tom_1

В кулуарах Паскаль Лами предположил, что англичан может устроить идея отдельного объединения 11 стран, согласных взять на себя обязательства, предусматриваемые социальной главой. Он сам и его команда поработали над этой идеей и подготовили соответствующие документы. Между тем на официальных заседаниях спор по социальной главе продолжался шесть часов, и уже казалось, что саммит кончится крахом. Миттеран объявил, что ему надо возвращаться в Париж. В семь часов вечера Любберс прервал заседание. Встретившись с ним с глазу на глаз, Мэйджор попытался выяснить, не поможет ли выйти из тупика «сильно разбавленный» текст главы, заметив при этом, что сам он не берет на себя обязательства принять такой вариант. Люберс ответил отрицательно. Коль пригласил к себе Делора и предложил отложить решение вопроса о социальной главе на несколько лет. Председатель Комиссии сумел убедить канцлера, что отложить соглашение по социальной политике значило бы нанести вред Евросоюзу и что лучше предоставить 11 государствам возможность отдельно принять на себя соответствующие обязательства. Затем Коль провел с Любберсом и Мэйджором встречу, на которой они согласились, что идея Делора может открыть путь вперед. После целого ряда двусторонних и трехсторонних встреч, в ходе которых Делор, Любберс и Коль по несколько раз беседовали с Мэйджором, свобода выбора для 11 стран была получена.

Любберс возобновил заседание, и Делор объяснил суть согласованного в кулуарах плана. Он подчеркнул, что в рамках новых образований институты ЕС будут действовать в обычном порядке. Коль, Миттеран и де Микелис высказались в поддержку предложенной схемы. Никто не возражал, ибо затевать спор в столь поздний час значило бы вести дело к провалу. Когда Любберс попросил Делора подготовить нужные документы, оказалось, что у Лами тексты уже готовы. Сам Лами, сэр Джон Керр и юрисконсульт секретариата Совета министров Жан-Клод Пири тут же занялись их редактированием. Социальную главу, изъятую теперь из договора и нареченную «Соглашением», намечалось принять отдельно за подписью 11 правительств. В приложенном к договору протоколе говорилось, что правительства одиннадцати стран будут строить свою социальную политику в соответствии с правилами, указанными в «Соглашении», и устанавливалось их право использовать при этом институты и процедуры ЕС. Протокол вносил изменения в обычные правила голосования с учетом отсутствия Великобритании. Странным выглядело лишь то, что, согласно Протоколу, британским комиссарам предстояло работать над законами для Сообщества 11 стран, англичанам-депутатам Европарламента - голосовать «за» или «против» этих законов, в то время как министры британского правительства влиять на ситуацию возможности не имели. Делор принес готовые тексты, и глубокой ночью, после переговоров, длившихся 31 час, двенадцать государств одобрили предложенный проект.

Договор о Европейском Союзе, подписанный 7 февраля 1992 г. все там же, в Маастрихте, стал настоящим прорывом в процессе европейской интеграции. Сутью соглашения стала франко-германская сделка. Миттеран уговорил Коля согласиться на единую валюту и на признание целью Союза общей политики безопасности. Коль же уговорил Миттерана принять германскую модель ЭВС и согласиться на некоторое расширение полномочий Европейского парламента. Федералистски настроенные Италия и страны Бенилюкса получили основание говорить, что договор закладывает основы будущего европейского государства. Четверке беднейших стран (Испании, Португалии, Ирландии и Греции) были обещаны денежные вливания. Недовольными остались лишь Великобритания и Дания. Неподатливость британцев и датчан впервые заложила «подвижную геометрию» в договорные основы Сообщества (ЗЕС, МВК и Шенгенское соглашение существовали и до Маастрихта, но в договорах не упоминались).

Документ учреждал Европейский союз, состоящий из трех «колонн». Первая «колонна», основанная на Римском договоре о ЕЭС с внесенными в него поправками, касалась Европейского сообщества и ЭВС. Две другие «колонны» выстраивались заново:

211

общая внешняя политика и политика безопасности; сотрудничество в области правосудия

иподдержания правопорядка. В сферах, относящихся к двум новым «колоннам», Европейская комиссия, Европарламент и Европейский суд получили меньше полномочий, чем в старом Сообществе. Европейский совет по-прежнему «стимулирует развитие» Союза и определяет его общую политику.

