1.8. Підзаконні нормативно-правові акти, нормативні акти місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування як джерела земельного права

Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної Ради України. До них належать, наприклад, постанови від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" і від 13 березня 1992 р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них посідає постанова від 5 березня 1998 p., якою були затверджені Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки²⁶.

Вчені констатують зниження питомої ваги постанов Верховної Ради, пов'язаних з земельним правом, і пояснюють це неможливістю реалізації їх норм як норм прямої дії²⁷.

Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з системою джерел земельного права, стосуються певних відносин або об'єктів.

Укази Президента можна поділити на: звичайні і надзвичайні.

Надзвичайними є укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Згідно з ним Президент протягом трьох років після набрання чинності Конституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради. Такий указ набирає чинності, якщо протягом ЗО календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопроект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою. Більшість указів Президента, прийнятих після набуття чинності Конституцією, є надзвичайними, їх прийняття дало можливість прискорити здійснення земельних перетворень і формування ринкових інститутів у сфері використання земель. Водночас загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства, породжена відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Внаслідок цього деякі його укази не відповідали законам, а то й прямо суперечили їм. Правомочність Президента щодо видання надзвичайних указів скінчилася 28 червня 1999 р.

Звичайні укази приймаються відповідно до ст. 106 Конституції. До них належать укази від 29 грудня 1993 р. № 612/93 "Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню"²⁸, від 10 листопада 1994 р. № 666/94 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва"²⁹, від З грудня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо прискорення, реформування аграрного сектора економіки"³⁰ та ін.

Розпорядження Президента, пов'язані з регулюванням питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, згідно з його розпорядженням від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки"³¹ була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої є створення умов для раціонального використання земель, відтворення родючості ґрунтів і впровадження екологічно збалансованого землекористування.

Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України — вищого органу в системі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 117 Конституції він приймає нормативно-правові акти на підставі й на виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Зазвичай постанови Кабінету Міністрів приймаються на виконання прямої вказівки закону, постанови Верховної Ради або указу Президента. Ці повноваження засновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може створювати норму права лише у межах делегованої йому нормотворчості, коли необхідність прийняття ним постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого ієрархічного рівня. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. своєю постановою № 1100 затвердив Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності, чим була забезпечена реалізація конституційних прав територіальних громад сіл, селищ і міст на землю у період до законодавчого врегулювання питань розмежування зазначених земель.

Уряд може також самостійно визначати необхідність прийняття того чи іншого нормативного акта, спрямованого на усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови від 12 січня 1993 р. № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру", від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів", від 16 травня 2002 р. № 661 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно" та ін. Особливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, правилах, інструкціях, які затверджуються цими постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі використання й охорони земельних ресурсів. Ці акти мають відповідати законам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання у межах відповідної галузі. Водночас акти спеціально уповноважених державних органів у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних та юридичних осіб.

Центральним органом виконавчої влади у галузі використання і охорони земель тривалий час був Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем). Який у межах своєї компетенції розробляв і затверджував інструкції, методики, правила й інші нормативні акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. Наприклад, Накази Держкомзему України від 15.02.1993 р. №10 "Про затвердження Порядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України" і від 8 липня 1999 р. № 72 "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення"³².

Нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин зі спеціальних питань можуть прийматися декількома державними органами із спеціальною компетенцією. Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрому, Держкомлісгоспу і Української академії аграрних наук від 29 серпня 1997 р. № 86/19/148/86/76/88 "Про Порядок грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)"³³.

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів володіє Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди України). Це міністерство реалізує державну політику в галузі екології, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в Міністерстві юстиції України. Незареєстровані акти міністерств та інших органів виконавчої влади не можуть бути джерелами земельного права.

Чинне законодавство надає широкі правомочності місцевим органам виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин, їх загальні повноваження у галузі використання й охорони земельних ресурсів передбачені в Конституції, ЗК, Законі від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законах. Акти органів місцевого самоврядування є джерелами земельного права у тих випадках, коли вони мають нормативний характер, тобто видані у межах компетенції цих органів і встановлюють загальні правила поведінки, яких треба додержувати на відповідній території.

До таких актів належать рішення і розпорядження, дія яких обмежується тією територією, на яку поширюються владні функції зазначених органів, наприклад, рішення Одеської міської ради від 9 грудня 1999 р. "Про вдосконалення регулювання земельних відносин".

Дія нормативних актів регіональних органів виконавчої влади і регіонального управління, що регулюють питання використання й охорони земельних ресурсів, також поширюється на територію відповідних регіонів. Наприклад, Одеським обласним управлінням екологічних ресурсів і Південним науковим центром НАН України за участю відомих вчених розроблено регіональну програму охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. Нині в Одеській області діє низка розпоряджень Одеської обласної державної адміністрації, спрямованих на врегулювання питань використання і охорони земель. Серед них можна виділити розпорядження від 10 червня 1997 р. "Про додержання вимог Водного кодексу при вирішенні питань землекористування", від 12 березня 1996 р. "Про погодження технічної, проектної документації при забудові територій, прилеглих ділянок землі, будівництві, реконструкції та ремонті об'єктів промислового, цивільного призначення, що провадиться поблизу проїзної частини вулиць і доріг" та ін.