12.3. Миротворческие операции

Миротворчество — это метод, впервые предложенный и разработанный ООН, который не поддается простому определению, поскольку имеет множество аспектов и нюансов. Возникнув как международное средство поддержания и установления мира от имени всего мирового сообщества под эгидой ООН, в дальнейшем, после окончания «холодной войны», миротворчество прочно вошло и в арсенал средств различных региональных и субрегиональных соглашений и организаций.

Основные действия в рамках миротворчества получили наименование «миротворческие операции или операции по поддержанию мира» — это совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных районах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и внутренних конфликтов.

В годы «холодной войны» наибольшее распространение получили операции по поддержанию мира (ОПМ), которые в дальнейшем стали классифицироваться как традиционные, или ОПМ первого поколения.

Характерная для этого периода полярность национальных и блоковых интересов государств — членов ООН, и особенно ведущих держав, а также право вето постоянных членов Совета Безопасности ООН не оставляли возможности добиться согласия на проведение принудительных операций с использованием вооруженных сил (в рамках гл. VII Устава). К военно-принудительным действиям с разными целями (но всегда преследовавшими идеологические и иные интересы) в этот период прибегали главным образом организации региональной безопасности, как правило, по инициативе США или СССР. В качестве примеров можно привести военные действия США и ряда других стран — членов ОАГ в Доминиканской Республике в 1965 г. для установления там проамериканского режима и вооруженное подавление контингентом объединенных вооруженных сил ОВД восстания в Чехословакии в 1968 г. Но поскольку подобные силовые действия осуществлялись по решению региональных органов и без санкции СБ ООН, то они были фактически вооруженными интервенциями.

Но в силу тех же причин возможности учреждения традиционных операций по поддержанию мира в эти годы были сильно ограничены. Традиционные ОПМ проводились и продолжают проводиться в двух формах:

1. миссии невооруженных военных наблюдателей;

2. использование сил по поддержанию мира.

В состав этих миротворческих сил² обычно входят легко вооруженные воинские контингенты государств, выразивших готовность принять участие в операции. Кроме того, в операциях иногда участвуют отряды гражданской полиции и гражданский персонал. Как сопутствующие основным задачам ОПМ могут выполняться задачи по оказанию помощи местным жителям, сопровождению транспортных колонн и гуманитарных грузов, обеспечению законности и порядка в районе конфликта и ряд других. Все эти действия имеют целью предотвратить ухудшение ситуации и создать благоприятные условия для ее мирного урегулирования, не нанося при этом «ущерба правам, притязаниям и положению заинтересованных сторон».

Помимо соблюдения основополагающих требований для развертывания традиционных операций (согласие всех конфликтующих сторон, заключение сторонами соглашения о перемирии/прекращении огня, применение оружия только в целях самообороны) предполагается также нейтральность и беспристрастность личного состава миротворческих сил (миссий). Потому эти операции весьма ограничены в возможностях и не слишком эффективны для полномасштабного урегулирования кризисов и конфликтов. Однако некоторые из них сыграли позитивную роль. Это в полной мере относится к операциям, проводившимся под эгидой ООН в разные годы на Ближнем Востоке, в штате Джамму и Кашмир (конфликт между Индией и Пакистаном), на Кипре, в Йемене, в Афганистане, Анголе и других странах и регионах мира.

Первая операция по поддержанию мира под флагом ООН (орган по наблюдению за выполнением условий перемирия — ОНВУП) была учреждена в 1948 г. во время конфликта между Израилем и Палестиной. Продолжаясь до сих пор, она оказалась и самой длительной в истории миротворчества. За ней последовали другие операции. Всего с 1948 по 1989 г. (когда была учреждена первая миротворческая операция нового поколения) было проведено 16 операций по поддержанию мира (9 — в форме Миссий военных наблюдателей, 7 — с использованием вооруженных сил ООН). Всего же на сегодняшний день ООН было инициировано более 60 миротворческих операций. Пик миротворчества пришелся на 1990-е гг., когда было проведено 35 операций.