Статус гражданина Евросоюза дает право на содействие со стороны дипломатических

иконсульских служб всех стран-членов ЕС, а также право жить и работать в любой из этих стран. Гражданин ЕС имеет право голосовать или выставляться кандидатом на любых муниципальных или общеевропейских выборах, обращаться в Европарламент и просить омбудсмена разобраться в случае нарушения законных прав. Принцип субсидиарности (взаимодополнительности) предполагает, что в вопросах, которые не относятся к предметам исключительного ведения Евросоюза, ЕС «будет действовать лишь тогда и в той мере, когда задачи предлагаемого действия не могут быть удовлетворительным образом выполнены силами государств-членов и, соответственно, ввиду масштаба необходимых мер либо с учетом их последствий, могут быть лучше решены Сообществом».

Каждые три года Комиссии следовало оценивать различия в уровнях экономического развития богатых и бедных стран ЕС и при необходимости предлагать меры их сглаживания. Из Фонда сплочения полагалось финансировать проекты, связанные с охраной окружающей среды и развитием инфраструктуры в странах, где ВВП на душу населения не достигал среднего по ЕС уровня. Создавался совещательный комитет регионов. Европейский суд наделялся правом налагать штраф на любое правительство, не выполняющее его постановлений. Договор распространял сферу действия ЕС на образование, здравоохранение и культуру (в отношении которых, однако, Евросоюз не мог принимать никаких законов), с целью развития международного сотрудничества в данных областях. ЕС получило право вносить предложения об охране интересов потребителей и о развитии трансъевропейских сетей – транспортных, телекоммуникационных и энергетических проектов, под которые могли выдаваться гарантированные займы, субсидии на выплату процентов или деньги из Фонда сплочения. Во всех этих случаях министры должны были принимать решения квалифицированным большинством голосов.

Вновь появившаяся глава о промышленности позволяла Евросоюзу (при условии, что это не повредит конкуренции) содействовать развитию малого бизнеса, помогать производственным отраслям справляться с задачами структурной перестройки и обновления. Однако решения по промышленности требовали единогласия. Порядок же голосования по вопросам контроля над движением капитала, развития транспорта (равно как и процедура принятия законов об охране окружающей среды, если только они не затрагивали налогообложения, строительно-планировочных проектов или выбора источника энергоснабжения) требовал квалифицированного большинства.

Договор вводил «порядок сопринятия» решений в Европарламенте. Если парламентарии отклоняли текст законопроекта, поступивший от Совета министров, или если министры не принимали парламентских поправок, сторонам следовало создать согласительную комиссию. Если комиссия не могла найти компромиссного решения, законопроект не проходил. Если компромисс находился, тогда и Европарламент, и Совет должны были проголосовать «за», чтобы закон был принят. Порядок «сопринятия» распространялся на вопросы, касавшиеся единого рынка, образования, здравоохранения, культуры и защиты прав потребителей, программ защиты окружающей среды, исследований и развития трансъевропейских сетей.

Любое международное соглашение ЕС, затрагивавшее институционное устройство или бюджетные проблемы, либо влиявшее на дела, в отношении которых устанавливался порядок «сопринятия» решений, требовало парламентского утверждения. Европарламент должен был голосованием одобрять назначение нового председателя Еврокомиссии,

212

прежде чем тот смог бы приступить к исполнению своих обязанностей. Парламентскому утверждению подлежал и каждый новый состав коллегии комиссаров. Комиссии давался мандат на пять лет (вместо прежних четырех) в соответствии с пятилетним сроком, на который избирался Европарламент.

Маастрихтский договор предусматривал создание Экономического и Валютного союза государств-членов ЕС. На январь 1994 года было намечено создание Европейского валютного института во Франкфурте. Это учреждение должно было координировать денежную политику отдельных стран, отслеживать динамику экю и вести подготовку к заключительному этапу, с началом которого Институт становится Европейским центральным банком. Это событие было запланировано на 1997 год, если квалифицированное большинство в Европейском совете решит, что большинство стран ЕС отвечает пяти критериям (учитывались уровень инфляции, учетные ставки, бюджетный дефицит, государственный долг, девальвация национальной валюты).[108] В противном случае ЭВС должен был вступить в силу в 1999 году с участием тех государств, которые к тому времени будут соответствовать указанным критериям. Государства, вступившие в заключительный этап создания ЭВС, утвердят обменные курсы своих валют бесповоротно. Предполагалось, что впоследствии экю придет на смену национальным валютам.

