3. Приобретение статуса земель населенного пункта

Почему это важно ?

Определение и формализация статуса территории, занимаемой приобретенными участками (далее – территория ТС, селение), в системе административно-территориального устройства (далее – АТУ) соответствующего субъекта Российской Федерации (далее – субъект РФ) и в системе территориальной организации местного самоуправления имеют важное значение, поскольку этим во многом определяются обязательства органов местного самоуправления в отношении развития такой территории.

Для того, чтобы у гражданина была возможность не просто заниматься определенной хозяйственной деятельностью, но и постоянно проживать на земельном участке, необходимо соблюдение некоторых требований и процедур, регулирующих вхождение селения в состав земель одного из существующих населенных пунктов, либо образование на его основе нового населенного пункта.

Шаг 1. Принять решение о действиях, необходимых для включения территории в состав земель населенных пунктов

Это решение должно быть осознанным и принято с учетом возможной альтернативы.

Рекомендуется предпринять действия для формализации статуса территории как населенного пункта (части населенного пункта):

• включение земельного участка в границы населенного пункта;

• при необходимости - формирование нового населенного пункта, либо разделение населенного пункта (получение официального наименования, внесение в реестр населенных пунктов, получение адреса местожительства).

В настоящее время существует правовая возможность постоянного проживания в садоводческих некоммерческих объединениях граждан за чертой населенных пунктов. Это существенно уменьшает количество административных процедур, необходимых для обустройства на земельных участках и ряд территориальных сообществ в других регионах России идут по такому пути.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 13-П абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Федеральный закон № 66-ФЗ) признан не соответствующим Конституции РФ в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.

В то же время такой выбор связан с существенными долгосрочными рисками. Органы публичной власти не обязаны благоустраивать, создавать и поддерживать коммунальную, транспортную и иную инфраструктуру на территориях без статуса населенного пункта.

Поэтому, выбирая в качестве места жительства жилое строение, расположенное на земельном участке, отнесенном к землям сельскохозяйственного назначения, граждане должны осознанно принимать и те возможные неудобства, которые являются следствием проживания вне территории населенных пунктов.

Шаг 2. Включение земельного участка в границы населенного пункта

Порядок включения земельного участка в границы населенного пункта предусмотрен нормами земельного и градостроительного законодательства ¹⁵. В соответствии со статьей 8 ЗК РФ перевод земель иных категорий в земли населенных пунктов осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов.

Изменением границ населенных пунктов является изменение генерального плана муниципального образования (поселения или городского округа) ¹⁶, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (статья 85 ЗК РФ) – для удобства далее будет использована общая формулировка «генеральный план» ¹⁷.

Решение об утверждении изменений в генеральный план одновременно является решением о переводе земельных участков из других категорий земель в земли населенных пунктов, следовательно в случае осуществления действий по внесению изменений в генеральный план отдельно изменять категорию земель в соответствии с нормами Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» нет необходимости.

Для включения земельного участка в границы населенного пункта необходимо осуществить следующую последовательность действий:

• обеспечить внесение изменений в генеральный план поселения или городского округа ¹⁸ в границы которого предполагается включение земельного участка;

• обеспечить внесение изменений в правила землепользования и застройки поселения, в границы которого предполагается включить земельный участок.

Шаг 2.1. Обеспечение внесения изменений в генеральный план поселения, в границы которого предполагается включить земельный участок

1. Принятие главой местной администрации поселения решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план поселения или городского округа.

Решение о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план принимаются главой местной администрации. Лицам, заинтересованным во включении земельного участка в границы населенного пункта рекомендуется инициировать процедуру внесения изменений в генеральный план путем предоставления своих предложений по изменению генерального плана. Для этого им надлежит обратиться в орган местного самоуправления с соответствующей инициативой.

2. Согласование проекта изменений генерального плана до его утверждения

Подготовленный проект изменений генерального плана должен быть согласован с уполномоченными органами власти ¹⁹.

3.Проведение публичных слушаний по проекту изменений генерального плана

По проекту изменений генерального плана проводятся публичные слушания в соответствии со статьями 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Срок проведения публичных слушаний определяется от 1 до 3 месяцев. В указанный срок заинтересованные лица вправе представить свои замечания и предложения по планируемым изменениям генерального плана.

