tom_1

сотрудничеству между государствами-членами в социальной области, особенно в вопросах, относящихся к занятости, трудовому законодательству и условиям труда, профессиональному обучению и повышению квалификации, социальному обеспечению, предотвращению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, гигиене труда, праву на создание профессиональных объединений и коллективные договоры между предпринимателями и трудящимися.

Отмечалось, что после предварительных консультаций с Экономическим и социальным комитетом, в тесном контакте с соответствующими структурами государств-членов Комиссия готовит аналитические доклады, заключения и предлагает меры, необходимые для решения вышеперечисленных проблем.

Статья 118а предусматривала процедуры принятия решений по социальным вопросам. "Совет по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом, принимая решения квалифицированным большинством, устанавливает посредством директив минимальные требования, постепенное выполнение которых, с учетом условий и технических правил, существующих в каждом государстве-члене, необходимо для достижения цели, предусмотренной параграфом I". В этом параграфе упоминалось, что государства-члены будут уделять особое внимание улучшению охраны труда и здоровья трудящихся.

Договор оставлял за государствами-членами право на свободу действий и принятие более строгих, чем это предусмотрено текстом Договора, мер в области охраны условий труда и помощи мелким и средним предприятиям (статья 118), отмечал ответственность государств за решение таких социальных проблем, как дискриминация на рабочем месте по признаку пола (статья 119), социальное обеспечение трудящихся-мигрантов (статья 121) и другие.

Следует особо подчеркнуть, что впервые положение о стремлении развивать на европейском уровне диалог между социальными партнерами и эффективно использовать этот инструмент социального развития было включено в официальный документ Сообщества (статья118в глава 1 раздела III). Было зафиксировано также обязательство Комиссии включать в свой ежегодный доклад Европейскому парламенту специальную главу о социальном развитии Сообщества (статья 122).

Договор о ЕЭС учредил Европейский социальный фонд "с целью улучшения возможностей занятости трудящихся в Общем рынке и содействия тем самым повышению уровня жизни"(статья 123, глава 2 — "Европейский социальный фонд", раздел III). Отныне Сообщество получило в свое распоряжение сильный финансовый инструмент для осуществления коммунитарной политики.

Кроме Европейского социального фонда Договором о ЕЭС учреждался Экономический и социальный комитет, наделяемый статусом консультативного органа (статья 193—198 глава 3 — "Экономический и социальный комитет", раздел III). При формировании Комитета, указывалось в Договоре, должна быть принята во внимание необходимость адекватного представительства различных групп, занимающихся экономической и социальной деятельностью".

Таким образом, из анализа текста Договора о ЕЭС и других основополагающих договоров Европейских сообществ становится очевидным, что идея о необходимости расширять деятельность, направленную на укрепление социально-экономического единства, для того чтобы обеспечить гармоничное интеграционное развитие, выкристаллизовалась достаточно четко. В них были сформулированы основные социальные цели, в том числе "обеспечение социального прогресса", "рост уровня жизни", "улучшение условий труда", "борьба с безработицей", "социальная гармонизация", "сбалансирование национальных социальных систем". Однако провозглашенные цели, как правило, формулировались несколько расплывчато, не были подкреплены программами конкретных действий. Выполнение поставленных задач на

141

коммунитарном уровне наталкивалось на пассивность или противодействие государствчленов. Объединявшаяся Европа была еще не готова делегировать значительную часть национальных полномочий на коммунитарный уровень. И если руководители Сообщества, подчеркивая связь между процессом экономической интеграции и социальным прогрессом, предпринимали попытки с помощью наднационального регулирования смягчить негативные последствия интеграции для отдельных социальных категорий и обеспечить поддержку населения, то их оппоненты (а их было немало) расценивали такие действия как прямое вмешательство коммунитарных институтов в национальную политику. Кроме того, господствовавшая в конце 50-х и в 60-х годах ориентация на приоритетное развитие экономического направления интеграции (в первую очередь создание общего рынка) и упрощенный взгляд на социальное развитие

— лишь через призму экономических показателей — также препятствовали осуществлению хотя бы начальных мер по наднациональному регулированию в социальной сфере. Именно эти моменты определили место, отведенное социальной политике в деятельности Сообщества и на долгое время ограничили практически все усилия по выработке общей социальной платформы коммунитарных институтов принятием деклараций и включением общих положений в документы ЕС. Участие же институтов Сообщества в решении конкретных социальных проблем также было незначительным.