В новой «колонне», к которой были отнесены внешняя политика и политика безопасности, право выступать с инициативами Комиссия разделила с правительствами. Министры иностранных дел стран Союза должны были решать, какие участки внешнеполитической деятельности заслуживают «совместных действий». По каждому из этих участков министры на основе единогласия принимали решение, какова должна быть их общая линия, какие должны быть сделаны шаги и какие вопросы, связанные с воплощением этой политики в жизнь, могут быть улажены квалифицированным большинством голосов. На страну-председателя Союза возлагалась обязанность представлять его в делах, касающихся общей внешней политики и политики безопасности. На практике за осуществление согласованных действий, однако, отвечала не только страна-председатель, но и секретариат Совета министров (ставший преемником функций секретариата Европейского политического сотрудничества). Предполагалось также, что Комиссия будет «в полной мере связана» с представительством и практической работой. Правительства должны были следовать общей линии и придерживаться ее в международных организациях. Это становилось их политическим обязательством, а не юридической нормой, ибо в сфере внешней политики Суду не было дано играть никакой роли.

Аналогичные процедуры (но без какого-либо голосования большинством) были приняты в отношении «предстоящего формирования общей оборонной политики, которая со временем может привести к совместной обороне». Решено было, что Европейский союз станет обращаться к ЗЕС, «неотъемлемой составляющей развития Союза», с просьбами о проведении в жизнь решений, имеющих оборонное значение. Укрепленный ЗЕС должен был стать европейской опорой Североатлантического альянса без какого бы то ни было ущерба для последнего.

В еще одной новой сфере – сотрудничестве министерств внутренних дел – Еврокомиссия и правительства получили одинаковые права выступать с предложениями по политике предоставления убежища, регулированию иммиграции и пограничным режимам. Любой из этих вопросов министры могли на основе единогласного решения передавать в ведение ЕС. Но только национальным правительствам было дано право выступать с инициативами, касающимися работы полиции, таможенной службы и борьбы с терроризмом и наркотиками. Создавался специальный Комитет в составе высокопоставленных чиновников министерств внутренних дел для координации работы этой «колонны» и подготовки периодических встреч министров. Для всех решений требовалось единогласие. Некоторую путаницу создавало отнесение визовой политики к

213

компетенции Сообщества. Правила выдачи краткосрочных виз и формы визовых отметок устанавливались министрами квалифицированным большинством голосов.

Назначенной на 1996 год новой межправительственной конференции предстояло уточнить некоторые положения Договора (в частности, об оборонной политике и полномочиях Европарламента). «Единые институциональные рамки» должны были соблюдаться во всех «колоннах». Совет министров и Комиссия обязаны были обеспечивать последовательность всех внешних действий создаваемого Союза (безразлично, касались они безопасности, экономики или других сфер).[109] Таким образом, утверждался не только Экономический и валютный, но и политический союз «двенадцати».

Маастрихтский договор имел обширное приложение: 17 протоколов, имеющих обязательную юридическую силу, и 33 декларации, такой силой не обладающие. В одном из протоколов содержались уставные основы Европейского центрального банка, в другом

– Европейского валютного института. Испания добилась принятия протокола, в котором говорилось, что система бюджетного финансирования должна быть преобразована таким образом, чтобы лучше соответствовать платежеспособности отдельных стран ЕС. Особые протоколы позволяли Великобритании и Дании не участвовать в действиях заключительного этапа ЭВС.[110]

В конце февраля 1992 года завершились, наконец, долго тянувшиеся переговоры о создании Европейского экономического пространства. Семь стран ЕАСТ и 12 государств ЕС заключили между собой договор еще в октябре 1991 года. Но два месяца спустя Европейский суд аннулировал это соглашение на том основании, что предполагавшееся по договору создание высшей судебной инстанции ЕЭП могло поставить под угрозу независимость самого Европейского суда. Только 2 мая 1992 г. ЕС и ЕАСТ подписали новое Соглашение о создании Европейского экономического пространства.[111] В пределах ЕЭП некоторые споры подлежали урегулированию судом, другие – в порядке арбитража. Неравноценность положений договора стала одной из причин, по которым в декабре 1992 года 50,3% швейцарцев проголосовали против него. А швейцарское «нет» заставило и Лихтенштейн выйти из ЕЭП. Реально Европейское экономическое пространство начало свое существование 1 января 1994 года. Оно создало условия для свободного движения товаров, капитала, услуг и людей на рынке с 372 миллионами потребителей. Со своим валовым продуктом в размере 7500 млрд. долларов ЕЭП превзошло североамериканскую зону свободной торговли, дававшую только 6800 млрд.