По результатам публичных слушаний оформляется протокол о результатах публичных слушаний, содержание которого влияет на то, как отреагирует на результаты публичных слушаний глава местной администрации. При положительном решении глава администрации направляет проект изменений генерального плана в представительный орган муниципального образования.

4. Принятие решения об утверждении изменений генерального плана представительным органом местного самоуправления.

Шаг 2.2. Обеспечение внесения изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ)

Почему это важно ?

Сам по себе факт внесения изменений в генеральный план не определяет автоматически правовой режим земельных участков, включенных в границы населённого пункта.

При включении земельного участка в состав населенного пункта не происходит автоматического утверждения ПЗЗ. Поэтому наиболее оптимальный способ действий таков: параллельно с подготовкой изменений в генеральный план в части изменения границ населённых пунктов подготовить предложения по изменению ПЗЗ – по установлению правового режима соответствующих земельных участков в виде градостроительных регламентов.

Правовой режим использования земельных участков определяется градостроительными регламентами в составе ПЗЗ, а градостроительные регламенты приписаны соответствующим территориальным зонам.

В состав градостроительных регламентов для соответствующих территориальных зон включаются виды разрешённого использования земельных участков и предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешённого строительства на земельных участках.

Что такое разрешенное использование земельного участка? Это те виды деятельности (виды разрешенного использования, далее - ВРИ), которые допускаются к осуществлению на отдельно взятом земельном участке. Применительно к земельных участкам, находящихся в границах населенных пунктов, градостроительным регламентом устанавливаются основные, вспомогательные и условно разрешенные ВРИ.

Основные ВРИ – это виды использования, которым отдается приоритет. Например, правообладатель заинтересован в использовании земельного участка для того, чтобы жить на нем в построенном им доме. В таком случае, основным ВРИ такого участка будет «под индивидуальное жилищное строительство».

Вспомогательные виды сопутствуют основным видам использования. Вспомогательным видом в приведенном выше примере может быть использование земельного участка для выращивания фруктовых и овощных культур для личного потребления.

Условно-разрешенные ВРИ. В общем случае для осуществления деятельности, допускаемой такими ВРИ, требуется получить разрешение на условно разрешенный ВРИ участка по самостоятельной процедуре, предусмотренной законодательством о градостроительной деятельности. Однако Федеральный закон № 119-ФЗ предполагает исключение из общего порядка – в соответствии со ст. 8 указанного закона гражданин вправе использовать земельный участок в том числе в соответствии с условно разрешенным видом использования земельного участка без получения разрешения и проведения публичных слушаний ²⁰.

В части определения правового режима использования земельных участков возможны три случая. Необходимо определить, какой из этих случаев относится к вашему земельному участку (земельным участкам).

Случай А. Земельный участок уже располагается в границах населенного пункта, и на этот земельный участок уже распространяется действие градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны согласно действующим ПЗЗ.

В указанном случае гражданин вправе использовать такой земельный участок в соответствии с любым видом или любыми ВРИ, предусмотренными данным регламентом, без каких-либо согласований и разрешений.

В срок не позднее 1 года со дня заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, определившись с необходимым ВРИ земельного участка, необходимо направить уполномоченный на предоставление земельных участков орган администрации муниципального образования уведомление о выбранных виде или видах разрешенного использования земельного участка (или земельных участков). Причем заявитель имеет возможность определить несколько ВРИ согласно градостроительным регламентам ПЗЗ применительно к соответствующей территориальной зоне.

Случай Б. Земельный участок располагается за пределами границ населенного пункта и по результатам процедуры включения его в границы населенного пункта возникает необходимость внести изменения в ПЗЗ - распространить на них действие градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны.

Указанные действия реализуются в порядке, представленном в Приложении 5.

Случай В. Земельный участок располагается либо в границах населённого пункта, либо за границами населённого пункта, а его правовой режим определяется согласно части 5 статьи 8 Федерального закона № 119-ФЗ.

Указанный правовой режим предполагает, что градостроительный регламент для соответствующей территориальной зоны не утвержден, и гражданин вправе использовать такой земельный участок (за исключением случая, предусмотренного частью 6 указанной статьи ²¹) в соответствии с любым видом или любыми видами разрешенного использования земельных участков независимо от принадлежности такого земельного участка к той или иной категории земель с учетом возможности сочетания указанных видов разрешенного использования земельного участка с деятельностью, осуществляемой на смежных земельных участках.

