2. Функции в области бюджета.

Многие из них касаются всей бюджетной системы, а именно:

А) разработка прогнозных показателей государственного бюджета РК на предстоящий трехлетний период;

Б) прогнозирование поступлений в республиканский и местные бюджеты;

В) анализ исполнения республиканского и местных бюджетов;

Г) разработка и утверждение единой бюджетной классификации и единой формы финансовой отчетности для републк4анского и местных бюджетов.

Министерство финансов в области местных бюджетовосуществляет следующие функции:

А) осуществляет контроль за целевым использованием местных бюджетов;

Б) ведет счета местных бюджетов.

3.Функции в области государственного кредита:

А) осуществляет прогнозирование государственного и гарантированного государством заимствования и долга;

Б) определение финансовых условий правительственных займов;

В) по поручению Правительства РК проведение переговоров, подписание договоров правительственных займов, предоставление государственных гарантий по негосударственным займам резидентов РК;

Г) регистрация всех государственных займов, государственных гарантий, по которым предоставлены государственные займы;

Д) получение, использование, погашение и обслуживание правительственных займов, обеспечение выполнения обязательств по государственным гарантиям негосударственных займов;

Е) подготовка и реализация мероприятий по оптимизации структуры правительственного долга, по реструктуризации государственного долга, управлению рисками государственного заимствования.

1. Финансовая деятельность всегда выступает как планомерно организуемая деятельность. Государство, добывая деньги, всегда прикидывает как и сколько их потратить.

Для финансовой деятельности характерно следующее:

Во-первых, некоторая неопределенность в любых денежных расчетах, особенно тогда, когда это касается предполагаемого поступления денег. Например, трудно с точностью до тенге просчитать сколько денег поступит в бюджет в результате сбора налога. Поэтому подсчет денег всегда носит характер прогнозирования.

Во-вторых, использование государством своих денег всегда обусловлено определенной целью. Государство, спрогнозировав, сколько денег оно сможет получить, должно обязательно прикинуть какую сумму и на какие цели оно будет тратить.

В-третьих, между поступлением денег и их расходованием всегда имеется временной разрыв. При этом деньги поступив в доход государства, обязательно должны пройти стадию перераспределения, прежде чем стать средсвом платежа. Налоги поступают в бюджет, там они перераспределяются, затем из бюджета выделяются адресату бюджетных ассигнований (например, Министерству Образования), тот перераспределяет по конкретным потребителям государственным средств (в нашем примере – школам, вузам и т.д.) и лишь последние тратят их (выдают зарплату учителям, приобретают учебное оборудование и т.п.). Таким образом каждый цикл финансовой деятельности, начинающийся с момента поступления денег, и завершающийся их фактическим использованием, растягивается во времени.

В-четвертых, каждая денежная операция требует своей фиксации, своего документирования и оформления.

Для стран, чья экономика основана на государственной собственности, характерно прямое, директивное планирование (действует формула «план-закон»).

В странах рыночной экономики государству труднее отслеживать и директивно воздействовать на экономические процессы, происходящие в обществе. Здесь присуща формула «план – прогноз» и широко применяется программно-целевой метод планирования, который основан на прогнозировании общего уровня государственных доходов, определением государственных расходов и пропорций финансирования по намеченным мероприятиям (программ) с учетом их приоритетности.

Финансовое планирование – это процесс составления, рассмотрения, утверждения и организации исполнения финансовых планов.

Объектом финансового планированиявсегда выступает тот или иной денежный фонд. Каждый фонд состоит из 2 частей – приходной и расходной, поэтому планирование охватывает собой как формирование так и его расходование в форме распределения. Любой финансовый план представляет собой смету доходов и расходов соответствующего денежного фонда.

Процесс финансового планирования распадается на несколько стадий:

а) составление проекта финансового плана,

б) рассмотрение финансового плана,

в) утверждение финансового плана,

г) организация исполнения финансового плана и контроль за этим осполнением,

д) подведение итогов выполнения финансового плана.

