10.4. Применение силы коллективными системами безопасности на современном этапе4

Поведение государств в вопросах применения силы в еще большей степени, чем в каких-либо других областях, нуждается в четких международно-правовых рамках, а выход за их пределы чреват серьезными последствиями. В реальной жизни государства не всегда действуют в соответствии с международным правом, но эти нарушения не могут толковаться как свидетельство необязательности его норм и допустимости отступлений от них, например «в исключительных случаях», точно так же, как несоблюдение национального законодательства не говорит о его необязательности.

На протяжении немногих лет, истекших после окончания «холодной войны», отношение к системе поддержания международного мира и безопасности, предусмотренной Уставом ООН, напоминало маятник. Ее ключевой элемент — принцип неприменения силы в международных отношениях — то оказывался востребованным, то отбрасывался. В полной мере это продемонстрировали действия НАТО в Югославии в 1999 г. и США в Ираке в 2003 г. Ниже приведен анализ наиболее типичных аргументов, приводимых в различных комбинациях в оправдание применения силы без санкции Совета Безопасности.

«Подразумеваемые полномочия». В 1999 г. НАТО, в 2003 г. США и Великобритания ссылались при обосновании применения силы соответственно в отношении Югославии и Ирака на резолюции Совета Безопасности, хотя в тексте резолюций СБ ООН 1160 (1998), 1199 (1999) и 1203 (1999) по Косово и резолюции 1441 (2002) по Ираку отсутствуют положения, которые уполномочивали бы государства-члены применять силу.

Такое разрешение в отношении Ирака было дано лишь резолюцией 678 (1990), однако она допускала использование государствами силовых мер в строго определенных целях (прекращение аннексии Кувейта). Этой точки зрения придерживалась до поры до времени и американская администрация.

Линия аргументации, в соответствии с которой в отсутствие явно выраженного решения Совета Безопасности о применении силы достаточной правовой базой для такового являются имеющиеся резолюции Совета, принятые в отношении той или иной ситуации по гл. VII Устава ООН, получила в литературе название «подразумеваемых полномочий».

Однако толкование решений СБ ООН, принятых на основании гл. VII Устава ООН, не может быть расширительным, а отсутствие четких формулировок в некоторых из них является свидетельством того, что члены Совета не смогли прийти к согласию относительно силовых мер. Высказывается также мнение, что эти документы следует интерпретировать в соответствии с известным принципом, согласно которому нельзя презюмировать решения, влекущие за собой ограничения суверенитета.

Таким образом, концепция «подразумеваемых полномочий» не выдерживает критики с юридической точки зрения. Политически она нацелена на решение сиюминутных задач и вряд ли может быть взята на вооружение каким-либо государством как составная часть внешнеполитической доктрины.

«Исключительные обстоятельства». «Выживание государств — это не вопрос права» — таким образом в 1960-х гг. Госсекретарь США Д. Ачесон обосновывал возможность для той или иной страны действовать, не считаясь с международно-правовыми нормами, в ситуациях, когда затронуты ее жизненно важные интересы. В последние годы тезис об оправданности «выхода» из международно-правового режима в чрезвычайной ситуации получил широкое хождение.

В изложении официальных позиций государств, участвовавших в военных действиях в Югославии, осуществление операции НАТО без санкции Совета Безопасности рассматривалось как «исключительная мера», обусловленная особыми обстоятельствами и не создающая прецедента на будущее. Тезис об исключительности ситуации присутствовал и в аргументации сторонников военных действий против Ирака в 2003 г.

«Разовость» акции не может рассматриваться в качестве обоснования ее правомерности, а само по себе постулирование принципиальной возможности «не создающего прецедента» отступления от международного права создает прецедент для претензий на «исключения» в будущем. Негативные последствия такого подхода для поддержания международного мира и безопасности, равно как и его правовая несостоятельность, очевидны.

«Применение силы за рамками Устава ООН». Нередко высказывается мнение, что возможности использования силы в международных отношениях не ограничиваются положениями Устава ООН. Речь при этом идет о компетенции в этой сфере других международных организаций, а также существовании в международном праве иных, помимо Устава ООН, источников правомочности применения силы.

Так, в 1999 г. страны НАТО настойчиво проводили мысль о том, что ООН является лишь одной из многих международных организация, занимающихся вопросами безопасности, и не обладает каким-либо особым положением в отношении санкционирования применения силы. В 2002-2003 гг. с заявлениями аналогичного толка выступали представители американской администрации, обосновывавшие правомочность самостоятельного, без мандата СБ ООН применения США силы против Ирака.