Однако следует признать, что на отраслевом уровне — это, кстати, проистекало из содержания договоров о ЕОУС и Евратоме — были предприняты попытки осуществить программы, направленные на решение социальных проблем. ЕОУС в соответствии со своим статусом пыталось регулировать структурную перестройку угольной и сталелитейной промышленности, одновременно принимая меры, призванные свести до минимума отрицательные социальные последствия этого процесса. Имело значение и то, что ЕОУС было создано в 1951 г., и его создатели еще помнили о сложном периоде 30— 40-х годов. Поэтому в активе ЕОУС был целый ряд конкретных мероприятий по экономической реконверсии регионов и реадаптации на рынке труда значительных групп наемных работников.

Осуществленные в рамках ЕОУС программы были весьма масштабными и послужили примером непосредственного участия одного из Европейских сообществ в решении важнейшей социальной проблемы — занятости. Через Европейский социальный фонд (ЕСФ) была оплачена половина расходов на переподготовку 599 тысяч и переселение 702 тысяч трудящихся, пострадавших от структурной перестройки экономики в период 1960—1972 гг. Однако получившие помощь через ЕСФ составили за этот период лишь 6,8% от количества безработных, в том числе получившие помощь в профессиональной переподготовке — 3,1%.[214] Таким образом, эти программы не смогли в сколько-нибудь значительной степени нейтрализовать негативные последствия процессов, происходивших в западноевропейской экономике. А это, в свою очередь, вело к социальной напряженности и конфликтам в ряде регионов, наиболее затронутых структурной перестройкой.

В силу ограниченной компетенции руководящие органы Сообщества не могли оказывать серьезное влияние на ситуацию. Как следствие, во многих странах проявлялось скептическое или негативное отношение к европейскому строительству. Этому во многом способствовала позиция профсоюзов и левых партий, во главе с коммунистическими, которые ставили под сомнение саму целесообразность строительства единой Европы. К концу 60-х годов на повестку дня был поставлен вопрос как о концептуальных основах, так и практическом содержании деятельности ЕС в новых социально-экономических условиях. Теоретики интеграции приходили к выводу о том, что европейское строительство не может проходить под углом зрения чисто экономическим или финансовым, без учета важных социальных последствий.

Следует иметь в виду, что создание общего рынка значительно укрепило

142

материальную базу Сообщества и позволяло, используя имеющиеся средства, проводить политику социального маневрирования с целью достижения социально-политической стабилизации в Западной Европе. Однако видимых успехов в этом добиться не удалось, и острота, сложность, масштабность социальных проблем в 70-е годы продемонстрировали несоответствие результатов интеграции в экономической и социальной областях.

70-е годы внесли коррективы в подходы к решению проблем в социальной сфере. На западноевропейское общество оказал большое влияние социальный кризис 1968 г., который заставил по-новому взглянуть на ситуацию, обусловленную изменениями в массовом сознании. Ясно обозначилось намерение трудящихся участвовать в принятии решений в сфере экономики. Новые задачи возникли в связи с внедрением принципа свободного движения людей внутри Сообщества. Расширение Сообщества и превращение из "шестерки" в "девятку", вступление в ЕС Дании, Великобритании и Ирландии выявили проблему совместимости разноуровневых партнеров, существенные различия между принципами организации социальной сферы в разных странах и обострили вопрос о компенсации социальных издержек.

Втакой ситуации огромное значение приобретало создание социальной базы, опираясь на которую ЕС могло бы проводить коммунитарную политику на направлениях, наиболее важных для создания Экономического и валютного союза, сделать более эффективным механизм регулирования социальных аспектов экономической политики.

В1972 г. в Париже состоялась встреча на высшем уровне, где встал вопрос о разработке социальной политики как самостоятельного направления в ЕЭС, а социальные проблемы были названы в числе приоритетных для дальнейшего развития Сообщества. В заключительном коммюнике подчеркивалось, что "необходимость активных действий в социальной области приобретает такое же значение, как строительство Экономического и валютного союза".[215] К руководителям европейского строительства — и это проявилось на Парижской встрече — пришло понимание того, что экономическое развитие должно сопровождаться социальными реформами, которые способны нейтрализовать возможные политические и социальные конфликты, связанные с наднациональным регулированием, и что социальная политика должна рассматриваться как самостоятельное направление деятельности ЕС, более того, как фактор, стимулирующий экономическое развитие.