Финансовые планы подразделяются на годовые и долгосрочные, но могут и быть планы другой продолжительности (полугодовые, квартальные).

Органы, осуществляющие процессы составления, рассмотрения, утверждения и организации исполнения финансовых планов, формируют систему планово-финансовых органов, или планово-финансовую структуру.

В практике финансового планирования встречаются 2 понятия: «финансовый год» и «финансовый период».

Финансовый год означает отрезок времени, в течение которого используется финансовый план. Он обычно приурочивается к периоду исполнения бюджета, равняется календарному году, т.е. с 1 января по 31 декабря включительно ( в Великобритании, Японии, Канаде, Индии начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане с 1 июля, в США с 1 октября).

Финансовый период - отрезок времени, охватывающий все стадии финансового планирования, т.е. начинается с начала работы по составлению проекта финансового плана и завершается утверждением отчета о его исполнении.

2. Принципы финансового планирования зависят от типа государства и той финансовой политики, которую он проводит.

В демократических странах руководствуются такими принципами, как:

1)гласность и публичность финансового планирования, особенно на таких стадиях, как утверждение финансового плана,

2) верховенство представительных органов власти в таком вопросе, как утверждение финансового плана в части общегосударственных денежных фондов,

3) контроль представительных органов государства за исполнением любых финансовых планов(независимо от того кем они утверждены представительными или исполнительными органами),

4) строгая законодательная регламентация всех стадий финансового планирования,

5) научность, обоснованность и достоверность финансового планирования,

6) детализированность финансового планирования, максимальное сближение показателей акта об утверждении финансового плана с фактическими реалиями этого плана,

7) парламентский контроль за эмиссией денежных знаков и за такими методами добывания государственных денежных средств, как внутренние и внешние государственные займы.

3. Юридической формой осуществления финансового планирования являются планово-финансовые акты.

Планово-финансовые акты– это правовые акты, посредством которых происходит утверждение финансовых планов, в силу чего они приобретают свойство обязательного к исполнению предписания.

Они обладают всеми признаками юридического акта : порождают определенные правовые последствия, регулируют общественные отношения, выступают в качестве юридического факта, лежащего в основе возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений, наделяют их участников правами и обязанностями. Исполнение планово-финансовых актов обеспечивается принудительной силой государства, неисполнение является основанием для привлечения к установленной ответственности.

Тема лекционного занятия 7. Правовые основы финансового контроля РК.

Цель: рассмотреть финансовый контроль РК.

План:

1. Методы финансового контроля.

2. Классификация финансового контроля.

Финансовый контроль – это сложная организационная система, состоящих из следующих элементов: а) субъект контроля; б) объект контроля; в) предмет контроля; г) цели контроля; д) методы осуществления контроля.

Финансовый контроль- это регламентированная нормами права деятельность государственных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности эффективности их использования. Основными направлениями финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, являются:

А) проверка выполнения органами государственной власти управления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

Б) проверка выполнения финансовых обязательств организациям и гражданами;

В) проверка правильности использования государственными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяй1ственном ведении (бюджетных собственных средств, банковских суд, внебюджетных и других средств);

Г) проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациям, учреждениями;

Д) выявление внутренних резервов производства – возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

Е) устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины. В установленном порядке в случае выявления нарушений применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

2в. Под методамиконтроля понимают приемы способы его осуществления. Среди основных методов финансового контроля различают:наблюдение, проверки, обследования, анализ и ревизия.

Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля.

Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности, проводится на месте, где используются балансовые, отчетные и расходные документы для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранение их последствий.

Обследованиепроизводится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широкий круг показателей, чем и отличается от проверки. При обследовании используются такие приемы, какопрос и анкетирование. Итоги обследования используются для оценки финансового положения объекта контроля, необходимости реорганизации производства и т.п.