Разногласия между членами Совета Безопасности по поводу использование силы иногда интерпретируются как его неспособность реагировать должным образом на серьезные международные кризисы, что-де вынуждает государства или группы государств действовать самостоятельно, в том числе силовыми методами. При этом считают, что отсутствие резолюции СБ ООН об использовании силовых мер для исполнения его собственных требований в отношении поддержания международного мира и безопасности должно рассматриваться как невыполнение Советом своих обязанностей по гл. VII Устава. На основании этого предлагается считать, что положения Устава в таких ситуациях должны прекращать свое действие, а вместо них следует применять общее международное право, якобы позволяющее государствам использовать силу. Однако, даже если допустить это, остается неясным, о каких конкретно нормах общего международного права, разрешающих односторонние силовые меры, идет в данном случае речь.

Таким образом, отказ от принципа неприменения силы не только влечет за собой разрушение системы поддержания международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН, но и перечеркивает остальные основополагающие принципы международного права, включая принципы суверенного равенства, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела, добросовестного выполнения обязательств и др.

«Гуманитарное вмешательство». Одно из обоснований силовых действий, часто предлагаемых в литературе «взамен» резолюций СБ ООН, — концепция «гуманитарного вмешательства». Возможность использования силы на территории иностранного государства в гуманитарных целях выводится сторонниками этой концепции, возникшей в 1970-х гг., из идеи приоритета принципа уважения прав человека над принципами невмешательства во внутренние дела и неприменения силы в международных отношениях. Оснований полагать, что «гуманитарное вмешательство» является правомерным в соответствии с режимом Устава ООН, нет.

Операция НАТО в Югославии 1999 г. заметно оживила дискуссии по поводу «гуманитарного вмешательства». Одна из попыток обоснования этой концепции применительно к Косову выглядит следующим образом. Во-первых, утверждается, что п. 4 ст. 2 Устава ООН запрещает использование силы только против территориальной неприкосновенности и политической независимости любого государства; в остальных же случаях, когда цели вооруженного вмешательства не противоречат целям ООН, применение силы разрешается. Во-вторых, отмечается, что на Совет Безопасности Уставом ООН возложена «главная» (а не вся) ответственность за поддержание международного мира и безопасности; следовательно, государства сохраняют свою ответственность и возможность использовать силу в ситуациях, не подпадающих под «исключения» п. 4 ст. 2. В-третьих, делается вывод о неправомочности ссылок на суверенитет иностранного государства как на препятствие для осуществления «гуманитарного вмешательства».

Хотя вряд ли можно согласиться с тем, что акция НАТО не имела совсем никаких последствий для территориальной целостности и политической независимости. Югославии, главное в подобного рода взглядах — попытка обосновать законность односторонних шагов в нарушение Устава ООН и сузить сферу действия принципа неприменения силы в отношениях между государствами.

«Превентивная самооборона». Статья 51 Устава ООН допускает реализацию права на индивидуальную и коллективную самооборону только в случае, «если произойдет вооруженное нападение на члена Организации». Однако на практике некоторые государства интерпретируют понятие самообороны как допускающее «ответное» применение силы, когда вооруженное нападение как таковое не совершено. Причем сейчас на первый план вышли аспекты самообороны, связанные с-необходимостью противостояния новым вызовам и угрозам, включая международный терроризм и распространение оружия массового уничтожения. Это нашло свое отражение, в частности, в Стратегии национальной безопасности США 2002 г. Документ ссылается на понятие «неминуемой угрозы», оправдывающей упреждающие действия.

В данном случае реанимирована концепция самообороны в обычном международном праве, сформировавшаяся в середине XIX в. Ее важнейшими элементами стали сформулированные госсекретарем США Д. Уэбстером принципы необходимости (право на самооборону возникает, когда налицо «неотложная и непреодолимая необходимость... не оставляющая ни возможности выбора средств, ни времени на размышление») и пропорциональности (в ходе самообороны не должно совершаться никаких «неразумных или чрезмерных» действий, не обусловленных необходимостью). Эта концепция хорошо известна, однако говорить о ее общепризнанности неверно. Весьма широко распространена иная точка зрения, согласно которой ст. 51 Устава ООН, пришедшая на смену нормам обычного права, запрещает применение силы в порядке самообороны до начала вооруженного нападения.

В Стратегии национальной безопасности США 2002 г. была поставлена задача «адаптировать концепцию неминуемой угрозы к возможностям и целям сегодняшних противников». В документах министерства обороны США в развитие положений Стратегии появилось понятие «упреждающего применения силы» («preemption»). При этом считается принципиально важным проводить отличие между «упреждающим применением силы» и «превентивным применением силы» («prevention»)⁵. Введение последнего понятия критикуется как излишняя «либерализация» подхода к соблюдению принципа необходимости. При этом, однако, утверждается, что «упреждающее применение силы» в увязке с наличием «неминуемой угрозы» имеет полное право на существование.