По решению Парижского саммита предусматривалась разработка и принятие к 1 января 1974 г. программы социальных действий, что и было сделано. В программе была определена роль социальной политики ЕС, ее место среди других направлений деятельности Сообщества, сформулированы основные задачи, определены конкретные мероприятия на ближайшие годы.[216] И хотя сама программа не являлась юридически обязательным документом и в ходе ее выполнения в течение периода 1974—1976 гг. нужно было ссылаться на соответствующие статьи договоров (в частности, ст. 235 Договора о ЕЭС), тем не менее она послужила сильным импульсом для разработки и развития социальной политики Сообщества и позволила принять определенное число директив. Программа предусматривала сорок приоритетных действий, которые должны были привести к решению трех задач: достижению полной занятости, улучшению условий жизни и труда, участию трудящихся и социальных партнеров в управлении. Результатом этого должно было стать создание "европейского социального союза".

Однако в процессе реализации содержавшихся в программе положений о необходимости расширения сферы действия общей социальной политики не произошло реального делегирования полномочий коммунитарным институтам. Более того, в условиях экономических трудностей позиции стран, играющих ведущую роль в Сообществе (Германия, Франция, Великобритания), стали еще более жесткими и все чаше становились преградой на пути претворения в жизнь новой социальной программы. Многие из проблем, признанных первоочередными, остались на бумаге. В

143

первую очередь это касалось гармонизации законодательств стран, входящих в Сообщество, социальных подходов к вопросам занятости.

Стало очевидно, что преодоление негативных последствий экономического кризиса, а это в 70-е годы являлось одной из первоочередных задач, могло происходить лишь при серьезном пересмотре и перестройке политики ЕС в социальной сфере и гармонизации ее с действиями, предпринимаемыми на национальных уровнях. Другими словами, задача восстановления экономической и социальной стабильности в Европе могла быть решена только на качественно новой основе, что и было отражено в ряде документов: Программе действий Комиссии Европейских Сообществ (КЕС) на 1975 г., ежегодных докладах о развитии социальной обстановки в Сообществе и других. Так, в этих документах зафиксировано, что за период 1973—1977 гг. было принято значительное количество директив по социальным вопросам. Однако затем, вплоть до середины 80-х, процесс принятия решений в социальной области тормозился усилением экономического кризиса. Но даже принятые институтами Сообщества директивы зачастую блокировались из-за использования принципа единогласия при принятии решений. И именно поэтому одни документы того периода носили рекомендательный характер (например, о сокращении и реорганизации рабочего времени), другие же вообще не доходили до рассмотрения в Совете. Впрочем, главной причиной подобной ситуации было отсутствие юридической базы для принятия решений и претворения их в жизнь. Европейский совет, не отказываясь от поддержки на уровне Сообщества конкурентной политики и поощрения предпринимателей, все же пытался предусмотреть защиту трудящихся от негативных последствий происходящих процессов. Им были приняты директивы, зафиксировавшие права трудящихся в случае коллективных увольнений, связанных с закрытием, слиянием или модернизацией предприятий. Директивы обозначили определенные смягчающие меры: заблаговременное извещение об увольнении, выплата пособий, помощь в переквалификации, предоставление профсоюзам права на переговоры об условиях увольнений. Пытаясь координировать социальную политику, Комиссия Европейских сообществ выступила с предложением о принятии специальных программ, направленных на поддержку наиболее пострадавших от экономических колебаний отраслей. На основе проделанного анализа ситуации были опубликованы критерии оказания государственной помощи находящимся в кризисном состоянии отраслям и приняты программы для текстильной (1976 г.), металлургической и судостроительной (1978 г.) отраслей.[217] Это являлось частью широкой программы действий, разработанной КЕС, которая, однако, по большей части содержала рекомендации общего порядка и не стала этапом в формировании общей социальной политики Сообщества.

Безусловная заслуга появившихся в 70-е годы документов, и в первую очередь программы социальных действий, состоит в том, что они дали реальный импульс развитию социальной политики, и именно в рамках этой программы началась работа в социальном пространстве.

