2.3. Нормативно-правовые основы государственных закупок в Российской Федерации

Нормативно-правовую базу системы государственных и муниципальных закупок может составляют следующие документы: 94-ФЗ от 21.07.05 (ред.20.07.12) Федеральный закон N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; 223-ФЗ от 18.07.11 (ред.06.12.11) Федеральный закон N 223-ФЗ от 18 июля 2011 года "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"; ОК 004-93 от 01.01.94 (ред.22.11.11) Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП); 63-ФЗ от 06.04.11 (ред.01.07.11) Федеральный закон N 63-ФЗ от 6 апреля 2011 года "Об электронной подписи"; 135-ФЗ от 26.07.06 (ред.27.06.11) Федеральный закон N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции"; ФКС – Федеральная контрактная система (проект). Остановимся подробнее на каждом из них [1].

1) 94-ФЗ от 21.07.05 (ред.20.07.12) Федеральный закон N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд является закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 (далее "94-ФЗ") [3].

Федеральный закон № 94-ФЗ был принят Государственной Думой 8 июля 2005 года, затем одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. и, наконец, вступил в силу с 1 января 2006 года.

В последней редакции 94-ФЗ (текущая - от 20.07.2012 (с изм. от 16.10.2012), информация постоянно дополняется с выходом новых изменений) внесены поправки и изменения более чем десятком Федеральных законов

2) 223-ФЗ от 18.07.11 (ред.06.12.11) Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг [2]:

• государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов;

• дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 1 настоящей части юридическим лицам;

• дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 2 настоящей части дочерним хозяйственным обществам.

Порядок определения совокупной доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале хозяйственных обществ, совокупной доли участия указанных в пункте 1 части 2 настоящей статьи юридических лиц в уставном капитале дочерних хозяйственных обществ, совокупной доли участия указанных в пункте 2 части 2 настоящей статьи дочерних хозяйственных обществ в уставном капитале их дочерних хозяйственных обществ, а также порядок уведомления заказчиков об изменении совокупной доли такого участия утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Применительно к сфере госзакупок, Федеральный закон 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" определяет перечень организаций, для которых размещение закупок регламентируется законом 94-ФЗ.

3) ОК 004-93 от 01.01.94 (ред.22.11.11) Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП).

В контексте государственных закупок общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (далее ОКДП) используется для определения группы "одноименности" по номенклатуре товаров, работ, услуг, заказ на которые (на сумму свыше 500 тыс.рублей в квартал) подлежит размещать в форме электронного аукциона, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2011 г. № 273 [6].

4) 63-ФЗ от 06.04.11 (ред.01.07.11) Федеральный закон от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи".

Федеральный закон от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи" осуществляет правовое регулирование отношений в области использования электронных подписей.

Отношения в области использования электронных подписей регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а также соглашениями между участниками электронного взаимодействия. Если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или решением о создании корпоративной информационной системы, порядок использования электронной подписи в корпоративной информационной системе может устанавливаться оператором этой системы или соглашением между участниками электронного взаимодействия в ней [12, с. 33].

Виды электронных подписей, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, порядок их использования, а также требования об обеспечении совместимости средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой устанавливает Правительство Российской Федерации.

Для целей 63-ФЗ используются следующие основные понятия:

Электронная подпись - информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию.

Сертификат ключа проверки электронной подписи - электронный документ или документ на бумажном носителе, выданные удостоверяющим центром либо доверенным лицом удостоверяющего центра и подтверждающие принадлежность ключа проверки электронной подписи владельцу сертификата ключа проверки электронной подписи [10, с. 76].

Квалифицированный сертификат ключа проверки электронной подписи (далее - квалифицированный сертификат) - сертификат ключа проверки электронной подписи, выданный аккредитованным удостоверяющим центром или доверенным лицом аккредитованного удостоверяющего центра либо федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере использования электронной подписи (далее - уполномоченный федеральный орган).

Владелец сертификата ключа проверки электронной подписи - лицо, которому в установленном настоящим Федеральным законом порядке выдан сертификат ключа проверки электронной подписи.