Нет никаких сомнений в том, что новые вызовы и угрозы требуют адекватной реакции как со стороны каждого государства, так и международного сообщества в целом. Цель, однако, должна состоять в том, чтобы найти такие решения, которые были бы эффективными, но не игнорировали положения Устава ООН о применении силы и не расшатывали таким образом основанную на них систему поддержания международного мира и безопасности. Не стоит забывать, что Устав ООН никогда не обязывал государства смиренно дожидаться вооруженного нападения на них и лишь потом действовать: различные меры, включая силовые, направленные на предотвращение нападения, могут быть осуществлены по решению Совета Безопасности.

Разумеется, Совет Безопасности не всегда оптимальным образом использует имеющиеся у него полномочия по поддержанию международного мира и безопасности, его деятельность нуждается в совершенствовании на основе согласованных договоренностей. Однако Совет, применяя Устав ООН, способен по-новому взглянуть на вопросы использования силы. Когда это необходимо, Совет принимал решения о силовых мерах в поддержку демократии и прав человека. После событий 11 сентября 2001 г. Совет дал новую интерпретацию ст. 51 Устава ООН, подведя базу под применение права на самооборону в ответ на террористические нападения. Наконец, Совет имеет право санкционировать превентивное применение силы, если установит наличие угрозы международному миру и безопасности. Отказ Совета Безопасности из-за отсутствия согласия среди его членов в отношении применения силы — это тоже решение, основанное на Уставе ООН и отражающее важнейшую функцию Совета, которую можно было бы условно назвать «консервативной»: Совет обязан пользоваться своими полномочиями с максимальной осторожностью, принимая меры, необходимые и достаточные для поддержания международного мира и безопасности. Отказ в санкции на применение силы может быть как раз такой мерой.

Вопросы к разделу 3

1. Каким образом взаимосвязаны международная и национальная безопасность?

2. Что такое политическая проблема?

3. Является ли мир отсутствием войны?

4. В чем состоит угроза международной безопасности?

5. Чем военный блок отличается от коалиции?

6. Перечислите концепции, объясняющие формирование союзов.

7. В чем отличие групповой системы безопасности от универсальной?

8. Что представляет собой Устав ООН?

9. Какие основные принципы обеспечения международной безопасности содержит Устав ООН?

10. Перечислите основные направления реализации процесса разоружения и регулирования вооружений.

11. В чем отличие спора от ситуации?

12. Какие разновидности миротворческих операций проводятся под руководством ООН?

1 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Кругских. М„ 1997

2 Силы по поддержанию мира {peacekeeping force) иногда также неофициально называют «силы мира», «стражи мира», «голубые каски», «силы безопасности», «солдаты мира» и т. п. До сих пор нет единства терминологии ни в различных органах ООН, ни, тем более, в государствах — членах Организации, что весьма осложняет практику миротворчества. Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (в структуре ООН) в докладе на 59-й сессии Генеральной Ассамблее в марте 2005 г. обратился к Секретариату ООН с просьбой к 2006 г. представить ему для рассмотрения «перечень определений в целях стандартизации терминологии, охватывающий весь спектр вопросов при переходе от доконфликтного к постконфликтному этапу» (Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира и eго Рабочей группы на основной сессии 2005 г. ООН. Генеральная Ассамблея. 59-я сессия. 1 марта 2005 г.).

3 В составе Секретариата ООН: Департамент по политическим вопросам (организация и проведение переговоров, консультаций и других дипломатических акций); Департамент по гуманитарным вопросам (координация действий в гуманитарной области); Департамент по вопросам администрации и управления (финансирование операций, разрешение проблем обеспечения безопасности персонала), Департамент по операциям по поддержанию мира (подготовка докладов Генеральному секретарю, ГА и СБ в ходе полевых операций, корректировка концепции постоянных ВС ООН и порядка их использования, разработка программ и рекомендаций по обучению военнослужащих и гражданского персонала, помощь в решении оперативных вопросов управления полевыми операциями).

4 По статье: Скотников JL4. Правовые рамки применения силы // Международная жизнь. 2003. №11.

5 Aferrlam Webster's Collegiate Dictionary дает следующие относящиеся к рассматриваемой проблеме толкования этих понятий: «to prevent» — «лишить возможности или надежды предпринять какие-либо действия или добиться успеха», "не допустить, чтобы что-либо случилось»; «preemptive» — «характеризующийся перехватом инициативы».