Программа на практике показала необходимость пересмотра некоторых концептуальных обоснований развития интеграционного процесса. По мнению французского исследователя Ж. Синта, "вклад программы социальных действий состоит в том, что она поставила под вопрос идею автоматической зависимости экономического и социального прогресса".[218]

Понятие о социальной идее как фундаменте экономики единого внутреннего рынка получило продолжение в Едином европейском акте и Хартии основных социальных прав трудящихся. Социальная идея постепенно приобретала все более четкие контуры, ее содержание обогащалось, конкретизировалось.

Европейская социальная идея выполняет особую роль в сплочении государств и народов. Ведь в ее основе лежит только стремление к социальной справедливости, но и понимание того, что эта цель может быть достигнута лишь объединенными усилиями всех народов Европы. Европейский Союз взял на вооружение европейскую

144

социальную идею, эволюционировавшую под влиянием различных течений западной философской и социологической мысли, в том числе современных. При определении направлений деятельности и выборе приоритетов, а также изложении целей и задач Сообществ явно ощущалось воздействие теорий индустриального и постиндустриального общества, социального рыночного хозяйства, государства всеобщего благосостояния и др. Особенно наглядно это проявилось при формировании социальной политики. Разумеется, на нее повлияли и многочисленные теории, получившие в последние десятилетия широкое распространение на Западе. Их авторы ставили перед собой задачу осмыслить возникшие кризисные ситуации, найти пути их преодоления. Прикладное направление многих положений этих теорий развито в так называемой социальной технологии — теории, претендующей на выход в сферу конкретной практики. Она, собственно, и стала основой концепции социальной политики ЕС, в которой также нашли отражение упреждающая стратегия, теория устойчивого развития и др. Представляется, что европейской социальной идее присущи в настоящее время следующие черты:

Европейская социальная идея не является застывшей понятийной категорией. Она постоянно изменялась в соответствии с требованиями времени. Такая эволюция осуществляется в двух основных направлениях. Первое из них — "европейское" — связано с процессами трансформации Европы в единое целое в той степени, в какой эти процессы воздействуют на социальную сферу жизни народов. Второе — с переменами, происходящими непосредственно в социальной области как на национальном, так и на международном уровне, с изменениями в структуре общества, в его функционировании.

Первоначально сформировавшаяся главным образом на христианских ценностях, Европейская социальная идея вобрала в дальнейшем все лучшее, что было выработано творческими умами Европы. К числу ее основополагающих принципов следует отнести приверженность демократии, базирующейся на правах человека и свободах, в том числе в социальной области; процветание через социальную справедливость и экономическую свободу, а также равную безопасность, включая социальную, для всех стран и народов. Демократия рассматривается как единственная приемлемая система правления, основанная на уважении человеческой личности и верховенстве закона. Европейская социальная идея предусматривает право владеть собственностью единолично или совместно с другими и заниматься индивидуальным предпринимательством, пользоваться своими правами. Естественно, что, исходя из этих общих принципиальных положений, основной упор делается на правах, связанных с обеспечением свободного социального развития народов Европы.

Европейская социальная идея нашла отражение в хельсинкском Заключительном акте (его десяти принципах), Парижской хартии, Социальной хартии Совета Европы, Римском договоре и в других важнейших многосторонних международных документах, содержащих концептуальные обоснования европейского строительства конца XX в.

4.«Метод Моннэ» и первые теории интеграции

Экономические теории интеграции исторически были разделом общей теории международной торговли. Однако европейская интеграция – это, прежде всего, политический процесс. Принимая те или иные решения, правительства государств-членов ЕС (и наднациональные институты) никогда не руководствуются заранее выверенными экономическими целями, ибо предусмотреть конечный экономический эффект интеграционных мероприятий невозможно. Но впоследствии именно этот эффект служит мерилом эффективности интеграции и даже определяет порой судьбу политических решений.