Анализ нацелен на выявление нарушений финансовой дисциплины. Он проводится на базе текущей или годовой отчетности и отличается системным и по факторным подходам, а также использованием таких аналитических приемов, как средние и относительные величины, группировки, индексный метод и т.д.

Основным методом финансового контроля является ревизия.

Ревизия – это наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Ревизии проводят разные контролирующие органы, прежде всего финансовые, а также органы государственного управления в отношении подведомственных организаций. Они проводятся как по плану этих органов, так и по указанию других компетентных органов, в том числе правоохранительных.

Ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами:

• проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов;

• проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые;

• привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;

• получать от должностных и материально-ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и т.д.

Ревизииподразделяются на несколько видов.

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические.

Документальные ревизиивключают в себя проверку различных финансовых документов.

На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств.

В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые.

В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах.

Плановые ревизиив производственной сфере проводятся не реже 1 раза в год, а в непроизводственной сфере – не реже 2 раз в год.

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные.

При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период.

Выборочная(частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объекту ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные и тематические.

При комплексных проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях (в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов).

Тематические водятся к обследованию какой-либо сферы финансовой деятельности.

3в. По субъектному составу контролирующих органов финансовый контроль может быть государственным, внутрихозяйственным, финансово-кредитных органов (банковский контроль), общественным и независимым (аудиторским).

Предварительный финансовый контрольпроводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются следующие документы – проекты бюджетов, финансовых планов смет, кредитные и кассовые заявки и т.п., подлежащие утверждению и исполнению.

Текущий финансовый контроль – это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств пред государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).

Последующий финансовый контроль– это контроль, осуществляемый поле совершения финансовых операций (поле исполнения доходной расходной частей бюджета; уплаты налогов и т.д.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативныйфинансовый контроль.

Обязательный контроль проводится:

А) в силу требований законодательства (например, контроль со стороны представительных органов власти за исполнением бюджета по итогам за год;

Б) по решению компетентных государственных органов ( например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.

Тема лекционного занятия 8. Бюджетное устройство

Цель: Рассмотреть бюджетную систему, бюджетного регулирования и охарактеризовать.

План:

1. Бюджетная система.

2. Принципы формирования бюджетных систем.

3. Бюджетное регулирование.

Понятие «бюджетная система» - это достаточно устойчивая научная категория, традиционно обозначающая систему бюджетов. В этом же смысле она употребляется и текстах финансово-правовых актов. Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из всевозможных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, вклю­чается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимо­связь понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство» можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязанность выражается как соотношение частного с общим, т. е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет. В равной мере бесспорно (во всяком случае - для юридической науки) и то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним пред­ставляет собой самостоятельный институт бюджетного права. Бесспорно и то, что понятия «бюджетное устройство» и «бюджетное право» не равнознач­ны и что первое обозначает лишь один из институтов второго.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (зве­нья бюджетной системы); 2)принципы организации бюджетного устройства; З)бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устрой­ства в целом и каждого его компонента в отдельности.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Бюджетное устройство определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджет­ная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень ­бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа к которым относится и Казахстан, ха­рактерна двухуровневая бюджетная система: центральный (общегосудар­ственный, республиканский) бюджет: б) местные бюджеты.

Прежде чем охарактеризовать бюджетную систему Республики Казах­стан, остановимся на принципах формирования бюджетных систем.

Бюджетные системы могут быть двух видов: 1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюд­жет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принципединства бюджет­ной системы; б) бюджетные системы, основанные на принципеавтоном­ности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного цент­рализма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вы­шестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности.

