3.2. Современные проблемы организации системы государственных закупок в Российской Федерации

По содержанию 94-ФЗ весьма далек от того, что до сих пор было известно специалистам в области прокьюремента – науки об общественных (государственных и муниципальных) закупках. Он не похож на свои аналоги, действующие в странах Евросоюза, США, других странах, входящих в ВТО. Правила и процедуры этого закона существенно отличаются от действовавших в России в период 1997-2005 гг.

Следует отметить, что помимо препятствий и проблем, которые возникают при толковании этого закона и организации внутренних торгов, его неоднозначность ставит препятствия и на пути участия в международных конкурсных торгах. Среди недостатков закона, регламентирующего государственные и муниципальные закупки можно выделить следующее:

1. Закон изменил концепцию общественных закупок в России с научной, т.е. с общепризнанной в мире, на противоположную. Современная концепция такова: открытый конкурс является эталоном, основным способом общественных закупок (основным – в т.ч. означает разрешенным во всех случаях, кроме секретных); все другие способы – разрешенные обществом отступления от эталона по разумным основаниям; но какими бы ни были эти отступления, незыблемы две вещи – (1) право назначения цены (не подлежащей изменению, т.е. начальной и конечной одновременно) при всех способах остается за продавцом, собственником продукта и его "начальной цены", (2) к общественным закупкам приглашаются только квалифицированные поставщики [22].

2. Отказ от квалифицированного поставщика в общественных закупках – тоже стратегическая ошибка законодателей. При этом выпячивание формальных требований (статьи 11, 12 и другие) никого не должно вводить в заблуждение. Они нужны, но явно недостаточны. Сквозь эти требования без труда пройдет любая фирма-однодневка, созданная под хищение аванса, под поставку контрафактной продукции и т.д. При этом законодатель словно специально позаботился о том, чтобы их никто не смог остановить, ибо в ст. 11, ч. 4 Правительству РФ и заказчику запрещено "устанавливать иные требования к участникам".

В законе нет почти ничего, что связано с квалификацией по существу. По сравнению с общемировой практикой, да и Указом № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", исчезли целые процедурные блоки: истинная трактовка квалификационных требований; понятия и процедуры предварительного квалификационного отбора, квалификационного отборав процессе проведения конкурса; понятие и процедуры постквалификации, позволяющие избежать контракта с потерявшим за время конкурса квалификацию поставщиком (распродал ресурсы, ушли квалифицированные кадры и т.д.) [19].

3. В законе гипертрофирована роль начальной цены (максимальной цены – для котировок). Она заимствована из 448 статьи ГК РФ, прямо воспроизводящей противоположные торги – торги, организуемые продавцом. Но если для торгов продавца начальная цена экономически обоснована, то в торгах покупателя (в общественных закупках) – стратегическая ошибка.

4. Стараниями законодателей от открытого конкурса осталась лишь видимость. Отсутствие квалификационного отбора поставщиков, появление необоснованной начальной цены, ничем не оправданные ограничения по срокам рассмотрения (10 дней) и оценивания (10 дней) заявок, отсутствие права заказчика на отклонение всех заявок (прежде всего, по результатам оценки и сопоставления заявок), чрезмерные информационные жесткости по обеспечению видимости открытости и масса иных процедурных упущений превращают конкурс в инструмент для мучений добропорядочного заказчика без какой-либо надежды на эффективность закупки.

5. По закрытому (секретному) конкурсу абсолютно надуманным выглядит требование части 1 статьи 30 о согласовании проведения этого конкурса с уполномоченным контрольным органом. Откуда работникам из Росфиннадзора, ФАС России и т.п. знать, секретны те или иные сведения или нет в неведомой им области деятельности?

6. Аукционы весьма напоминают игру взрослых в жмурки. В этой игре все делают вид, что ищут справедливую цену, которая давно известна. Ведь аукционы ориентированы на рыночную продукцию с рыночной ценой. Заказчик назначает начальную цену, от которой зависит главное – состоится игра или нет. Игра может состояться только при условии завышенной начальной цены, т.к. при заниженной, как отмечалось, не поступит заявок, а при справедливой цене – не будет самого действия аукциона, как игры на понижение [16, с. 96].

7.1. Поскольку тексты статей по аукционам в Законе мало отличаются от текстов соответствующих статей по конкурсам (идет почти дословный их повтор), то почти все вышеизложенные недостатки статей по конкурсам присущи и статьям по аукционам.

7.2. Трудно объяснить норму закона о полном запрете на изменение аукционной заявки (ст. 35., ч. 8), тем более, когда закон справедливо допускает изменение конкурсных заявок (а не только их цен) до истечения срока подачи и вскрытия (ст. 25, ч. 9).