Еще в советской научной литературе проводилось различие между стихийной интернационализацией производства и капитала, с одной стороны, и целенаправленной интеграцией, осуществляемой государствами, с другой. Западная экономическая наука

145

различает «интеграцию рынков» и «интеграцию политики», которая, в свою очередь, имеет несколько типов: 1) экономический федерализм – наиболее продвинутый тип межгосударственного экономического сотрудничества; 2) интеграция европейского типа; 3) менее развитая региональная интеграция, не выходящая за пределы зон свободной торговли и таможенных союзов; 4) международно-правовое регулирование мировой торговли и других видов экономической деятельности в рамках Всемирной торговой организации и иных международных экономических организаций. Вплоть до возникновения Европейских Сообществ термин «экономическая интеграция» не был известен экономической науке. Однако сам феномен «интеграции рынков» и «интеграции политики» с давних времен существовал в рамках национальных государств. Единые национальные рынки формировались в результате как стихийного развития торговли и разделения труда, так и целенаправленной политики правительств. Их кульминацией стало возникновение цельных народнохозяйственных комплексов. Цель европейской интеграции была сходной: создание единого внутреннего рынка, единой системы экономического законодательства и единой (или, по крайней мере, «гармонизированной») экономической политики в рамках всего ЕС. Для достижения этой цели необходимо было преодолеть существенные противоречия между экономическими интересами отдельных национальных государств.

Экономисты стали изучать феномен европейской интеграции уже после того, как он стал частью экономической реальности, и (в отличие от многих юристов и политологов) исходили из универсальной философии мирового рынка. Для них интеграция – это всего лишь одна из форм проявления общих, всемирных закономерностей. Первые теоретические подходы к европейской интеграции развивались в русле общей теории международной торговли. Была разработана следующая классификация теоретически возможных типов региональной экономической интеграции: 1) зона свободной торговли – группа стран, снявших все барьеры в торговле товарами между собой); 2) таможенный союз – зона свободной торговли с общим внешним тарифом); 3) общий рынок – таможенный союз с режимом свободного движения капитала и рабочей силы); 4) экономический союз - общий рынок, дополненный гармонизацией социальноэкономической политики (чтобы обеспечить свободное движения факторов) и макроэкономической политики (дабы предотвратить искажение товарных потоков); 5) экономический и валютный союз – экономический союз, дополненный общей валютной политикой. Следует заметить, что в реальной действительности никогда ни один их этих типов не существовал в чистом виде. Интеграция означает максимальное развитие свободной торговли внутри интеграционной группировки, но одновременно – усиление протекционизма в отношениях между ее участниками и остальным миром, т.е. отступление от парадигмы свободной торговли во всемирном масштабе.

В 1950 г. Дж. Винер и М. Бие предложили концепты «создание торговли» и «отвлечение торговли». Если в результате создания зоны свободной торговли (или таможенного союза) происходит замещение дорогостоящего внутреннего производства более дешевым импортом, то имеет место «создание торговли». Если же итогом интеграции является замещение более дешевого импорта из третьих стран более дорогим импортом их страны-партнера по зоне свободной торговли (или таможенному союзу), то происходит «отвлечение торговли». Оценка экономического эффекта производится с точки зрения интересов потребителя (интересы производителя не учитываются).[219] Концепты «создания» и «отвлечения» торговли были построены на совершенно искусственных посылках и допущениях. В 1965 г. А. Купер и Б.Ф. Массел доказали, что возможно создание таможенного союза, в котором не будет потерь в силу «отвлечения торговли». И напротив, весь дополнительный импорт, обусловленный «созданием торговли», будет стоить дешевле.[220] Винер и Блие, разумеется, не могли предвидеть всех последствий только что появившейся тогда «Декларации Шумана». А эффект европейской интеграции, естественно, не исчерпывается эффектом «создания-отвлечения

146

торговли».

Вначале 50-х гг. известный голландский экономист Ян Тинберген сделал первый шаг

космыслению экономических основ европейской интеграции как самостоятельного явления в мировой экономике, проведя различие между «негативной» и «позитивной» интеграцией. Негативная интеграция предполагает простое устранение барьеров на пути трансграничного перемещения товаров, услуг и факторов производства. Согласно канонам традиционной экономической теории, это автоматически ведет к усилению конкуренции, снижению цен и повышению качества товаров, услуг и факторов производства (а, следовательно, к росту эффективности экономики). Позитивная интеграция – это принятие законов и создание институтов, еще больше увеличивающих мобильность товаров, услуг и факторов производства.[221]