С 1989 г. под эгидой ООН наряду с традиционными ОПМ начали проводиться комплексные ОПМ, которые отличаются многофункциональностью и многоаспектностыо решаемых задач (ОПМ второго поколения). Первой подобной операцией стала операция для Намибии (группа ООН по оказанию помощи в переходный период, инициированная в апреле 1989 г.). За ней последовали операции в Западной Сахаре (1991); Камбодже (1991, 1992); операция сил ООН по охране на территории бывшей Югославии (1992), которая с 1995 г. разделилась на три самостоятельные операции; в Сомали (1992, 1993); Руанде (1993); на Гаити (1993, 1996); в Мозамбике (1992); Центрально-Африканской Республике (1998); Восточном Тиморе (1999, 2002); Косово (1999, с привлечением других международных и региональных структур) и ряд других.

Практика миротворчества базируется на идее более тесной координации политических и военных мер, наращивания возможностей участия в урегулировании конфликтных ситуаций, используя комплексный подход на базе правовых норм, заложенных в гл. VI и VII Устава ООН. Это подразумевает, что в основу принятия решений по миротворческим усилиям закладываются военные полномочия, предусмотренные гл. VII для акций, которые должны предприниматься в случае нарушения состояния мира и актов агрессии. Форма миротворческой деятельности, базирующаяся на правовых нормах гл. VI и частично VII Устава ООН и получившая название «VI половиной», подразумевает возможность использования оружия при проведении операций по поддержанию мира в целях самообороны.

Глава VII Устава «в чистом виде» предусматривает за ООН право на принудительные действия в отношении агрессора. Как промежуточный вариант рассматривается также возможность осуществления операций «VI и три четверти», которые предусматривают более широкие военные полномочия в сравнении с «VI с половиной», но все же имеют более ограниченный характер, нежели «VII в чистом виде» (в нчале XXI столетия подобный характер имела миротворческая деятельность в бывшей Югославии).

Наиболее вероятно, что подавляющее количество миротворческих операций в обозримой перспективе будет проводиться ООН, однако есть целый ряд других международных институтов (региональных организаций и соглашений), которые могут решать и уже решают подобные задачи (НАТО, Африканский Союз, Организация американских государств, ОБСЕ, СНГ). Кроме того, ООН может принять решение поручить проведение конкретной операции по обеспечению мира одной из международных организаций.

Исходя из целей миротворческих операций, использования военной силы и задач, которые могут возлагаться на привлекаемые воинские контингенты, существует несколько подходов к классификации миротворческих операций.

Наиболее часто встречающаяся классификация была официально заявлена в докладе «Повестка дня для мира» (1992) и впоследствии подтверждена и расширена целым рядом других официальных документов ООН. Эта классификация лежит также в основе документов, регулирующих миротворческую деятельность на национальном уровне в большинстве государств мира. В соответствии с принятым подходом выделяется пять основных типов миротворческой деятельности.

1. Превентивная дипломатия (англ. preventive diplomacy) — меры, направленные на предупреждение разногласий между сторонами, недопущение перерастания споров в военные конфликты и ограничение масштабов последних, если они все-таки возникли. В ее рамках предполагается более широкое использование мер по укреплению доверия, создание миссий по сбору фактов и систем раннего предупреждения об угрозах миру, использование демилитаризованных зон как превентивной меры и т.п.

По существующим ныне взглядам, составным элементом превентивной дипломатии является превентивное развертывание войск (сил) (англ. preventive deployment) — развертывание войск по поддержанию мира или миротворческих сил (ООН или региональных организаций и соглашений безопасности) в зоне потенциального конфликта.

2. Поддержание мира (англ. peacekeeping) предполагает проведение операций по поддержанию мира (англ. peacekeeping operations) с использованием военных наблюдателей, или многонациональных вооруженных сил, или миротворческих сил государств — членов ООН (по решению Совета Безопасности, в отдельных случаях — Генеральной Ассамблеи), или государств — членов региональных соглашений (по решению соответствующего органа). Эти операции должны обеспечивать соблюдение условий прекращения огня и разъединения сил уже после заключения соглашения о перемирии. В документах ООН они обычно определяются следующим образом: «Операция по поддержанию мира — это действия с участием военнослужащих, не имеющих права прибегать к использованию принудительных мер, предпринимаемые Объединенными Нациями с целью поддержания или восстановления международного мира и безопасности в районе конфликта». Для проведения ОПМ требуются добровольное согласие и сотрудничество всех заинтересованных сторон. Задействованный в операции военный персонал выполняет поставленные задачи, не прибегая к силе оружия (кроме как в целях самообороны; в случае попыток со стороны отдельных лиц/групп помешать миротворцам осуществлять задачи, оговоренные в мандате операции; для защиты гражданского персонала миротворческой миссии или других международных, региональных, общественных и т. п. организаций, действующих в районе конфликта), чем операции по поддержанию мира отличаются от принуждения к миру, предусмотренного в ст. 42 гл. VII Устава ООН.