В октябре 1992 года Делор провозгласил: «Если Европа собирается повзрослеть, она должна научиться говорить нет своему большому брату». Председатель хотел, чтобы США обращались с ЕС как с равным партнером. Американцы, в свою очередь, выражали беспокойство, что ратификация Маастрихтского договора приведет к созданию «крепости Европа». Кроме того, они разочаровались в попытках европейцев выступить посредниками в югославском конфликте. В ноябре на переговорах в рамках ГАТТ Делор попытался помешать сделке по субсидиям сельскому хозяйству, и окончательно лишился расположения Джорджа Буша. Американская администрация Билла Клинтона, взявшая бразды правления в январе 1993 года, одобряла, в целом, интеграционные процессы в Европе. И, хотя к европейским делам новый президент США проявлял гораздо меньше интереса, чем Буш, они с Делором вскоре нашли общий язык.

Процесс ратификации Маастрихтского договора двенадцатью государствами-членами затянулся и завершился только в октябре 1993 г. Датчане 2 июня 1992 года на референдуме отвергли договор: его противники набрали 50,7% голосов, на 45 тысяч больше, чем сторонники. Только 18 мая 1993 года - со второй попытки – документ в Дании все же был ратифицирован большинством в 56,8%. После речи Мартина Бангеманна, комиссара от Германии, назвавшего Договор ступенью лестницы, ведущей в федеративную Европу, в Великобритании чуть не возник новый правительственный кризис. Мэйджору с огромным трудом удалось протащить через британский парламент

214

резолюцию в пользу Маастрихстского договора – большинством в три голоса. Даже во Франции на референдуме 20 сентября 1992 года за Договор было отдано всего 51,05% голосов. Дело в том, что французы ввели в Конституцию страны новую специальную главу о Европейских сообществах и Европейском Союзе, и кому-то такая ревизия основного закона показалась чрезмерной. Пришлось осуществить сложную процедуру конституционного пересмотра и в ФРГ. Зато уже к 1 января 1993 г. была завершена программа строительства Единого внутреннего рынка ЕС: на внутренних границах Сообщества сняли все ограничения для движения товаров, услуг, лиц и капиталов.[112]

Создание политического союза стран-членов ЕС обозначило действительно новый этап в развитии западноевропейских интеграционных процессов. Теперь председатель Комиссии мог представлять на международной арене не только экономическое, но и политическое целое – Европейский Союз. Так, уже в мае 1992 г. Делор посетил Москву и достиг договоренности о начале работы над будущим СПС.[113]

С наступлением в январе 1993 года третьего срока Делора на посту председателя в аппарате Комиссии пошли разговоры, что своим стилем работы он приносит больше вреда, чем пользы. Особо подчеркивалось, что чрезмерный упор на использование неофициальных каналов привел к атрофии официальных рычагов организации и подорвал дух старших служащих. К примеру, Делор совершенно не консультировался с коллегамикомиссарами перед своим выступлением в июне 1993 года на саммите в Копенгагене, где он докладывал о конкурентоспособности Европы. Недовольство вызывал и особый («французский», «католический», «социалистический» - кому что не нравилось) характер «сети Делора», якобы изменявший подлинно европейскому духу. Однако в феврале 1993 г. председатель Комиссии смело выступил на собрании социалистов в защиту экономической самостоятельности континента, заявив, что нельзя стать политической державой, пока над зданиями крупнейших в Европе фирм развеваются флаги Америки, Японии и Южной Кореи.

После мартовского кризиса 1993 г. Франция, Италия, Дания, Ирландия и страны Бенилюкса добились довольно устойчивых курсов своих валют и уровня инфляции, приближающегося к западногерманскому. Они вынуждены были подчинить свою внутреннюю экономическую политику внешней дисциплине Механизма валютных курсов, где господствовала немецкая марка. Когда Бундесбанк изменял свои процентные ставки, прочим обычно оставалось только следовать его примеру.

Копенгагенский саммит в июне 1993 г. решил ввести в практику регулярные встречи премьер-министров государств ЕС и их коллег из ассоциированных стран ЦВЕ, а также согласиться с принципом, что ассоциированные члены, которые выразят такое желание, могут стать полноправными членами Евросоюза.[114] Одновременно было предложено приблизить сроки либерализации взаимной торговли между государствами ЕС и ассоциированными странами ЦВЕ. Делор представил саммиту доклад о падающей конкурентоспособности Европы (в сравнении с США и Японией). «Копенгагенские критерии» позволяли надеяться, что Европейский Союз ждет серьезное расширение на Восток и, как следствие, некоторое оживление экономических связей с новой Россией.