В1961 г. вышла в свет работа Б. Балассы «Теория экономической интеграции», в которой была предпринята попытка систематизировать «динамические эффекты» интеграции и их влияние на темпы роста ВВП интегрирующихся стран. «Динамические эффекты», по мнению автора, это: 1) экономия вследствие расширения масштабов производства, которая возникает в том случае, если расширение рынка позволяет фирмам и отраслям использовать производственные мощности, которые не находили применения до начала интеграционного процесса; 2) внешняя по отношению к фирмам и отраслям экономия, которая может возникать вследствие уменьшения общих и специфических издержек в экономике в целом; 3) эффект поляризации (кумулятивное сокращение экономической деятельности в одной из стран-членов вследствие либо сосредоточения преимуществ создания торговли в другой стране, либо отвлечения факторов производства); 4) воздействие на размещение и объемы реальных инвестиций; 5) влияние на общую экономическую эффективность (и, в частности, на то, насколько беспрепятственным является осуществление коммерческих сделок в свете возросшей конкуренции и уменьшившейся неопределенности.

Б.Баласса создал стройную концепцию стадий экономической интеграции. Первый этап – это создание зоны свободной торговли. Страны-члены отменяют импортные тарифы и квоты в торговле друг с другом и сохраняют национальные импортные тарифы и квоты в торговле с другими странами. На этом этапе нет никакой позитивной интеграции: национальные государства остаются всецело в рамках правил ГАТТ. Второй этап – таможенный союз. Страны-члены не только уничтожают барьеры во взаимной торговле, но и договариваются об уравнивании тарифов и квот в торговле с третьими странами. Однако они все еще действуют в рамках правил ГАТТ и не прибегают к мерам позитивной интеграции. Третий этап – общий рынок. Таможенный союз дополняется уничтожением барьеров на пути движения факторов производства между странамичленами. Поскольку правила ГАТТ не распространяются на движение факторов производства, на этой стадии страны-члены выходят за рамки этих правил. Однако в их взаимоотношениях все еще нет позитивной интеграции. Четвертый этап – экономический союз. Страны-члены переходят к гармонизации экономической политики с ограниченной целью: устранить дискриминацию между экономическими операторами стран-членов в той мере, в какой она порождается различиями в экономической политике. Тем самым впервые вводятся инструменты позитивной интеграции, пока еще без элементов наднациональности. Пятый этап – полная экономическая интеграция. Создается наднациональная власть, решения которой обязательны для стран-членов, и происходит полная унификация денежно-кредитной, налоговой, социальной и антикризисной политики.[222] Концепция Балассы страдает определенной схематичностью. Как это показало реальное развитие ЕС, стадии перекрещиваются, включают промежуточные этапы, занимающие целые десятилетия. Кроме того, наднациональное начало и «позитивная интеграция» всегда присутствовали в истории европейской интеграции.

Идейными источниками общих теорий интеграции послужили федерализм (см. пп. 2.3 и 3.1 данной работы), функционализм (Д. Митрани) и теория коммуникации (К. Дейч).

147

Многочисленные федералисты, стоявшие у истоков реальной европейской интеграции, верили в необходимость скорейшего создания «европейского правительства» и Соединенных Штатов Европы по образу и подобию лидера Западного мира - США. Однако вскоре им пришлось признать, что единую Европу нельзя построить сразу, в соответствии с неким «генеральным планом». Смена политической парадигмы имела непосредственные последствия в области научного анализа. Прямолинейная аргументация в пользу создания федеративного супергосударства уступила место более тонким, «объективистским» теориям международного сотрудничества, отражавшим первые практические шаги европейской интеграции. Доминирующее положение среди этих (сравнительно новых) концепций занял неофункционализм.

Дэвид Митрани, основоположник функционализма, был убежден, что функции – первичны, а формы – вторичны, и полагал, что интернациональные и транснациональные организации могут лучше удовлетворять некоторые человеческие запросы, чем национальные государства. Неофункционализм (Эрнст Хаас) имел неоспоримую преемственность как с ранним функционализмом, так и с теорией коммуникации. Общей чертой федерализма и функционализма была установка на преодоление или сдерживание национального государства. Сторонники теории коммуникации, напротив, стремились найти способ стабилизировать систему государств-наций, не ломая ее. Под «интеграцией» К. Дейч и его сторонники понимали «создание в пределах определенной территории “чувства сообщества”, а также достаточно сильных и широких институтов и политических инструментов, способных обеспечить возникновение среди населения ожидания “мирных изменений” на достаточно длительную перспективу».[223]