По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР. При такой организацию бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам от­носились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов; б) обособ­ленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя ка­кие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уров­не своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного зна­чения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюд­жетного централизма, заключается в возможности сосредоточения боль­шей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего об­щества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволя­ет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подви­жек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэро­космической промышленности, отдельные достижения в области науки). Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявле­ние бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником фи­нансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и береж­ливому использованию бюджетных средств, в порождении у всех участни­ков бюджетной деятельности иждивенческих настроений и в отсутствии у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной дея­тельности, что дает дополнительные бюджетные доходы.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными). Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности вхо­дящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, само­стоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному пла­ну, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюд­жеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика осно­вана на частной собственности. Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной сис­темы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополни­ тельных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за резуль­таты своей бюджетной деятельности. Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их раз­мещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость раз­личных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собствен­ными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансирова­нии отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчиты­вать только на себя.

Государственные доходы распределены между республиканским и местными бюджетами таким образом, что основная доля этих доходов попадает в республиканский бюджет, а те доходы, которые закреплены за местными бюджетами, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, т. е. перераспределять доходы республиканского бюджета в пользу местных бюджетов посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый местный бюджет в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, нет оснований.

Что касается строения бюджетной системы Казахстана, то она, как и у большинства унитарных государств, представлена бюджетами двух уровней: республиканским бюджетом и местными бюджетами. Республиканский бюджет предназначен для финансирования мероприятий, имеющих общегосударственное значение. За счет него содержатся центральные органы государственной власти: Президент Республики Казахстан и его аппарата, Парламент, Правительство, министерства и дру­гие центральные ведомства, судебная система, финансируется оборона и безопасность страны, правоохранительная деятельность на республикан­ском уровне, специальные программы строительства в области промыш­ленности и строительства объектов на республиканском уровне и т. п.

Местные бюджеты предназначены для финансирования нужд админи­стративно-территориальных образований. За счет этих бюджетов содер­жатся местные представительные и исполнительные органы государствен­ной власти, осуществляется финансирование деятельности на местном уровне, программы занятости населения, жилищные программы, промыш­ленности и строительства объектов на местном уровне и т. п.

Бюджетный кодекс дает следующее определение респуб­ликанского бюджета: «Республиканский бюджет - централизованный де­нежный фонд, утверждаемый законом Республики Казахстан, формируе­мый за счет поступлений и финансирования дефицита (использования профицита) бюджета и предназначенный для финансирования республи­канских бюджетных программ, определяемых Правительством Республи­ки для осуществления функций, возложенных на него Конституцией и за­конодательными актами Республики Казахстан».

Данное определение отобразило традиционное стремление исполни­тельных органов «перетянуть» компетенцию государства в области бюдже­та на себя в ущерб полномочий представительных органов. Выразилось это, во-первых, в искажении сути бюджета как общегосударственного фонда де­нежных средств: бюджет предназначен для финансирования задач и функ­ций государства, а неправительства, что предусмотрено данным опре­делением. Во-вторых, бюджет должен обеспечить финансирование тех расходов, которые предусмотрены самим законом об утверждении бюдже­та (т. е. акта Парламента Республики Казахстан), а не «программ, определя­емых Правительством». Иначе говоря, в данном случае Правительство в оп­ределении расходов республиканского бюджета ставит себя выше Парламента и принятого им закона об утверждении бюджета на соответству­ющий год. Это не соответствует экономической и правовой сути бюджета. Республиканский бюджет - это не денежный фонд Правительства, а денеж­ный Республики Казахстан, т. е. всего государства в целом. Отождествлять правительство (исполнительный орган) с государством нет оснований. На­значение правительства - исполнять бюджетные законы, принимаемые представительным органом (Парламентом), а не предписывать ему состав расходов республиканского бюджета, через программы, разрабатываемые и определяемые Правительством. Согласно Конституции Республики Казах­стан, Правительство «разрабатывает и представляет республиканский бюд­жет и отчет о его исполнении,обеспечивает исполнение бюджета (под­пункт 2 статьи 66) а Парламент - «обсуждает республиканский бюджет» (подпункт 2 статьи 54) и вправе принимать зако­ны, касающиеся республиканского бюджета (подпункт 5 пункта 3 статьи 61).