7.3. Срок рассмотрения аукционных заявок (ст. 36, ч. 2), т.е., включая направление запросов третьим лицам о подтверждении соответствия данных, заявленных участниками, и получение ответов от третьих лиц, – 5 дней! То есть проскочить мошенникам на аукцион еще проще, чем на конкурс (там все же 10 нереальных дней). К тому же "5 дней" противоречат "10 дням", отпущенным для ответа третьими лицами (ст. 12, ч. 3).

7.4. В части 5 статьи 37, посвященной собственно процедурам проведения аукциона двусмысленна одна из ключевых фраз: заказчик "вправе снизить шаг аукциона на 0,5% начальной цены контракта, но не ниже 0,5% начальной цены контракта". То ли шаг аукциона можно снизить один раз с 5% до 4,5%, то ли несколько раз с 5% до 0,5%? Из текста верно и то и другое.

7.5. Согласование на проведение закрытого аукциона (ст. 39, ч. 1) – та же ошибка, что и с закрытым конкурсом.

8. Простой способ запроса котировок искусственно зарегулирован без малого до уровня конкурсов и аукционов. Необходимость публикации всех протоколов рассмотрения и оценки котировочных заявок в официальных печатных изданиях (ст. 47, ч. 4) отчетливо демонстрирует антипрактичность закона в стремлении публиковать все и быстро. Весьма высока вероятность, что на реализацию закона 94-ФЗ в России не хватит леса [3].

9. Котировочная заявка по этому закону превратилась в оферту, чего до сих пор не было (ст. 47, ч. 6, 7). Это может привести к непонятным пока последствиям. Скорее всего, законодатели их не просчитывали.

10. Котировки в условиях чрезвычайных ситуаций в мире до сих пор не применяли. С точки зрения здравого смысла эта конструкция вымышленная. Во всем мире, да и в России до сих пор использовали в подобных случаях закупки у единственного источника. Нашей ошибкой было не то, что мы, как и все, применяли этот способ, а то, что в отличие от всех, требовали его согласования в чрезвычайной ситуации.

11. Закупки у единственного источника (поставщика) предусмотрены в законе главой 6. К сожалению, опять закон не охватывает ряд случаев применения этого способа, давно признанных в мире и в России с 1997 г.

11.1. Отсутствует общий случай из Указа № 305 с "объективно" одним участником. Он детализирован в законе в четырех пунктах части 2 статьи 55: 1-4.

Тем не менее, оказался потерянным случай с "исключительными правами только у одного участника". Например, заведомо известно, что патент на изобретение находится у одного участника – приглашать его на конкурс?

11.2. Утрачен случай (из Указа № 305) срочного размещения заказа (не стихийное бедствие). Представьте: прозевали северный завоз; решения власти требуют срочного исправления каких-то выявленных ошибок, которые еще только могут привести к чрезвычайной ситуации.

11.3. Отсутствует случай с дополнительными поставками: (1) учет совместимости в технике; (2) продолжение работ по НИОКР, выигранных по конкурсу, но растянутых на ряд лет; (3) неясен объем работ до осмотра и детальной диагностики (ремонт судов, подводных лодок и др.).

11.4. Утрачен случай из Указа № 305 о секретных закупках только у одного поставщика, определенного, например, Президентом РФ в гособоронзаказе [9, с. 76].

11.5. Напротив, случай 5 – оказание услуг органами власти, – похоже, вкрался по ошибке. Из текста следует, что речь в нем идет не о закупках, а о продажах государством услуг населению и т.д.

Кроме того, по причине того, что практика предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме сравнительно молода, размещение заказов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не лишено трудностей, связанных с определенными недостатками Общероссийского официального сайта.

Прежде всего, процедура размещения информации на новом сайте занимает заметно больше времени по сравнению с его предшественниками. Заказчикам приходится проделывать двойную работу, заполняя немалое количество полей, большинство из которых частично или полностью дублируют положения прилагаемой документации.

Кроме того, как и с любым техническим изобретением, с официальным сайтом случаются непредвиденные сбои, оказывающие негативное воздействие на его функционирование. В разные периоды сайт раньше времени завершал стадию приема заявок и переводил процедуры на стадию работы комиссии, задерживал передачу сведений о составе комиссии на электронную площадку, добавлял в извещение сведения, которые не имели отношения к данному заказу.

Тем не менее, основной проблемой данного информационного ресурса остается то, что в любой момент на сайте могут начаться регламентные работы, которые завершаются зачастую значительно позже объявленного срока. Учитывая то, что несвоевременное размещение информации влечет за собой серьезные наказания, предусмотренные ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г., зависание сайта на неопределенный срок может поставить заказчиков в крайне неприятное положение [19].