glava_1

зования и, соответственно, степень государственного регулирования и управления им определяются программой экономического и социального развития (раздел ”Подготовка и повышение квалификации кадров“) или иными документами подобного рода. В этом варианте непрерывное образование является вторичным по отношению к другим отраслям хозяйства, и проблемы образования интересуют государство лишь в той степени, в которой они способствуют или препятствуют решению приоритетных проблем развития государства.

Можно сказать, что на протяжении уже множества лет государственная политика по отношению к системе образования осуществлялась именно по этому варианту. Например, в 1963 г. перед министерствами и ведомствами СССР, имеющими в своем административном ведении высшие и средние специальные учебные заведения, была поставлена задача обеспечения дальнейшего планомерного увеличения подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием в соответствии с потребностью в кадрах отраслей народного хозяйства и культуры. Аналогичная задача была сформулирована и в 1972 г. уточнить профили подготовки специалистов и привести их в соответствие с требованиями современного производства [35, с. 19, 27].

Для более полного учета интересов отраслей народного хозяйства в процессе обучения студентов в 1987 г. была поставлена задача не только пересмотреть структуру подготовки кадров специалистов, но и обеспечить ее постоянное обновление, а также проводить специализацию подготовки студентов с участием предприятий и организаций [38].

Перевод экономики на рыночные отношения несколько изменил направленность государственной политики, сместив акценты с нужд государства на удовлетворение потребностей в образовании прежде всего личности, общества и, затем, государства. Тем не менее в качестве одной из основных

47

задач образования осталась подготовка кадров для экономики, спрос которой предъявляется на рынке труда. В частности, в проекте реформы образования в России ставилась задача ”провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда“ [39].

Запросы федерального и региональных рынков труда, перспективные потребности их развития должны быть ориентиром развития системы профессионального образования, а общее образование должно готовить гражданина к началу трудовой деятельности и продолжению профессионального образования [37, с. 37] (т. е. опять же руководствуясь требованиями рынков труда. Примеч. авт.).

Логично предположить, что и в дальнейшем основные направления политики государства по отношению к системе образования (и непрерывного образования) серьезных изменений не претерпят.

Вариант 2. Непрерывное образование не является приоритетной задачей (целью) государства и (или) региона. Государство выполняет конституционные гарантии в сфере образования и принятые на себя обязательства. Непрерывность образования (дополнительное образование, повышение квалификации) полностью отдается на откуп образовательным организациям и (или) работодателям. Государство объявляет о своем ”нейтралитете“ по отношению к системе непрерывного образования и не выделяет ее среди других отраслей хозяйства.

Такой вариант государственной политики можно рассматривать исключительно как гипотетический по следующим соображениям:

•образование законодательно объявлено в качестве одного из главных приоритетов государственной социаль- но-экономической политики (Закон ”Об образовании“),

48

поэтому непрерывное образование как система образования в целом (или надсистема, или подсистема образования в зависимости от принятого определения) не может быть исключена из приоритетов;

•образовательная деятельность в стране и, соответственно, в регионах осуществляется, по преимуществу, государственными и муниципальными организациями

вформе учреждений, финансируемых из государственного или муниципального бюджета, исключение их из государственного бюджетного процесса практически невозможно, приватизация запрещена;

•система управления образованием построена на принципах ведущей роли государственного (в меньшей степени муниципального) управления, поскольку исключение государственных органов из управления образованием практически невозможно;

•система образования всегда используется государством

вкачестве одного из инструментов государственной со- циально-экономической политики (в качестве примера можно привести государственные программы развития, в которых присутствуют задачи, решаемые с помощью системы образования).

Поэтому данный вариант следует рассматривать как вариант обеспечения нормального функционирования системы образования только в части обязательного образования и установленного уровня профессионального образования, а также повышения квалификации по установленным специальностям для работников бюджетной сферы в установленных масштабах и с принятой периодичностью. Государство не устанавливает ни объемов, ни периодичности прохождения работниками иных отраслей переподготовки и (или) повышения квалификации, не оказывает содействия и поддержки в функционировании и развитии дополнительного образования детей и взрослых.

49

Возможные последствия реализации этого варианта политики:

•недофинансирование системы образования в целом;

•сокращение доли контингента обучающихся за счет средств бюджета;

•снижение доступности образования для отдельных категорий граждан;

•сокращение сферы дополнительного образования детей и взрослых.

Вероятнее всего именно этот вариант государственной образовательной политики реализовывался в период середины 1990-х гг. в условиях недостатка бюджетных средств для финансирования образования.

Вариант 3. Непрерывное образование является главным приоритетом государства и (или) региона в своем развитии. Все остальные отрасли экономики и социальной сферы являются вторичными по отношению к образованию и работают на цели его развития. Примеров такого подхода в истории не наблюдалось, вариант, скорее всего, следует отнести к категории гипотетических, несмотря на декларативные заявления об образовании как о ”локомотиве“ развития и ”звене, за которое можно вытащить всю цепь“.

Этот вариант политики можно рассматривать и под несколько иным углом зрения. Для обеспечения развития частного бизнеса государство в приоритетном порядке развивает за счет государственных ресурсов государственное образование как основной источник наращивания человеческого потенциала.