Таким образом, рассматриваемые определения республиканского бюд­жета, а равно «республиканских бюджетных программ», где акцент пере­несен с Парламента на Правительство, противоречат Конституции Респуб­лики Казахстан. Согласно Бюджетному Кодексу местные бюджеты представля­ют собой денежные фонды административно-территориальных единиц, ут­верждаемые решением соответствующего маслихата, формируемые за счет поступлений и финансирования дефицита (использования профицита), пред­назначенные для финансирования местных бюджетных программ, определя­емых местными исполнительными органами для осуществления функций, возложенных на них Конституцией, законами и актами Президента Республи­ки Казахстан и Правительства Республики Казахстан (пункт 1 статьи 10).

К местным бюджетам (бюджетам административно-территориальных единиц) относятся областные бюджеты, финансовые фонды (бюджеты) специальных экономических зон, бюджеты городов (кроме городов рай­онного значения), районов, за исключением районов в городах..

Таким образом, если на верхнем уровне бюджетной системы Респуб­лики Казахстан мы имеем лишь один бюджет - республиканский, то на вто­ром уровне - их достаточно много. В результате местные бюджеты представляют собой определенную систему бюджетов, имеющую свою иерархию: высшим звеном местных бюджетов выступают областные бюд­жеты, низшим - бюджеты городов и районов.

Все, что было сказано выше по поводу сущностных недостатков определения, данного республиканскому бюджету, полностью относится и к приведенному определению местного бюджета, в котором настойчиво про водится мысль, что назначение этих бюджетов заключается в обслу­живании программ, определяемых местными исполнительными органами. Тем самым утверждается идея, согласно которой верховенство в сфере бюджетной деятельности принадлежит Исполнительной ветви Государ­ственной власти. Между тем в соответствии с Конституцией Республики Казахстан маслихат утверждает местный бюджет (подпункт 1 пункта 4ста­тьи 86), а местные представительные органы обеспечивают ихисполне­ние (подпункт 1 пункта 2 статьи 87). То есть бюджетное финансирование осуществляется не в силу утвержденных "местных бюджетных программ,определяемых местнымиисполнительными органами», а в силу бюд­жета,утвержденного местнымпредставительным органом. Бюджет и бюджетные программы -это не одно и то же. Кроме того, местный бюджет предназначен не для финансирования функций местного исполнительно­ го органа, а для финансирования общих потребностей административно­ территориальной единицы. Точнее говоря, местные бюджеты предназна­чены не для финансирования «программ, определяемых местными исполнительными органами, для осуществления возложенных на них функций», а для финансирования задач и функций государства, реализуемых им на местном уровне.

Как предусматривает Бюджетный кодекс функционирова­ние бюджетной системы основано на взаимосвязи бюджетов различных уровней и обеспечивается порядком их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетом об исполнении республи­канского и местных бюджетов. Установлено, что формирование, утверждение и учет исполнения бюд­жетов всех уровней осуществляется в национальной валюте. Бюджетная система создается и функционирует на основе определен­ных принципов.

Бюджетный кодекс устанавливает, что бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.

Единство бюджетов обеспечивается единой правовой базой, исполь­зованием единой бюджетной классификации, утверждаемой Министер­ством финансов Республики Казахстан, единством форм государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на дру­гой, принципами бюджетной процедуры, единством денежной системы. Оно основано на взаимодействии бюджетов через перераспределение поступлений.

Полнота бюджетов обеспечивается обязательным и полным отраже­нием в бюджетах всех поступлений, в том числе поступлений от нацио­нальных компаний, и расходов, определяемых налоговым и бюджетным законодательством Республики Казахстан.

Реальность бюджетов достигается проведением их в соответствии с параметрами индикативного плана социально-экономического развития Рес­публики Казахстан с учетом ежегодного послания Президента Республики Казахстан а народу Казахстана. Комментируя данный принцип, отметим его некоторую неубедительность: при такой его трактовке бюджет может быть реальным, если будет реальным индикативный план социально-экономичес­кого развития. А реальность последнего вызывает сомнения. В целом же сле­дует признать, что в условиях рыночной экономики, развитие которой харак­теризуется стихийностью и непредсказуемостью, добиться реальности финансовых и экономических планов - вещь, крайне сложная.