1 ноября 1993 г. вступил в силу Маастрихтский договор. Сообщество официально стало именоваться Европейским Союзом. Однако оставалась еще масса вопросов, отложенных в Маастрихте на ближайшее будущее. Следовало завершить создание ЭВС и ввести в оборот наличный евро. Необходимо было расширить Шенгенскую зону за счет стран-членов ЕС и подумать всерьез о расширении всего Союза на Восток. Многих, включая самого Делора, не устраивал текст Договора (к примеру, пресловутые «колонны») – требовалось серьезно доработать данный документ, а в перспективе – создать новую Конституцию Союза. И это только самые важные из нерешенных в Маастрихте проблем. История Европейского Союза только начиналась – и ничто не предвещало безоблачного будущего. Ликование очень скоро сменилось озабоченностью, а Делор вынужден был покинуть свой пост: «мавр сделал свое дело». Единая Европа стояла

215

перед вызовами новой исторической эпохи - и нового тысячелетия.

3.Теоретическое осмысление европейской интеграции в 80-90-е гг. ХХ в.

До середины 80-х гг. ХХ в. продолжалась ожесточенная полемика приверженцев межправительственного подхода с неофункционалистами. Ускорение интеграции при Ж. Делоре могло рассматриваться как триумф концепции «переплескивания». Таможенный союз способствовал увеличению масштабов и интенсивности торговли и производственной кооперации внутри ЕС, что сделало неизбежным создание Единого внутреннего рынка, который, в свою очередь, поставил в повестку дня социальное измерение интеграции (Социальная хартия). Для того, чтобы полностью использовать преимущества Единого внутреннего рынка, стало целесообразным создание Экономического и валютного союза и введение единой валюты (евро), что, в свою очередь, потребовало поднять на более высокий уровень координацию экономической политики национальных государств. А задача обеспечения стабильности евро делает все более очевидной необходимость дальнейшей политической интеграции (Конституция).

Однако «исторический компромисс» между наднациональным и межправительственным началами, закрепленный Маастрихтским договором, заставил искать соответствующий компромисс и в теории интеграции. Межгосударственный подход не мог объяснить феномен наднационального законодательства, которое позволяет принуждать страны-члены к выполнению коммунитарных норм (особенно – практику Суда ЕС, который, опираясь на положения основополагающих договоров, переносит их на области, непосредственно не упомянутые в данных документах). Неофункционалисты же признали познавательный потенциал своей концепции исчерпанным и взялись за разработку отдельных аспектов европейской интеграции. Так в 90-е гг. ХХ в. пришло понимание того, что процесс интеграции является «эндемически синкретическим», а теории интеграции по необходимости должны быть эклектическими.

Спрекращением ожесточенной борьбы между неореалистами и

неофункционалистами неожиданно оживились федералисты. Джон Пайндер выступил в 1991 г. с идеей разработки концепции «неофедерализма», который объединил бы теоретический анализ европейской интеграции и подготовку политических рекомендаций. Для этого, по его мнению, был необходим «союз» неофункционалистского видения взаимосвязи социальных и политических явлений и федералистской озабоченности конституционными проблемами и принципами.[115] Альберта Сбраджа попыталась «освободить» федерализм от набора избитых политических формул, провозгласив его философией, «научной ориентацией». Она отказалась от представления об обязательной эволюции Европейского Союза в сторону одной из реально существующих или гипотетических форм федеративного устройства (СШЕ и пр.). ЕС, по ее мнению, это эксперимент в области институционального творчества (с непредсказуемым исходом), научное исследование которого должно опираться на объективные методы международной сравнительной политологии.[116]

В 90-е гг. ХХ в. была создана «гибридная» теория многоуровневого управления (multilevel governance), призванная избежать односторонности традиционных концепций. Авторы провозгласили существование пересекающихся компетенций множества уровней правительств и взаимодействие политических акторов, пронизывающее все эти уровни. Должностные лица государств, при всем их могуществе, являются лишь одной из групп, действующих внутри европейской политической системы. Государства не являются исключительным связующим звеном между внутренней политикой и межправительственным торгом в ЕС. Структура политического контроля является переменной, а не постоянной (зависит от того, о какой области политики идет речь).[117] Таким образом, многоуровневые политические сети «перекрещиваются». Европейский Союз рассматривается как политическое образование, в котором власть распылена между различными уровнями управления и среди акторов, а между секторами имеются

216

существенные различия в способах управления.