3. Постконфликтное миростроительство (англ. post-conflict peace-building — восстановление мира) — термин, возникший не так давно и предполагающий постконфликтную деятельность с целью устранения причин конфликта и воссоздания нормальной жизни. Миростроительство включает — но не ограничивается — разоружение и реинтеграцию бывших комбатантов в гражданское общество, восстановление разрушенных в ходе конфликта экономических, общественно-политических, коммуникационных и иных структур, возвращение беженцев и перемещенных лиц, укрепление правопорядка (например, через подготовку кадров и реформирование структуры местной полиции, проведение реформ судебной и пенитенциарной систем), обеспечение соблюдения прав человека, оказание технической помощи в демократическом развитии, а также поощрение мирных методов урегулирования конфликтов, ликвидации причин и условий их возобновления.

4. Содействие миру, или миротворчество (в узком смысле) (англ. peacemaking), — действия, направленные на то, чтобы привести к согласию враждующие стороны, главным образом с помощью переговоров, посредничества, примирения, добрых услуг, арбитража и других мирных (невоенных) средств, предусмотренных в гл. VI Устава ООН. Осуществляются, как правило, политиками, дипломатами, видными общественными и государственными деятелями, представителями Генерального секретаря ООН.

5. Принуждение к миру (англ. peace enforcement) — форма вооруженного вмешательства, принятие принудительно-силовых и иных мер по отношению к государству-агрессору или стороне конфликта, не желающим выполнять требования международных или региональных организаций безопасности и угрожающим международному (региональному) миру.

Принуждение к миру предполагает две формы:

1) без использования вооруженных сил (экономические, правовые, финансовые санкции) и

2) с использованием вооруженных сил (ООН, региональных организаций безопасности или коалиций стран) — так называемые операции по принуждению к миру (англ. peace enforcement operations).

Принуждение к миру не предполагает согласия враждующих сторон. В ходе операций по принуждению к миру вооружение и военная техника используются не только в целях самообороны, но и по прямому назначению: для уничтожения военных объектов и инфраструктур, вооруженных группировок (незаконных военизированных формирований, бандформирований и т.п.), препятствующих локализации конфликта, его урегулированию и разрешению. Подобные операции проводятся в рамках гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия (меры), только с санкции СБ ООН и под его контролем.

Совершенствование «миротворческих технологий», расширение рамок политики поддержания мира потребовали совершенствования аппарата управления миротворческими операциями. В ООН управленческие функции изначально были распределены между тремя ведущими подразделениями — Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и Секретариатом ООН³.

Однако реальное руководство сосредоточилось в аппарате Генерального секретаря ООН. Основную роль здесь играет Департамент по операциям по поддержанию мира, который координирует свои действия с другими оперативными департаментами Секретариата. Этот механизм предусматривает обмен информацией, консультации и совместные действия департаментов в ходе планирования и проведения миротворческих операций, анализа их результатов. Рабочие органы СБ — Военно-штабной комитет и ГА Специальный комитет по операциям по поддержанию мира — оказались недееспособными.

С учетом этих новых тенденций в конце 1990-х гг. в рамках ООН были пересмотрены подходы к таким фундаментальным принципам традиционного миротворчества, как согласие конфликтующих сторон, нейтралитет и беспристрастность личного состава миротворческих сил и использование ими оружия исключительно в порядке самообороны. Необходимость этого пересмотра становится особенно очевидной, когда участники конфликтов, выразив первоначально свое согласие на международное/региональное вмешательство и готовность оказывать всяческую помощь, затем отказываются от обещаний. В связи с теми же соображениями трансформировался и принцип применения миротворцами военной силы. В комплексных операциях ее допустимо применять не только для самообороны, но и для защиты гражданского персонала различных общественных и гуманитарных организаций, сотрудничающих с ООН в районе конфликта, для защиты местного мирного населения, а также тогда, когда участники конфликта препятствуют выполнению задач, поставленных в мандате операции. Все комплексные операции ООН, инициированные в 2003-2005 гг. (в Либерии, Кот-д'Ивуаре, Бурунди, Гаити, Демократической Республике Конго и Судане), были учреждены уже на основании гл. VII Устава ООН, предусматривающей принудительные действия. Важно подчеркнуть, что от этого они ни в коем случае не перешли в разряд операций по принуждению к миру (см. ниже), в которых сила используется в полном масштабе, без каких-либо ограничений.

