Тема 8. Управление природопользованием и правовая защита природной среды

8.1. Управление природопользованием: сущность, методы, функции

Управление природопользованием — это деятельность государства по организации рационального использования и воспро­изводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Механизм управления природопользованием объединяет ме­тоды, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления — это способы воздействия на поведе­ние и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Основные из них:

• административные (командно-распорядительные) — обеспечиваемые возможностью государственного принуждения;

• экономические — создающие непосредственную матери­альную заинтересованность субъектов хозяйствования в выпол­нении необходимых экологических мероприятий, решений ор­ганов управления в сфере природопользования;

• социально-психологические — методы морального стиму­лирования, которые реализуются посредством мер как поощри­тельного характера, так и воздействия на нарушителей (благо­дарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природо­пользованием являются:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

• учет природных объектов и ведение природных кадастров;

• осуществление мониторинга окружающей среды;

• экологический контроль, экспертиза и аудит;

• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, Применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

8.2. Административное управление природопользованием

До недавнего времени наиболее распространенными и дей­ственными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях моно­польного владения государством природными ресурсами, уста­новления правовых норм и порядка воздействия на окружаю­щую среду заинтересованными ведомствами природопользователями, сохранения предприятий, наносивших ущерб природе, десятки раз превышающий стоимость выпускавшейся продук­ции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают такие виды деятельности:

—планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (мате­риальных, финансовых, кадровых), формирование приорите­тов, прогнозирование результатов;

—проведение организационных мероприятий с выполнени­ем детальной классификации предстоящих работ;

• подбор и расстановку кадров, повышение их квалифика­ции с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирова­ние хозяйственной деятельности, нормирование качества вы­пускаемой продукции и окружающей среды;

• выполнение контрольных и учетных функций, лицензи­рование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработку экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирова­ния являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постанов­ления, руководства, применяемые государственными природо­охранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании при­надлежит системе экологических стандартов, которая подра­зумевает установление единых и обязательных для всех объек­тов управления экологических норм и требований. Экологи­ческие стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

♦ стандарты качества окружающей среды, регламентиру­ющие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязни­телей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нор­мативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязни­телей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах;

• стандарты воздействия на окружающую среду опреде­ленного производственного процесса — эмиссионные стандарты —регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечно­ го источника (трубы) после применения очистного оборудова­ния. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допус­тимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некото­рых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), — когда по каким-то объективным причинам (соци­ально-экономического характера) нормативы ПДВ(ПДС) не мо­гут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием дос­тижения уровня ПДВ(ПДС) в результате реализации соответствующей программы;

• технологические стандарты устанавливают определен­ные экологические требования к технике, оборудованию, про­цессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, ра­ботающих на органическом топливе. В большинстве стран вве­дены также нормативы на выбросы сжигающих установок, от­ работавших газов автотранспорта и др.;

• стандарты качества продукции, или товарные стандар­ты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т. п.). Нап­ример, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.

Переход нашей страны к социально ориентированной ры­ночной экономике требует безусловного соблюдения единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объеди­няющая более 100 стран, разрабатывает не только единые стан­дарты методов контроля качества окружающей среды, но и эко­логического управления — стандарты ИСО серии 14 000, вклю­чающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому ау­диту, основные принципы экологической маркировки, принци­пы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологичес­ких систем) и др. Изучение, освоение и "принятие на вооруже­ние" международной системы стандартов ИСО—14 000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в нашей республике.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на ви­новников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их пре­кращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, ког­да выяснилось его губительное воздействие на иммунную систе­му живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монре­альскому протоколу к концу XX ст. предполагался полный зап­рет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разру­шающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (пот­ребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, на выб­росы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, ког­да для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, на забор определенного объема воды, на выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подле­жащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный срок и во­зобновляются через установленное время.

В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. В США разрешения на выбро­сы загрязняющих веществ в атмосферу выдаются администра­цией штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

Главный принцип административного управления природопользованием в Беларуси — разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) Устанавливаются лимиты на пользование природными ресурса-Ми, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и т.д. и в соответствии с ними выдаются разрешения субъектам хозяйствования на природопользование: разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.

Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность предприятий в случае ее несоответствия нормам экологической безопасности, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушение природоохранного законодательства.