К примеру, Алек Стоун Суит и Уэйн Сэндхольц рассматривают политическую систему Европейского Союза как континуум, соединяющий межправительственную и наднациональную политику. Сфера межправитешльственной политики внутри ЕС представляет собой разновидность обычных международных отношений. Наднациональный конец континуума воплощает в себе централизованный контроль над потенциалом управления, охватывающий все государства-члены. Между этими полюсами распределяются все промежуточные формы управления. Их координаты в континууме определяются тремя переменными: 1) интенсивностью формальных и неформальных правил, установленных на уровне Европейского Союза; 2) структурами управления на уровне ЕС; 3) уровнем развития транснационального общества.[118]

Джон Питерсон проводит различие между тремя уровнями принятия решений в ЕС, каждый из которых имеет свою собственную логику: 1) суперсистемный уровень (уровень «исторических решений», изменяющих Европейский Союз как политическую систему) – уровень интеграции в собственном смысле слова; 2) системный уровень – уровень «осуществления политики», на котором происходит практическая трансформация интеграционных институтов; 3) мезосистемный уровень – уровень «формирования политики». Питерсон утверждает, что традиционные теории интеграции применимы лишь к анализу первого уровня, для второго наилучшим инструментом теоретической интерпретации является новый институционализм, а для третьего – теория политических сетей.[119] Новый институционализм, имеющий несколько разновидностей, следует рассмотреть отдельно. Что же касается теории, упомянутой последней, то Дж. Питерсон дает следующее определение политической сети: «Внутренний смысл термина «сеть» состоит в том, чтобы массы акторов, представляющих множество организаций, противодействуют друг с другом и делятся информацией и ресурсами. «Увязка» предполагает, что сети обычно представляют собой средства игры с положительной суммой: они облегчают примирение, урегулирование или компромисс между различными интересами, которые затрагиваются решениями в определенной области политики».[120]

Политическая сеть представляет, таким образом, рамку для сотрудничества, от которого выигрывают все участники (вне зависимости от соотношения их силовых потенциалов), ибо все они имеют доступ к информации и ресурсам, которые не смогли бы получить другими способами. Европейский Союз (и его институты) представляют собой с этой точки зрения совокупность политических сетей. Взаимозависимые государства и другие участники политического процесса заинтересованы в развитии интеграции, так как получают вполне определенные преимущества от сотрудничества в рамках данных сетей.

Уже упомянутый новый институционализм не оспаривает ведущей роли национальных государств в интеграционном процессе, однако привлекает внимание к тому, что итог этого процесса не может быть объяснен лишь соотношением сил и предпочтений отдельных держав. Можно выделить три основные течения в новом институционализме, различия между которыми проявляются уже в самом определении «институтов», а также в описании механизма их функционирования. Институционализм, основанный на принципе рационального выбора, определяет институты как формальноюридические конструкции и наборы правил принятия решений. Именно данные правила накладывают определенные обязательства на политических акторов, руководствующихся своими собственными интересами, и заставляют их вступать в стратегические коалиционные игры, которые и составляют суть процесса принятия решений.[121] Это форма институционализма ближе всего к межправительственному подходу. Утверждается, что институты полезны, прежде всего, государствам: они облегчают выработку и осуществление рациональной стратегии, направленной на реализацию национальных интересов, а также сокращают риски (и т.н. «трансакционные издержки») межправительственного взаимодействия.

Исторический институционализм (Кеннет Армстронг, Саймон Балмер) определяет

217

институты как совокупность «формальных институтов, неформальных институтов и конвенций, воплощенных в них норм и символов, а также инструментов политики и политических процедур»,[122] причем подчеркивается относительная самостоятельность и активная политическая роль институтов. Предлагается следующий подход к истории европейской интеграции. Первые интеграционные институты были созданы государствами-членами в определенных исторических условиях и с определенными целями. Эти условия к настоящему времени исчезли, цели и предпочтения государств изменились, но принятые когда-то решения открыли дорогу определенной логике развития, которую невозможно было предвидеть в момент создания Сообществ. Созданные в то время институты существуют и сегодня. Они обладают способностью воздействовать на цели и предпочтения акторов и, таким образом, структурировать политические ситуации и политические решения. В частности, возникновение Единого внутреннего рынка (воплощающего неолиберальные принципы) невозможно представить как результат стихийного развития экономики, это продукт целенаправленной политики интеграционных институтов.

Наконец, социологический институционализм рассматривает институты как факторы, формирующие не только поведение акторов, но даже их знания и представления о мире, причем самоидентификация и интересы выступают как эндогенные (вызываемые внутренними причинами), а не экзогенные факторы. Акторы не вступают в процесс взаимодействия с готовыми, заранее заданными интересами – эти интересы окончательно определяются внутри институциональной системы. Таким образом, институты не только ограничивают поведение акторов, но и в решающей степени формируют его.

