35. Источники административного права и их систематизация.

Источник административного права - это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием; акт, содержащий норму административного права.

Особенность - многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала, содержащего административно-правовые нормы.

В системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Еще одна особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов.

Часть источников содержит общерегулятивные нормы административного права, а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

В широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

По юридической силе и принявшему их субъекту такие акты подразделяются на следующие виды:

1. Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

3. Законы, а также законы субъектов Российской Федерации.

Источниками административного права являются федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др.

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001, Кодекс торгового мореплавания РФ от 30.04.1999, Налоговый кодекс РФ и другие.

"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ ; "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ 

4. Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий в рамках принятых законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела могут регулироваться указами Президента РФ.

Как Глава государства Президент РФ издает ключевой акт во всей системе государственного управления - указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Указами Президента РФ утверждаются также положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации", Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" и другие.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Большинство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

7. Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

В систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством государства: федеральные, региональные и местные. Все акты, являющиеся источниками административного права, следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры.

Система административного законодательства в России практически никак не систематизирована.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли выступают:

1) разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни;

2) колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;

3) относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" и др.).

Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.