1.3 Зарубежный опыт регулирования размещения и осуществления государственных закупок

За восемь лет существования Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» претерпел множественные изменения и порождает необходимость внесения соответствующих корректировок в практике управления системой государственных закупок. В связи с принятием нового закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» произошли серьезные изменения в порядке размещения государственных закупок, что существенно повысило эффективность использования бюджетных средств и реализовало антикоррупционную политику.

В данной главе мы рассмотрим практику управления системой государственных закупок в зарубежных странах - в США и в ФРГ, выделяя наиболее важный опыт с точки зрения повышения эффективности размещения государственного заказа.

Многие исследователи и специалисты спорят о необходимости и целесообразности использования в России практик зарубежных стран. По высказываниям специалистов, в этом нет слепого копирования, мы лишь смотрим на этот опыт и пытаемся понять, насколько он переложим на наши российские реалии.

В США система размещения государственного заказа на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд - Федеральная контрактная система - используется уже 90 лет. Федеральная контрактная система США регулируется федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions Regulations). Данные правила содержат около 4300 тысяч норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Наиболее интересным представляется использование в практике США процедуры планирования государственного заказа. Именно данная практика отсутствовала в нашей отечественной системе и предусматривается в новом законе о контрактной системе в РФ. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США. Прогноз закупок представляет собой план-график размещения государственного заказа. Аналогичные планы-графики сегодня составляют государственные заказчики некоторых федеральных органов исполнительной власти, а также на уровне некоторых регионов. Основная задача такого прогноза - составить и раскрыть агрегированную информацию об объеме планируемых государственных закупок в органах власти.

Планы закупок - инструмент, который применяется уже некоторое время в российской практике, но еще многое предстоит сделать в этой области, чтобы сделать его эффективным. В Соединенных Штатах по каждому государственному заказу готовится детальный план его реализации. Таким образом, американская практика индивидуального планирования моделирует каждую будущую закупку по этапам от момента возникновения потребности в товарах, работах или услугах до момента реализации контракта и приемки поставленных товаров, работ и услуг.

Для аккумуляции информации о планировании государственных закупок в США используются многоуровневые электронные таблицы, доступные сторонним наблюдателям. Данная информационная система позволяет отслеживать планы государственных закупок еще до осуществления торгов. В информационной системе доступна информация по каждой закупке в разрезе органов государственной власти США, ценового диапазона, формы контракта и его реализации, имеются также данные об ответственном лице за каждый контракт.

Еще одной характеристикой Федеральной контрактной системы США является разветвленная организационно-функциональная структура с единым центром - Офисом государственного заказа США. Данный центральный орган координирует работу Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США учрежден в 1974 году и является структурным подразделением Административно-бюджетного управления США, в его полномочия входит осуществление функций по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Такая централизация способствует ужесточению контроля над процедурами размещения госзаказа.

Учитывая важность процедуры планирования в системе управления государственными закупками, к квалификации чиновников, планирующих государственный заказ, предъявляются высокие требования. В государственном аппарате должны работать профессионалы, которые отвечают за то, как наиболее эффективно выполнить задачи, стоящие перед обществом и государством.

По мнению многих российских экспертов, наиболее интересным опытом в области контроля над размещением государственного заказа среди европейских стран обладает Германия.

ФРГ как член Европейского союза обязана исполнять европейское законодательство о государственных закупках. Требования Евросоюза, касающиеся создания конкурентной среды и недопустимости дискриминации, органично вписываются в законодательство Германии. Именно европейское законодательство, регулирующее государственные закупки, заимствовало из законодательства ФРГ раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство), что соответствует основным требованиям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается как принцип действия рыночной экономики.

Отвечая требованиям Европейского Союза, система контроля процедуры государственных закупок, действующая в Германии, имеет свои специфические черты. Система контроля государственных закупок в ФРГ состоит из двух уровней:

• апелляционная инстанция - в форме независимого учреждения;

• судебная инстанция - в форме судебного органа.

Возможность оспаривать итоги размещения государственного заказа в суде стала в ФРГ успешным нововведением. Решения, принимаемые обеими инстанциями контроля системы государственных закупок, публикуются и служат дальнейшему развитию прозрачности государственных закупок. Поскольку законом устанавливается ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, отмена решения о размещении государственного заказа не приводит к задержке расходования бюджетных средств и приобретения товаров для государственных нужд.

По итогам торгов контракт заключается с наиболее экономически выгодным участником. При этом под экономической выгодой в Германии понимается вовсе не снижение цены в результате проведения торгов, и не приобретение самых дешевых товаров, работ и услуг. Экономической выгодой считается приобретение качественных товаров по доступной цене. Такое сочетание может обеспечить опытный, свободный в финансовом плане и надежный поставщик. Но в момент подачи заявки все поставщики равны в соответствии с принципом открытой конкуренции.

Одним из механизмов обеспечения контроля над размещением государственного заказа в ФРГ является деятельность общественной организации экспертов и ученых «Форум государственного заказа». В ходе деятельности данной общественной организации происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере государственных закупок внутри страны и за рубежом. Решения работы Форума и мнения экспертов доводятся до правительства. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок - Public Procurement Award.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, не должны игнорироваться и подлежат обязательному рассмотрению заказчиками.

Изменения, происходящие в российском законодательстве в сфере регулирования государственных закупок, во многом базируются на зарубежном опыте и исходят из необходимости повышения эффективности размещения государственного заказа на всех этапах процесса путем внедрения необходимых инструментов предконтрактной и постконтрактной работы. Конструктивные предложения по отдельным элементам системы и их взаимосвязи между собой базируются на опыте зарубежных стран и современных принципах развития публичных закупок товаров, работ и услуг.

Развивая отечественную систему государственных закупок, совершенствуя ее нормативно-правовое регулирование, целесообразно использовать накопленный отечественный и зарубежный опыт. При этом необходимо тщательно анализировать последствия практического применения внедряемых методов, иначе не будет достигнута конечная цель управления государственными закупками - повышение эффективности и прозрачности размещения государственного заказа.