Под влиянием теории многоуровневого управления и нового институционализма происходит активная ревизия традиционного межправительственного подхода. Уильям Уоллес, к примеру, проводит различие между «формальной» и «неформальной» интеграцией. Сферой формальной интеграции является строительство институтов, которые являются продуктом сотрудничества национальных элит. Здесь государства остаются ключевыми действующими лицами. Сферой неформальной интеграции является развитие тех форм экономического и социального взаимодействия и взаимопроникновения, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. Значение неформальной интеграции огромно: межправительственное сотрудничество является всего лишь реакцией на потребности общества и рыночной экономики. Однако первичной в интеграционном процессе остается все же формальная интеграция. Именно она имеет решающее значение для сохранения государств-наций как центров власти, формируя «масштабы и природу» европейского управления. Неформальная интеграция в ее нынешних масштабах была бы невозможна без формальной интеграции. Например, беспрепятственные трансграничные экономические связи в рамках Единого внутреннего рынка были бы невозможны без Единого Европейского Акта, который является продуктом сложных межправительственных переговоров и согласования расходящихся национальных интересов.[123]

Либеральный межправительственный подход (Эндрю Моравчик) делает еще большие шаги в сторону нового институционализма и других плюралистических концепций. Неолиберализм поставил во главу угла процесс формирования национальных интересов внутри отдельных государств. Главными акторами в политике признаются рациональные, самостоятельные индивидуумы и группы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска. Правительства представляют собой «подвид» отечественных акторов, наделенный интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении самоидентификации и интересов других государств, действующих на международной арене. Поведение государств, характер их конфликтов и сотрудничества отражают природу и конфигурацию государственных интересов. Процесс интеграции представляет собой игру на двух уровнях. На уровне

218

формирования национальных интересов действуют социологические закономерности согласования интересов различных политических и социальных групп и взаимодействия государства и общества. Итогом этого процесса является «спрос на интеграцию», определенные цели и предпочтения, с которыми государство выходит на второй уровень игры – «предложение интеграционных решений» (т.е. торг на межправительственном уровне). Решающая роль в формировании окончательных интеграционных решений отводится первому уровню. Таким образом, внутренняя политика – предварительное условие всякого внешнеполитического торга.

Моравчик полагает, что высший приоритет любого правительства – это удержание власти, для чего требуется поддержка достаточно сильной политической коалиции (которая формируется в ходе борьбы различных социальных групп за преобладающее политическое влияние). Правительство получает необходимую поддержку, признавая интересы наиболее влиятельных групп и принимая предлагаемые ими политические решения, которые и проводятся им затем на международной арене. Когда национальные государства сознательно принимают решения, которые формально ограничивают их автономию, они получают взамен преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком поле, внутри интеграционных институтов, а также информацию, которая в иных условиях была бы недоступной. Поэтому интеграционные институты превращают межправительственный торг в игру с положительной суммой. Успешное проведение интересов влиятельных национальных политических групп на европейском уровне усиливает внутриполитические позиции правительства. С другой стороны, невыгодные и непопулярные решения национальные правительства всегда могут с легкостью списать на происки «брюссельской бюрократии» и уменьшить тем самым неблагоприятный внутриполитический эффект.[124] Либеральный межправительственный подход провозглашает, таким образом, что европейская интеграция не только не ослабляет, но – напротив – усиливает европейские государства-нации. Этой парадоксальной точки зрения придерживается и известный британский историк Алан Милуорд.[125]

Примечания:

1.Resolution of the European Council on the establishment of the EMS. Bremen, 5 Dec. 1978 // Ypersele, (von) J. The European Monetary System: Origins, Operations and Outlook / J. von Ypersele. - Luxembourg, 1985. - P.121-125; См. также: Commission. Eleventh Report on the Activities of the European Communities. - Luxembourg, 1978; Commission. Twelfth Report on the Activities of the European Community. Luxembourg,

1979; Jenkins, R. European Diary, 1977-1981 / R. Jenkins. - London, 1989; Jenkins, R. Life

in the Center: Memoirs of a Radical Reformer / R. Jenkins. - N.Y., 1991; Буторина, О.В.

Что такое евро? / О.В. Буторина. - М., 1999. - С.10-11.

2.Marjolin, R. Memoirs, 1911-1986: Architect of European Unity / R. Marjolin. – London, 1986.