В этом случае рекомендуется:

1) при наличии в муниципальном образовании проекта ПЗЗ (см. раздел 1 Шаг 4.3):

a) ознакомиться с ВРИ для земельных участков селения в соответствии с проектом ПЗЗ. Если планируемые ВРИ для вашей территориальной зоны не соответствуют проекту – попытаться внести изменения в проект ПЗЗ в рамках установленной процедуры (см. Приложение 5); б) если же гражданами принимаются ВРИ земельных участков селения не в соответствии с проектом ПЗЗ, рекомендуется оценить потенциальные риски конфликтности между выбранными ВРИ и теми, что обозначены в проекте ПЗЗ муниципального образования;

2) при отсутствии в муниципальном образовании проекта ПЗЗ: одновременно с выбором ВРИ – представить органу местного самоуправления предложения по подготовке ПЗЗ.

Шаг 3. Формирование нового населенного пункта (при необходимости)

Почему это может оказаться целесообразным:

Рекомендуется рассмотреть вопрос об инициировании формирования нового населенного пункта в следующих случаях:

• селение расположено в границах существующего городского или сельского поселения, на достаточном удалении от границ существующих населенных пунктов;

• селение расположено на межселенной территории в границах муниципального района вне границ существующих населенных пунктов;

• существует риск конфликта с местными жителями (в этом случае возможен вариант разделения существующего населенного пункта).

Образование новых населенных пунктов, их слияние, присоединение, разделение, осуществляются в соответствии с законодательством соответствующего субъекта РФ. Положение в системе АТУ субъекта РФ характеризует положение территории ТС по отношению к населенным пунктам как элементам АТУ и регулируется законом соответствующего субъекта РФ об АТУ.

Инициатором внесения законопроектов об изменении АТУ субъекта РФ во всех субъектах РФ могут выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако в некоторых субъектах РФ инициатором внесения предложений об изменении АТУ может выступать также население муниципального образования. В рассматриваемых случаях от имени населения может действовать инициативная группа, сформированная из членов ТС.

Шаг 3.1. Ознакомиться с законодательством об административном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве (АТУ)

Необходимо проанализировать положение территории ТС в системе АТУ и территориальной организации местного самоуправления соответствующего субъекта РФ и характер регулирования изменения АТУ законодательством соответствующего субъекта РФ (см. Приложение 2).

Шаг 3.2. Сформировать инициативную группу и направить в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предложение о преобразовании АТУ

Шаг 3.3. Побудить орган местного самоуправления совместно с инициативной группой организовать учет общественного мнения в форме, предусмотренной законом соответствующего субъекта РФ.

В большинстве субъектов РФ изменение АТУ в обязательном порядке предусматривает процедуру учета общественного мнения. При прочих равных условиях предпочтительными являются форма опроса населения для достаточно крупных поселений и форма схода граждан – для небольших компактных поселений (менее 1000 жителей).

ШАГ 3.4. Направление органом местного самоуправления в уполномоченный орган субъект РФ обращения с предложением о преобразовании административно-территориального устройства субъекта РФ

К обращению с инициативой изменения АТУ, представляемому в представительный орган субъекта РФ, должны быть приложены обосновывающие материалы. Их перечень различается в разных субъектах РФ, но, как правило, включает в себя следующие элементы:

• пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимых предложений;

• карта территории до и после предлагаемых изменений;

• статистические сведения о территории (со степенью подробности, прописанной в законе субъекта РФ);

• результаты учета мнения населения муниципального образования, в границах которого расположена территория селения.

Очевидно, что часть этих документов (в первую очередь, записка с обоснованием целесообразности предложений) может быть подготовлена уже на этапе обращения инициативной группы в орган местного самоуправления муниципального образования. Что касается картографических и статистических материалов, то их подготовка предполагает использование технических и информационных ресурсов, которыми участники ТС могут не обладать. В этой связи рекомендуется совместная подготовка этих материалов членами инициативной группы и представителями органов местного самоуправления.

Результатом описанных шагов должно стать присвоение новому населенному пункту официального наименования, включение в реестр населенных пунктов, возможность присвоения официальных адресов и др.