приводит к эффективной аллока-ции экономических ресурсов.

При прочих равных условиях, чем активнее государство, тем более вероятны его провалы. Вместе с тем при пассивном отношении к провалам рынка также неизбежны общественные потери. Поэтому идеальная аллокационная политика государ-ства вряд ли возможна. Рационализация экономической полити-ки государства зависит от точности диагностики провалов рын-ка и умения подбирать методы государственного регулирова-ния, наиболее адекватные каждому из них.

20