Дейч различал два вида «сообществ безопасности»: «соединенные» (или «амальгамированные»; например - федерации) и «плюралистические» (предполагающие сохранение самостоятельной правосубъектности составляющих частей и возникновение «интеграции» без институционального слияния или создания верховной власти). Сам он явно предпочитал «плюралистические сообщества» (считая их более жизнеспособными), для возникновения которых были необходимы всего три условия: 1) совместимость основных ценностей, существующих в странах-членах; 2) способность политически активных групп реагировать на действия друг друга, не прибегая к насилию; 3) «взаимная предсказуемость соответствующих аспектов политического, экономического и социального поведения».[224]

Теория коммуникации раскрыла важнейшие закономерности развития современных международных отношений, без которых теоретическое познание европейской интеграции было бы невозможным. Однако она оставила без ответа важнейший вопрос о формах перехода от плюралистических к амальгамированным, институционализированным сообществам (примером которого является ЕС), от психологических и концептуальных изменений на уровне народов и политических элит к перестройке властных полномочий государств. Сторонники теории коммуникации не учитывают фактора, который занимает центральное место в системе взглядов их идейных противников – «реалистов»: национальные государства, оказывающие определяющее влияние на средства массовой информации, имеют в своем распоряжении достаточные средства для того, чтобы нейтрализовать разрозненные «психологические импульсы» объективных общественных процессов. Кроме того, рост социальной коммуникации не оказывает автоматическое воздействие на сознание людей (и опосредованно – на систему межправительственных отношений), как полагал Дейч, а традиционные ценности, связанные с государством-нацией, имеют высокую инерционность, способную в значительной степени нейтрализовать идейное влияние возросшей социальной коммуникации.

Эрнст Хаас, основоположник и наиболее видный представитель неофункционализма, сумел довольно органично соединить основные положения раннего функционализма Митрани и теории коммуникации Дейча. Однако неофункционализм содержал и ряд

148

важных отличий от предшествовавших систем. Наиболее важным из них было признание необходимости политического фактора в процессе интеграции, который не мог быть автоматическим результатом деятельности технократических элит. Вслед за сторонниками теории коммуникации Хаас связывал интеграцию с общественными процессами, с целенаправленной деятельностью политически активных групп (не имеющих какого-либо единого общего плана и преследующих лишь собственные интересы). Интеграция в понимании Хааса является итогом этого спонтанного политического взаимодействия: «Опыт ЕОУС породил теорию международной интеграции посредством движения в неправильном направлении, методом проб и ошибок, просчетов акторов, желающих интеграции, манипуляции социальных элит немногочисленными группами прагматических администраторов и политиков, действующих в среде неопределенного и всепрощающего общественного мнения».[225]

В рамках теории неофункционализма не только национальное государство, но и целый макрорегион (в нашем случае - Европа) выступает как вектор деятельности различных групп интересов, образующих общество. Политика является своего рода «рынком», где группы интересов конкурируют между собой за право внести свой вклад в механизм принятия решений (достаточно безликий) и повлиять на исход этого процесса. Предметом научного анализа закономерно становится соотношение интересов в европейской политике: является ли она синтезом конкурирующих интересов или же выражением интересов наиболее сильных и искусных групп. Возникновение интеграционных институтов и их успех приводят к двум основным изменениям в деятельности и устремлениях групп, стремящихся оказать воздействие на исход политического процесса. Во-первых, они перестают ориентироваться исключительно на национальные государства и начинают направлять часть своих усилий на новые институты. Таким образом, происходит частичный «перенос лояльности» с национальных на наднациональные центры власти. Во-вторых, в целях более активного влияния на наднациональные институты группы влияния могут менять свою политическую организацию и тактику.

Интеграционные институты не могут быть простой разновидностью классических международных организаций (которые создаются для сотрудничества между правительствами, а не народами). Механизм прямого взаимодействия транснациональных институтов и общества ликвидирует монополию национального государства на представительство нации (включая и группы интересов) на международной политической арене. Как полагал Хаас, европейская интеграция представляет собой качественно новое явление не только в сравнении с национальным государством, но и со всеми предшествующими видами взаимодействия национальных государств – межправительственным сотрудничеством, конфедерацией и даже федерацией, ибо интеграция меняет не только форму, но и содержание государственной деятельности. При этом неофункционалисты прекрасно понимали неразрывную связь между бюрократией и технократией (возрастание общественной роли которой они приветствовали вслед за ранними функционалистами).