Ключ электронной подписи – уникальная последовательность символов, предназначенная для создания электронной подписи.

Ключ проверки электронной подписи - уникальная последовательность символов, однозначно связанная с ключом электронной подписи и предназначенная для проверки подлинности электронной подписи (далее - проверка электронной подписи).

Удостоверяющий центр - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие функции по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, а также иные функции, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Аккредитация удостоверяющего центра - признание уполномоченным федеральным органом соответствия удостоверяющего центра требованиям настоящего Федерального закона.

Средства электронной подписи - шифровальные (криптографические) средства, используемые для реализации хотя бы одной из следующих функций – создание электронной подписи, проверка электронной подписи, создание ключа электронной подписи и ключа проверки электронной подписи [5].

Средства удостоверяющего центра - программные и (или) аппаратные средства, используемые для реализации функций удостоверяющего центра;

Участники электронного взаимодействия - осуществляющие обмен информацией в электронной форме государственные органы, органы местного самоуправления, организации, а также граждане.

Корпоративная информационная система - информационная система, участники электронного взаимодействия в которой составляют определенный круг лиц.

Информационная система общего пользования - информационная система, участники электронного взаимодействия в которой составляют неопределенный круг лиц и в использовании которой этим лицам не может быть отказано.

5) 135-ФЗ от 26.07.06 (ред.27.06.11) Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

• монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

• недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации [1].

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Применение Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в сфере размещения государственного заказа (госзакупок) основано, преимущественно, на содержании статей 17 и 18:

Статья 17. Антимонопольные требования к торгам

Статья 18. Особенности отбора финансовых организаций

6. ФКС - Федеральная контрактная система (проект).

Принятие Федеральной контрактной системы ожидается в 2013 году, вступление в силу - с 2014 года. ФКС разрабатывается на смену текущему Федеральному закону N 94-ФЗ, регламентирующему государственные закупки в России.

Текущим рабочим документом является проект, разработанный Минэкономразвития России «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». 2 мая 2012 Правительство Российской Федерации одобрило проект ФКС.

3. АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В КУРСКОЙ ОБЛАСТИ.

3.1. Исторические аспекты системы государственных закупок в Российской Федерации.

Торги были известны еще в Древнем Риме, уже тогда это был весьма широкий круг отношений, притом с элементами публичного характера, например торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя.

В России исторически первые упоминания о мероприятиях, которые с определенными оговорками можно рассматривать как публичные торги, относятся к периоду царствования Алексея Михайловича. Сохранился царский Указ, датированный 7 июля 1654 г., о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз определенного объема груза назначалась различная цена. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового, еще нет, но коль скоро появляется государственный заказ, то начинается и поиск исполнителей, формулируются условия его выполнения и вознаграждения [19].

Несмотря на то, что сведения о государственных закупках в XVII в. отрывочны и скупы, важным представляется сама подобная трансформация подхода к удовлетворению государственных нужд. Начал осуществляться постепенный переход от волевого к экономическому подходу в отношениях между государством и производителями (поставщиками) материальных ресурсов. Впервые появляется упоминание об участии государства в рыночных отношениях в качестве их субъекта [8, с. 130].

Уже первые конкурсы, организованные в то время, обладали специфическими чертами, характерными и для современных торгов. В первую очередь, речь идет об открытости и публичности проводимого отбора.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам. Эти же сведения подавались в Канцелярию Сената.

Опубликованный в 1702 г. акт, велел приказу Крепостных дел записывать, куда, что и кто из подрядчиков-поставщиков взялся доставить. По прибытии на место, исполнитель получал от приемщика "довозное письмо", т.е. расписку в получении, после того как тог проверил количество и качество "привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей". Если обнаруживалось, что подрядчик имущество "в целостности не довез, или подмочил, или иную какую проруху учинил", то с него и с поручителей бралась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или утрату военных припасов изымалась двойная сумма всего подряда и подвод. Помимо экономического воздействия на провинившихся, активно применялись физические наказания [17, с. 7].

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов, Петром Первым создается специальное учреждение, занимавшееся вопросами поставок и продаж. Называлось оно Канцелярией подрядных дел.

Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр Первый ввел налогообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. "Пошлинные деньги" немедленно передавались Коллегии, заключившей заказ.

При ближайших преемниках Петра Первого страна жила в основном по принятым им законам Это же касается и вопросов поставок и подрядов. Петровские Регламент и инструкция совершенствовались до 1731 г., когда они были изданы последний раз. В основном выходили небольшие частные документы, регулировавшие отдельные вопросы взаимодействия участников.

Наиболее существенным документом, призванным усовершенствовать действовавшее законодательство, явился новый Регламент Камер-Коллегии, принятый в начале правления Анны Иоановны [11, с. 17].

Основные нововведения, по сравнению с петровским Регламентом 1721 г. были следующие:

– объявления печатать три раза в "Русских курантах" - общегосударственной центральной газете;

– купцов пускать и выслушивать порознь;

– спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях;

– после каждой публикации (они следовали через два месяца) купцы должны являться и подтверждать свои предложения, независимо от того, хотят ли они их изменить;

– в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не будет подрядчиков ("охотников"), там объявления не делать (речь идет о специальном, кроме газетного, варианте публикации), т.к. "только труд и продолжение времени произойдет";

– при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг [10, с. 76].

В Регламенте 1732 г. уже не оговаривалось возжигание свечи. Столь откровенное "выжимание" скидок было отменено специальным распоряжением. Отслеживалось и такое распространенное явление, как попытка решить проблемы расчета с государством путем подряжания на другие работы. В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Коммерц-Коллегии об отсутствии у них государственных "доимок", долгов по векселям и проч. Приблизительно в это время в актах начинает обращаться внимание на качество приобретаемых товаров (выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок).

Следующий документ - Регул провиантского правления - был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 г. Как следует из названия конторы, для которой приняли этот документ, он касался поставок продовольствия (преимущественно хлеба) [10, с. 17].

В 1775 - 76 гг. была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название "Учреждение о губерниях", и он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья 118 этого документа называлась "О контрактах по подряду, поставках и откупах".

1793 г. ознаменовался выходом высочайшего манифеста от 2 сентября "О разных дарованных народам милостях". Этим актом многие заключенные обрели свободу или смягченные формы наказания. Упоминались и подрядчики-недоимщики. Но тем же числом датирован другой именной Высочайший указ на имя Генерал-прокурора графа Самойлова. Им отменили перечисленные выше пункты, объяснив это так: неплатежи происходят умышленно, "а ныне по откупам, подрядам и поставкам состоят в недоимке большие взыскания".

Манифест 1793 г. был подтвержден в 1801 г., когда была объявлена амнистия по поводу восшествия на престол Александра I. Однако при недоказанной случайности срыва поставки или ее сроков виновник (или его родственники) попадал в кабальную зависимость или высылался в Сибирь. Александр I, вступив на престол, начал реформирование системы государственного управления. Пересмотр существовавшего законодательства коснулся и регламентирующих документов по "публичным продажам казенных поставок и подрядов". За первую четверть XIX века было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Из них только правил по различным номинациям госзаказа опубликовано 15, причем 7 были утверждены за первые пять лет правления Александра I.

В 1802 г, был дан "Устав о провианте для продовольствия войск", где были и новые правила для заключения подрядов. Особое внимание уделялось справочным ценам и описывался механизм сбора информации для их вычисления. Справочная цена являлась отправной точкой в организации торгов, и все решения принимались ориентируясь на нее. [12, с. 33]

Революционные события 1917 года и последовавшая за ними гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов. Яркая тому иллюстрация отсутствие заметок в газетах, например, в июле 1928 в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений, в декабре 1930г. – ни одного объявления о торгах.

Только в 1990-х с началом адаптации России к рыночной экономике появляется упоминания о публичных торгах, и первым документом, ознаменовавшим начало перехода к свободному рынку в области закупок, был Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства – путем конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный и муниципальный контракт. Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа, документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994г. Принимается закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», регулировавший вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качейство поставляемой продукции [14, с. 5].