3.Documents concerning the accessions to the European Communities of the Kingdom of Denmark, Ireland and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the Hellenic Republic, the Kingdom of Spain and the Portuguese Republic. - Luxembourg, 1997; См. также: Greece and the European Community. Ed. L. Tsoukalis. - Famborough, 1979.

4.Elections des Parlement européen au suffrage universel direct. Rapport, résolutions et debats du Parlement européen. - Luxembourg, 1977.

5.Europa Archiv. - 1976. - № 3. - S.D53.

6.Europäische Zeitung. - 1982. - Sept. - S.4.

7.Браницкий, А.Г. От «Договора о слиянии» до Штутгартской декларации: Европейские интеграционные процессы в период «еврозастоя» / А.Г. Браницкий //

219

Ученые записки Волго-Вятского отделения Международной Славянской академии наук, образования, искусств и культуры. - Вып. 13. - Н. Новгород, 2003. - С.74-81.

8.Corbett, R. The European Parliament’s Role in Closer EU Integration / R. Corbett. – Basingstoke, 2001. - P.48-50.

9.Declaration by the 17th European Council on the Euro-Arab dialogue and the situation in the Middle East. Venice, 12-13 June 1980 // European Political Cooperation in the 1980s: A Common Foreign Policy for Western Europe. Eds. A. Pijpers [et al.]. - Dordrecht, 1988. - P.342-344.

10.Integration and Unequal Development. The experience of the EEC. - N.Y., 1980. - P.67, 115, 207, 309.

11.Commission. Fourteenth Report on the Activities of the European Communities. - Luxembourg, 1981.

12.Браницкий, А.Г. История европейской интеграции / А.Г. Браницкий, Г.В. Каменская.

-М.-Н. Новгород, 2003. - С.113.

13.Europa Archiv. - 1982. - № 2. - S.D50-D55.

14.L’Express. - 1982. - 9 avr. - P.38; См. также: Арон, Р. Избранное: Измерения исторического сознания. Пер. с фр. / Р. Арон. - М., 2004.

15.Le Traité d’Union européenne : Commentaire du projet adopté par le Parlement européen

/F. Capotorti {et al.]. - Bruxelles, 1985.

16.Bidegaray Ch. La réforme de la construction européenne / Ch. Bidegaray, N. Rideay // Annuaire européen d’Administration publique. - 1985. - V. VIII.

17.La Communauté européenne: déclin ou renouveau? / Kaiser K. [et al.]. - P., 1983. - P.31.

18.Déclaration solennelle sur l’Union européenne // Bulletin des Communautés européennes. - 1983. - № 6. - P.25.

19.An Ever Closer Union: A Critical Analysis of the Draft Treaty Establishing the European Union. Eds. R. Bieber, J.-P. Jacqué, J. Weiler. - Luxembourg, 1985.

20.Dinan, D. Europe Recast: A History of European Union / D. Dinan. - Houndmills, 2004. – P.208-210.

21.FitzGerald, G. All in a Life: An Autobiography / G. FitzGerald. - Dublin, 1991. - P.485-486.

22.Rome Declaration as adopted by the ministers of foreign affairs and defence of the WEU member states. Rome, 27 Oct. 1984 // WEU Assembly. Proceedings, Dec. 1984. – Rome, 1984. - P.48-49.

23.На пути к европейскому единству. Развитие Сообщества: события и даты. Пер. с англ. - М., 1994. - С.63-64.

24.Сиджански, Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. Пер. с фр. / Д. Сиджански. - М., 1998. С.97

25.Thatcher, M. Downing Street Years / M. Thatcher. - N.Y., 1993. - P.545-546.

26.На пути к европейскому единству. Развитие Сообщества: События и даты. Пер. с англ. - М., 1994. - С.64.

27.Delors, J. Speech to the European Parliament / J. Delors // Bulletin of the European Communities. - 1985. - Supplement I.

28.Грант, Ч. Делор. Пер. с англ. / Ч. Грант. - М., 2002. - C.155-162.

29.Endo, K. The Presidency of the European Commission Under Jacques Delors: The Politics of Shared Leadership / K. Endo. - N.Y., 1999. - P.137.

30.Dinan, D. Europe Recast: A History of European Union / D. Dinan. - Houndmills, 2004. - P.208-210.

31.Браницкий, А.Г. История европейской интеграции ... - С.124-125; См. также: Cockfield, A. Creating the Internal Market / A. Cockfield. - London, 1984.

32.Клиринг (англ. clearing) – система безналичных расчетов, основанная на зачете взаимных требований и обязательств.

33.Drake, H. Jacques Delors: Perspectives on a European Leader. - London, 2000. - P.78-112.

220