Неофункционалистская концепция «переплескивания» (spillover) была первоначально использована для теоретического обоснования «метода Моннэ». Леон Линдберг, в частности, утверждал, что эффект «переплескивания» имеет место, когда «действие, предпринимаемое с определенной целью, создает ситуацию, при которой достижение первоначально поставленной цели может быть обеспечено лишь посредством дальнейших действий, которые, в свою очередь, создают необходимость дополнительных действий и так далее».[226] Концепция «переплескивания» провозглашала неизбежность не только распространения интеграции на все новые области, но и перехода ко все более высоким формам интеграционного строительства, т.е. качественное развитие европейской интеграции (ее «углубление»). Так, зона свободной торговли необходимо перерастает в таможенный союз, затем – в общий рынок, а в последующем – в экономический и

149

валютный союз. Неофункционалисты ожидали, что поступательное развитие европейской экономической интеграции несомненно повлечет за собой институциональные изменения

иподнимет на новый уровень интеграцию политическую. Вместе с тем они отвергали мысль об автоматическом действии эффекта «переплескивания»: для реализации заложенных в нем объективных возможностей необходимы целеустремленные политические действия.

Интеграция, по мнению неофункционалистов, должна развиваться в первую очередь в тех областях, где она может дать осязаемый результат (к примеру, Шенгенская виза или наличный евро). Рассчитывать на поддержку общества можно лишь в том случае, если интеграция приносит ощутимые плоды обществу и различным социальным группам (например, свободное передвижение рабочей силы и капиталов в пределах ЕС). Интеграционные институты (прежде всего – наднациональные) должны «культивировать переплескивание», целеустремленно формировать интересы различных групп, участвующих в интеграционном процессе. Неофункционалисты подчеркивали «функциональное преимущество» наднациональных институтов, позволяющих наилучшим образом выделить и защитить общий интерес участников интеграции, и считали принцип наднациональности главной гарантией прочности и необратимости европейского интеграционного процесса. Если обычные международные организации возникают, когда этого требуют интересы национальных государств, и распадаются, когда эти интересы меняются, то интеграционные институты, будучи однажды созданными, обретают возможность самостоятельного развития и имеют определенный «запас прочности» в отношениях со странами-членами.

Эту достаточно стройную теорию, бывшую в Европейских Сообществах на рубеже 50-60х гг. ХХ в. практически официальной, подорвали два обстоятельства: всплеск национализма во Франции, приведший к Люксембургскому компромиссу и «еврозастою», а также усиление роли внешних факторов в дальнейшем развитии ЕС. В это время в американской науке, благодаря теории реализма (Г. Моргентау), почти безраздельно господствовали постулаты, прямо противоположные неофункционалистским: здесь именно национальные государства рассматривались как «вечные» элементы системы международных отношений, которые руководствуются своими собственными интересами

идействуют в условиях анархии. Реалисты полагали, что в сфере международных отношений нет (и не может быть) единого центра власти, а высшим интересом национального государства является «выживание» (отсюда стержень его внешней политики – проблема безопасности). Главным средством обеспечения государственной безопасности служит военный потенциал, наращивание которого одним государством неизбежно ведет к ослаблению безопасности других держав. Пытаясь справиться с этой проблемой, государства начинают сотрудничать друг с другом, и это все, что они могут сделать (ибо сами государства и противоречивость их интересов уничтожить невозможно). Это сотрудничество делает систему международных отношений (в целом) саморегулирующейся. Стремление же к размыву системы национальных государств средствами наднационального управления (свойственное европейской интеграции) ранние реалисты называли «иллюзорным».

В70-е гг. ХХ в. неореалисты, сохранив основные принципы своих

предшественников, стали больше внимания уделять системным характеристикам межгосударственной «анархии». Главной особенностью ее они полагали распределение силового потенциала между государствами (более или менее стабильное, но не постоянное). В зависимости от перераспределения данного силового потенциала поведение государств изменяется, что приводит к изменению сложившихся стереотипов конфликта и сотрудничества. Анархия может порождать порядок, но не может вылиться в эффективное и длительное сотрудничество, поскольку государства остаются в состоянии конкуренции и каждое из них руководствуется рациональными правилами конкурентной борьбы. В такой системе европейской интеграции просто не было места. Неореалисты

150