Гласность бюджетов обеспечивается публикацией отчетов об их ис­полнении.

Здесь также необходимо отметить крайне скромное проявление прин­ципа гласности бюджета. В подавляющем большинстве стран принцип гласности бюджета как минимум означает: а) обязательное опубликова­ние в открытой печати утвержденных бюджетов, а также полноту предос­тавления информации о ходе исполнения бюджетов; б) обязательную от­крытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов; в) обязатель­ную публикацию основных показателей бюджета и его открытость (за ис­ключением показателей, составляющих государственную тайну) для обще­ства. Сведение гласности бюджетов лишь к публикации отчетов об их исполнении по существу означает, что принципа гласности бюджетов как такового вообще не существует, чем нарушена статья 20 Конституции Рес­публики Казахстан, в соответствии с которой каждый имеет право свобод­но получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается установлением стабиль­ных нормативов распределения доходов между бюджетов различных уров­ней и правом определения направления расходования бюджетных средств. Опять-таки приходится констатировать весьма куцее проявление само­стоятельности бюджетов. По общему правилу самостоятельность бюджетов заключается не у установлении неких «стабильных нормативов распре­деления доходов между бюджетами», а в наличиисобственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых законодательством, а также в законодательном закреплении регулирую­щих доходов бюджетов. Кроме того, самостоятельность бюджетов обычно включает в себя право органов государственной власти (включая, если речь идет о местных бюджетах, местные органы государственной власти) са­мостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответ­ствующих бюджетов. Кроме того, даже в Советские времена, когда бюд­жетная система вообще не признавала самостоятельности бюджетов и была основана на принципе бюджетной централизации, за местными бюджетами было закреплено право на доходы, дополнительно полученные в процессе исполнения бюджета, а также на суммы превышения доходов над расходами и суммы экономии по расходам бюджетов.

Кроме перечисленных видов бюджетов, Бюджетный кодекс упоминает такие их виды, как государственный бюджет и бюджет области. Государственный бюджет - это свод республиканского и местных бюджетов без учета взаимопогашающих операций между ними.

Бюджет области - это свод областного, городских и районных бюджетов. Надо, сказать, что данные бюджеты бюджетами в полном смысле этого слова не являются, поскольку они не являются фондами денежных средств (материальное значение бюджета) и не утверждаются никаким предста­вительным органом (государственный бюджет не утверждается Парламентом, бюджет области - областным маслихатом). То есть данные бюджеты не выступают в качестве финансового плана, что соответствует правовому значению понятия «бюджет».

Поэтому в лучшем случае названные бюджеты являются некой чисто учетной категорией и используются финансовыми органами в целях бюджетно­го планирования и отслеживания ситуации в сфере бюджетной деятельнос­ти. Еще раз подчеркнем, что в бюджетной системе, основанной на принципе автономности бюджетов, никаких сводных бюджетов быть не может. Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы Казахстан, мож­но утверждать, что в целом она основана на принципе единства и тяготеет к Финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности местных бюджетов все-таки существуют. Вторым элементом бюджетного устройства выступает бюджетное ре­гулирование.

Бюджетное регулирование - это обеспечение без дефицитности бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

Обычно понятием «бюджетное регулирование» обозначаются такие способы обеспечения бездефицитности бюджета, как увеличение его до­ходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.

