17.2. Как соотносятся функции государственных и муниципальных органов с их услугами?

Мы подошли к основной проблеме соотношения соци­альной и сервисной функций государственных структур. Очень важно найти те моменты деятельности органов ис­полнительной власти и местного самоуправления, кото­рые эти два направления сближают и вместе с тем делают самостоятельными и предметно ответственными в орга­низационном и правовом отношении, а также в области информационно-технологического решения.

Проследим это на примере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которое в большом комплексе своих функций ведет и огромную ра­боту по обеспечению трудоустройства безработных в усло­виях кризиса. При этом учитываются только те потерявшие работу, которые зарегистрировались. Таковых становится все меньше, и потому есть основание говорить о том, что кризисное состояние в этой сфере идет на спад. Пресса же свидетельствует о наличии большого контингента безработ­ных, не прошедших регистрацию. Точной статистики, оче­видно, нет. Именно на примере борьбы с безработицей вид­но, как плотно переплетаются функции социального плана и сервисного. Если речь идет о создании новых или о за­полнении свободных рабочих мест, об организации государ­ственных или частных структур, привлекающих трудоспо­собное население, об обосновании пособий по безработице, то это прямые государственные функции соответствующих федеральных министерств, аналогичных структур субъек­тов РФ, органов муниципального управления.

Если же речь идет об оказании помощи конкретному человеку, ищущему работу (Иванову, Сидорову), то имеем случай оказания услуги информационной и/или организа­ционной, юридической.

Обращаем на это внимание потому, что за последние годы в управленческой практике потерян критерий разли­чия функций государственного управления и государствен­ных услуг и их значимости для всей системы исполнительной власти. К сожалению, потеря этого критерия становится все более видна на уровне правового оформления нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государствен­ных и муниципальных структур. Об этом свидетельствуют положения об органах исполнительной власти и админи­стративные регламенты.

Грамотный подход заложен в постановлении Прави­тельства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»1. Как видим, это от­ражено на самом низком уровне нормативных актов — в ре­гламентах. Но в положениях об органах и в проектах законов такое разделение сфер реализации функций и услуг все чаще нивелируется. И это дает определенные последствия. Вместо того чтобы в состав классификаторов, которые все более ак­тивно используются в условиях информатизации, включить классификаторы функций органов исполнительной власти и на этой основе совершенствовать функциональные проце­дуры по каждой должности и рабочему месту, усиливается система контроля. СМИ сообщают, что процент выполнения поручений в органах управления не превышает 20%. Прези­дент РФ вынужден обратить внимание на то, что нарушают­ся сроки выполнения его поручений. Выполняется каждое пятое поручение. В ответ глава Контрольного управления Президента сообщает, что «...до конца 2010 г. появится усо­вершенствованный программный продукт, который позво­лит в режиме реального времени видеть картину исполне­ния поручений в целом и нарушений отдельных поручений по каждому исполнителю».

При определении технологических и организационных особенностей оказания услуг необходимо учитывать глав­ное юридически важное различие между правовыми актами по методам реализации функций и оказания индивидуаль­ных услуг гражданам и организациям.

По результатам исполнения функций органы исполни­тельной власти, как правило, принимают нормативные пра­вовые акты, а также общие адресные акты относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти. Они касаются волеизъявле­ния государственных органов в области организации, регули­рования, контроля, координации, исполнения и иных форм и предметных направлений работ государственной деятель­ности, т.е. в области реализации государственных функций.

В области же оказания государственных услуг, в част­ности через технологию «одного окна» (теперь эта форма переименована в «единое окно»), принимаются индивиду­альные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках полномочий соответствующих органов и в установлен­ной законом форме. Предоставление услуг — одна из мно­гих функций государственных и муниципальных органов. И, как считает премьер-министр России, внимание к со­циальной функции государства даже в условиях кризиса не может быть ослаблено. И это неопровержимо.