Правила применения военной силы также предполагают, что миротворческим силам следует быть более многочисленными, лучше вооруженными и оснащенными, чем при проведении традиционных ОПМ. Так, если

в ноябре 2002 г. в 15 операциях ООН по поддержанию мира было задействовано 44 тыс. военнослужащих и гражданских полицейских, то

в марте 2004 г. — уже 52 тыс. военнослужащих и гражданских полицейских (при том же количестве операций), а

в августе 2005 г. это число возросло до 67 тыс. человек при численности гражданского персонала 14 тыс. человек (в 16 операциях).

Важным направлением реформирования миротворческой деятельности ООН явилась разработка в 1993 г. системы соглашений о резервных силах. Эта инициатива призвана сократить время на подготовку миротворческих операций, снизить расходы на их проведение и повысить их эффективность. Резервные силы — это конкретные ресурсы, которые страны-участники соглашаются предоставить по просьбе Генерального секретаря в согласованные сроки. Ресурсами могут быть военный и/или гражданский персонал, материалы, оборудование, услуги. В мирное время все эти ресурсы находятся в своих странах, где и проходят подготовку к выполнению миссий. Они могут быть задействованы в тех операциях по поддержанию мира, которые проводятся с санкции СБ и с согласия конфликтующих сторон. Государства-участники заключают с ООН соответствующие соглашения и регулярно предоставляют информацию о ресурсах - сроки готовности, возможности, данные о требованиях в отношении перевозок и требованиях, предъявляемых к оборудованию, и т.д. Следует отметить, что государства сохраняют полный контроль над своими ресурсами и имеют право как участвовать, так и отказаться от участия в акции.

Операции по принуждению к миру. Несмотря на появившуюся с окончанием «холодной войны» возможность инициирования операций по принуждению к миру, ООН не располагает необходимым для их проведения потенциалом. Поэтому-то в 1990-е гг. наметилась, а в дальнейшем получала развитие тенденция делегирования ООН своих полномочий в области силового миротворчества региональным организациям, отдельным государствам и традициям государств, готовым взяться за выполнение задач по кризисному реагированию. Совет Безопасности ООН в разные годы давал санкции на применение военной силы (на основании гл. VII Устава) региональным организациям и коалициям государств в Ираке, Сомали, бывшей Югославии, Руанде и на Гаити,

При делегировании полномочий ООН на проведение военно-принудительных операций чрезвычайно важно, чтобы это происходило с соблюдением международных правовых норм и, в частности, исключительного права Совета Безопасности на санкционирование подобных операций. Этот принцип должен соблюдаться и при решении вопроса о начале операции по принуждению к миру силами региональной организации. Отход от него нельзя оправдать ссылками на гл. VIII Устава ООН, в которой говорится о возможности таких действий для региональных соглашений или органов. Ведь в ст. 53 этой главы однозначно сказано, что подобные принудительные действия не могут предприниматься «без полномочий от Совета Безопасности».

Но даже если самостоятельные операции по принуждению к миру силами региональных соглашений проводятся по решению СБ ООН, как, например, «Буря в пустыне» в Персидском заливе (1990— 1991), то следует учитывать, что непосредственное руководство ими осуществляется не ООН, а одним из государств (в приведенном примере — США). Во всех подобных случаях сосредоточение командования и управления принудительной военной операцией в руках одного государства (любого!) неизбежно делает саму операцию подверженной политическим пристрастиям и устремлениям этого государства.

Современное миротворчество во всех его видах и формах — от превентивной дипломатии до разумного применения силы, несмотря на все присущие ему издержки и недостатки, является действенным способом предотвращения, контроля и урегулирования вооруженных конфликтов. По словам бывшего Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, миротворческие операции «при соответствующих условиях... могут представлять собой гибкий и уникально адаптированный механизм противодействия конфликтам».