Дело в том, что при любом виде бюджетной системы (т. е. построенных как на принципе единства, так и на принципе автономности) существует деление доходов на общегосударственные и местные. Соответственно для центрального (республиканского, федерального) и местных бюджетов эти доходы принято именовать «постоянно закрепленными». Но произведено это деление обычно таким образом, что местных доходов для покрытия расходов местных бюджетов всегда недостаточно. Поэтому вступает в силу механизм бюджетного регулирования, посредством которого республи­канский (федеративный) бюджет балансирует нижестоящий за счет обще­государственных доходов. Для местного бюджета эти доходы выступают в качестве так называемых «регулирующих доходов». Но когда и их стано­вится недостаточным для покрытия расходов местных бюджетов, прихо­дится при менять такие методы бюджетного регулирования, как предостав­ления бюджетных дотаций (субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд.

Кроме того, процесс сбалансирования бюджетов осуществляется не только за счет увеличения доходов: но и путем формирования расходной части бюджетов (перераспределение расходов между отдельными вида­ми бюджетов, прямое сокращение бюджетных расходов и др.).

В этом смысле бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охва­тывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и рас­ходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (урав­нивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.

Цель бюджетного регулирования - обеспечение надлежащего взаимо­действия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каж­дого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.

Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение рас­ходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систе­му; б) установление постоянно закрепленных доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление доходов, передаваемых из вышесто­ящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Дан­ные доходы принято именовать «регулирующие доходы»; г) межбюджетная дотация (субвенция); д) межбюджетное кредитование; е) бюджетные изъя­тия; ж) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды го­сударственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счет республиканского бюджета, а школы - бу­дут содержаться за счет местных бюджетов. Одновременно все виды бюд­жетных доходов также распределяются по различным видам и звеньям бюд­жетной системы. Например, устанавливается, что налог надбавленную сто­имость будет зачисляться в доход республиканского бюджета, а подоходный налог с физических лиц - в доход местных бюджетов. При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюдже­тов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожида­ется профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают рас­ходов, что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в прин­ципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для республиканского бюджета главными способами увеличения доходов выс­тупает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получе­ния дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение на­ логового бремени приводит к замедлению темпов экономического разви­тия, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для республиканского бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов. Несколько в другом положении находятся местные бюджеты: если де­нежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных за эти­ми бюджетами доходов не хватает для покрытия расходов, то данные бюджеты могут рассчитывать на финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Собственно в разграничение доходов и расходов между респуб­ликанским и местными бюджетами заложен именно этот принцип: закрепленных за местными бюджетами доходов заведомо не хватает для покры­тия их расходов, поэтому включается «в работу» такой метод бюджетного регулирования, как выделение этим бюджетам регулирующих доходов. Суть этого метода заключается в том, что вышестоящий бюджет вроде бы как делится своими постоянно закрепленных доходами с нижестоящим бюджетом. Например, в законе об утверждении республиканского бюд­жета на соответствующий год оговаривается, что в определенный област­ной бюджет передается 30 процентов собранного на территории этой об­ласти налога надбавленную стоимость. Та часть Постоянно закрепленного дохода вышестоящего бюджета, которая передается нижестоящему бюд­жету, носит для последнего характер «регулирующего дохода». Поскольку размер регулирующего дохода, идущего на нужды нижестоящего бюдже­та, выражается в процентах от общей суммы этого дохода, собранного на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как «метод установления процент­ных отчислений от регулирующих доходов».

Следует также иметь в виду, что, скажем, областной бюджет может ре­гулировать нижестоящие бюджеты (бюджеты районов и городов) не толь­ко за счет своих постоянно закрепленных доходов, но и за счет тех регули­рующих доходов, которые ему предоставил республиканский бюджет. В данном случае будет иметь место вторичное перераспределение посто­янно закрепленных доходов республиканского бюджета: сначала респуб­ликанский бюджет их выделил областному бюджету, а затем областной бюджет их перераспределяет в пользу своих нижестоящих бюджетов ­ районов и городов. Отметим также, что в практике бюджетного планирования некоторые виды государственных доходов традиционно выступают в качестве регулирующих доходов и именно в этом качестве они обозначаются бюджетным законодательством.