Анализ документов и материалов, посвященных модернизации образования, не позволяет однозначно позиционировать государственную и региональную политику по отношению к непрерывному образованию. С одной стороны, государство намечает широкие меры по совершенствованию образования как отрасли экономики, ликвидации узких мест

50

в организации и управлении системой образования, повышению ее ресурсного обеспечения. С другой стороны, эти изменения носят внутрисистемный характер, эффект от их реализации в состоянии экономики государства в целом не просматривается, основные цели изменений связаны с характеристиками процессов, реализуемых в сфере образования, а не с результатами его влияния на жизнь страны.

По результатам проведенного анализа можно сделать вывод о том, что государство видит в системе образования источник человеческого капитала и намерено развивать и поддерживать его именно в этом качестве. Таким образом, единственным реальным вариантом государственной и региональной политики по отношению к непрерывному образованию представляется первый, т.е. отношение к образованию как к системе, обеспечивающей развитие хозяйства через формирование его кадрового потенциала.

1.5.Основные действия органов государственного управления в сфере непрерывного образования

Основные действия органов государственного управления по осуществлению политики в сфере непрерывного образования могут осуществляться по двум основным направлениям.

1.Определение условий функционирования элементов системы непрерывного образования. Это направление можно характеризовать как государственное регулирование3.

2.Управление субъектами системы непрерывного образования, т.е. осуществление деятельности по обеспечению

3Это положение не следует рассматривать в качестве определения.

51

достижения ими поставленных перед системой непрерывного образования целей.

Разумеется, реальная деятельность по реализации функций регулирования и управления образованием является более сложной. В качестве примера можно привести необходимость оценки соответствия установленных условий функционирования системы образования поставленным перед ней целям и, наоборот, определение соответствия формируемых целей установленным условиям функционирования системы. Тем не менее такое деление позволяет выделить два блока действий органов управления: обязательные действия по регулированию и действия по управлению, определяемые вариантом осуществляемой образовательной политики.

Действия по регулированию непрерывного образования можно условно разделить на следующие группы:

•определение условий и форм создания, реорганизации и ликвидации организаций в системе образования какие организации могут быть созданы, в каких органи- зационно-правовых формах, как они реорганизуются и ликвидируются, как регистрируются и т.д.;

•определение условий функционирования организаций в системе непрерывного образования какие виды деятельности могут выполнять, как облагаются налогами, на каких правах получают собственность и как могут ею распорядиться и др.;

•определение требований к процессам, осуществляемым организациями системы образования;

•определение условий ресурсного обеспечения системы образования порядка финансирования, самоокупаемости, их соотношений;

•определение требований к результатам деятельности организаций в системе образования как оцениваются результаты деятельности организаций в иных сферах деятельности;

52

•определение условий взаимодействия образовательных организаций между собой и с организациями других отраслей.

Основные действия органов государственного управления по осуществлению регулирования в сфере непрерывного образования могут быть сведены к принятию законодательных и нормативных актов для системы образования, в которых определяются конкретные условия ее функционирования. Соответственно, последствия регулирования определяются последствиями от введения в действие принимаемых решений в сфере непрерывного образования.

Управление системой непрерывного образования может быть сведено к следующим основным действиям.

1.Создание, реорганизация, ликвидация организаций.

2.Установление нормативов ресурсного обеспечения организаций.

3.Государственный заказ (задание) системе непрерывного образования на подготовку кадров и повышение квалификации специалистов.

4.Приобретение услуг, товаров и работ в системе непрерывного образования для государственных нужд.

5.Долевое участие в строительстве объектов. Необходимость осуществления того или иного действия

всфере управления непрерывным образованием вызывается оценкой состояния самой системы в принятых управленческих координатах степени достижения необходимого (намеченного) состояния или соответствия движения системы выбранной траектории (или других параметров, характеризующих состояние системы непрерывного образования). Возможные оценки состояния системы образования и вызываемые этими оценками основные действия в области управления приведены в табл. 1.1.

При этом под управленческими действиями следует понимать подготовку и принятие решений об осуществлении

53

действий в указанных направлениях и осуществление управленческой последовательности действий, обеспечивающих выполнение принятых решений.

Таблица 1.1. Состояния системы непрерывного образования и вызываемые направления управленческих действий.

1.6.Содержание решений по реализации государственной политики в сфере непрерывного образования

Вразрезе базовых вариантов государственной и региональной политики в сфере непрерывного образования основное содержание решений, за исключением решений об изменении условий функционирования системы, представлено без определения приоритетности того или иного направления принимаемых решений в табл. 1.2.

54

Таблица 1.2. Основные решения в сфере непрерывного образования

Вне зависимости от реализуемого варианта государственной политики органами управления принимаются решения о создании, реорганизации, ликвидации организаций сферы непрерывного образования.

Содержание принимаемых решений можно также представить в более наглядном виде (табл. 1.3).

Следует отметить известную абстрактность представленного деления по вариантам образовательной политики, поскольку реальность может содержать элементы нескольких вариантов, причем разделяя их и по уровням образования, и по отдельным регионам.

55

Таблица 1.3. Основное содержание принимаемых решений в зависимости от варианта образовательной политики

Реализуемую в настоящее время политику можно отнести к переходной от первого к третьему варианту:

•в строительстве образовательных объектов осуществляется политика сохранения материальной базы одновременно с ее постепенным приведением в соответствие современным требованиям (пока в виде отдельных примеров);

•нормативная база ресурсного обеспечения основана на сохранении системы образования, объем финансирования постепенно увеличивается, что, вероятно, потребует пересмотра нормативной базы финансирования (например, введения нормативного подушевого финансирования), что делает политику в этой части ближе к третьему варианту;

56