Попутно отметим, что для бюджетных систем, основанных на принципе автономности бюджетов, никаких регулирующих доходов не существует ­каждый бюджет должен обходиться теми деньгами, которые он собирает за счет своих постоянно закрепленных доходов. Правда, в этом случае рас­пределение государственных доходов между звеньями бюджетной систе­мы должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить каждый бюджет таким набором доходных источников, который был бы достаточ­ным для обеспечения основных финансовых потребностей соответствую­щего административно-территориального образования.

Если денежных средств, собранных посредством постоянно закреплен­ных и регулирующих доходов, все-таки недостаточно для покрытия расхо­дов того или иного местного бюджета, то вступает в силу такой метод бюд­жетного регулирования, как предоставление субвенций.

Субвенции - официальные трансферты, передаваемые вышестоящи­ми бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденными законо­дательными актами, утвержденных законодательными актами или реше­ниями маслихатов. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

В некоторых странах помимо субвенции в данной ситуации применя­ются такие методы бюджетного регулирования, как дотации и субсидии.

Основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что суб­венция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предостав­ленные деньги не носят целевого характер).

По законодательству некоторых стран субсидия, применяемая как ме­тод бюджетного регулирования, - это бюджетный средства, предоставля­емые вышестоящим нижестоящему, на условиях долевого финансирова­ния целевых расходов. Таким образом, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит це­левой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вы­шестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы, т. е. часть расходов будет покрываться вышесто­ящим бюджетом, а часть - нижестоящим. Однако необходимо иметь в виду, что по бюджетному законодательству Республика Казахстан субсидия оз­начает безвозмездные и безвозвратные выплаты из бюджета коммерчес­ким организациям и, следовательно, как метод бюджетного регулирова­ния не используются.

Таким образом, понятия «дотация», «субвенция» и «субсидия» не име­ют точно устоявшегося и единообразного значения и в разных странах в них могут закладывать разный смысл. Отсюда их различное использова­ние в качестве методов бюджетного регулирования.

Помимо движения сумм из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, может иметь место противоположная картина, когда деньги из нижестоя­щего бюджета идут в вышестоящий. То есть в данном случае нижестоящие бюджеты за счет своих доходов балансируют вышестоящий бюджет. Тако­го рода движение денежных средств бюджетное законодательство Респуб­лики Казахстан именует «бюджетные изъятия».

Бюджетное изъятие - официальные трансферты, передаваемые об­ластными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республи­канскому бюджету в пределах сумм, определенных законодательным ак­том или официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету, в пределах сумм, определенных решения­ми маслихатов.

Отметим, что применение таких изъятий в качестве метода бюджетно­го регулирования означает, что бюджетная система Казахстана примени­тельно к местным бюджетам не знает такой разновидности доходов, как«постоянно закрепленные доходы». Характерной особенностью этих до­ходов выступает правило, в соответствии с которым они не могут быть ни изъяты вышестоящим органом государственной власти, ни перераспре­делены в пользу вышестоящего бюджета. Это правило применялось даже в советские времена, когда бюджетная система была основана на принци­пах единства и централизма.

Этим, однако, перечень методов бюджетного регулирования не исчер­пывается и в случаях временного недостатка денежных средств тот или иной бюджет может прибегнуть к займу (взять ссуду) у другого бюджета (как у вышестоящего, так и у расположенного на одном уровне).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому на возвратной, безвозмездной или возмездной осно­ве. Срок предоставления бюджетной ссуды ограничивается, как правило, текущим бюджетным годом.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имею­щихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокра­щаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирова­ние бюджетных расходов».

Секвестр [от лат. sequestrum - ограничение] - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пре­делах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета проис­ходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего ста­новится невозможным финансирование в полном объеме предусмотрен­ных бюджетом расходов.

Тема лекционного занятия 9. Управление в области бюджета и бюджетный контроль

Цель: рассмотреть и дать характеристику бюджетного контроля и управления в области бюджета.

План: