8.3. Административные реформы в России

Для современной России актуализация административных реформ была связана с начатыми в конце 1980-х гг. преобразованиями. Перестройка и «новое мышление», ставшие идеологической основой для нового этапа модернизации, вскоре были заменены на коренной слом социально-экономических отношений, переход к рыночной экономике. Это не могло не отразиться на механизме государства, однако, будучи достаточно консервативным элементом общества, из-за отсутствия политической воли, экономических и социальных ресурсов, система государственного управления продолжала сопротивляться ее административному переустройству. Можно выделить следующие этапы, предшествовавшие современной административной реформе:

а) 1990-1993 гг. – департизация государственного аппарата¹, формирование федеральных (российских) органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств, постепенное отдаление органов исполнительной власти от законодательных (представительных) органов, формирование условий для противодействия между законодательными и исполнительными органами;

б) 1994-1996 гг. – формирование системы государственного управления в соответствии с принятой в конце 1993 г. Конституцией России включение в нее новых государственных органов, сохранение типологии и компетенции старых федеральных органов исполнительной власти;

г) 1996-1998 гг. – осмысление сущности необходимых административных преобразований, разработка первой концепции реформирования системы государственного управления (не была обнародована);

д) 1999-2002 гг. – подготовка Концепции государственного строительства (реализация отложена в связи с экономическим кризисом, сменой правительства и Президента), подготовка проекта административной реформы.

Непосредственно административная реформа была начата в 2003-2004 гг. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»¹была создана Комиссия по административной реформе Правительства РФ, а постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 было утверждено Положение о данной комиссии². Позднее в целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом³.

В таблице 27 представлена характеристика этапов административной реформы в России.

Центральной проблемой первого этапа административной реформой стала проблема разграничения полномочий между органами исполнительной власти. В 1990-начале 2000-х гг. в России функционировала весьма сложная система исполнительных органов, включавшая на федеральном уровне, помимо Правительства России (часто менявшего свой статус, структуру и степень влияния на подведомственные федеральные органы исполнительной власти), министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, управления; на уровне субъектов РФ существовала либо похожая на федеральную структура органов, подведомственных региональным президентам или правительствам (в республиках), либо (в других субъектах РФ) – региональная администрация как единственный орган (в соответствии с законом РФ № 2449-1¹, вследствие чего его структура была сложной, многие подразделения имели, по сути, самостоятельный статус, обладая правами юридических лиц).

Вследствие сложности и длительности процесса формирования органов исполнительной власти накапливались функции, полномочия, которые выполнялись сразу несколькими органами (дублировались). Отдельные полномочия в данной ситуации в принципе не выполнялись (например, по реализации федерального закона «О ветеранах»).

Многообразие форм государственных органов и сложность их внутренней организационной структуры не были обоснованы.

Принятые последовательно два указа Президента Российской Федерации²в какой-то степени решили данную проблему применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, однако вплоть до 2012 г.³предпринимались попытки игнорировать логику распределения полномочий между органами исполнительной власти, имеющих разные организационно-правовые формы, даже на небольшое время были возвращены государственные комитеты⁴.

Таблица 27. Этапы административной реформы в России

	Первый этап	Второй этап	Третий этап
Сроки	25.07.2003-31.12.2004	01.01.2006-31.12.2010	10.06.2011-31.12.2013
Основополагающий документ	Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»	Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р <О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг.>	Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р <Об утв. Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности гос. и мун. услуг на 2011-2013 гг.>
Основные цели	- повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти; - создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов	- повышение качества и доступности государственных услуг; - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования; - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти	- снижение административных барьеров; - повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг
Основные направления	- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; - исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; - развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; - организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; - завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти	- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; - разработка и внедрение стандартов госуслуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; - реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов госвласти и органов МСУ по достижению важнейших показателей социально-экономического развития РФ и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»); - создание МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг; - организация предоставления государственных услуг в электронном виде; - оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; - повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; - модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; - формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения адм. реформы, совершенствование механизмов распространения спешного опыта госуправления	- реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; - оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; - совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений; - развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции

В преддверии второго этапаадминистративной реформы Правительством Российской Федерации были приняты два важных постановления¹, установившие общие правила разработки регламентов взаимодействия и регламентов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.²наиболее важными задачами проведения административной реформы были обозначены разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных функций и государственных услуг. Реализация данных мероприятий осуществлялась не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. В развитие положений Концепции административной реформы был принят федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»³.

При получении государственных и муниципальных услуг заявители (физические и юридические лица) имеют право на:

- получение услуги своевременно и в соответствии со стандартом ее предоставления;

- получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления услуг, в том числе в электронной форме (на Едином портале государственных и муниципальных услуг Российской Федерации¹, так и на сайтах государственных органов);

- поучение услуг в электронной форме (если это не запрещено законом), а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации (по выбору заявителя);

- досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения услуг;

- получение услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными многофункциональным центром и органами, предоставляющими услуги.

Законодательством Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг. С заявителей взимаются государственная пошлина за предоставление государственных и муниципальных услуг, плата за предоставление государственных и муниципальных услуг, плата за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг²и реестры муниципальных услуг. Уполномоченным органом по ведению информационного ресурса федерального реестра является Министерство экономического развития Российской Федерации, оператором – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Основной идеей создания системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) является реализация принципа «одного окна», когда гражданин освобождается от необходимости хождения по различным инстанциям¹. Данный элемент был внесен в программу административной реформы (вместе с «предоставлением информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме») распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 г. № 157-р². Основными функциями МФЦ являются:

- прием запросов заявителей о предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- представление интересов заявителей при взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- представление интересов государственных органов, органов местного самоуправления при взаимодействии с заявителями;

- информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ, о ходе выполнения запросов о предоставлении услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении услуг;

- выдача заявителям документов по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- прием, обработка информации из информационных систем государственных органов, органов местного самоуправления, а также выдача заявителям на основании такой информации документов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года, в Российской Федерации должно быть обеспечено создание МФЦ по принципу «одного окна» в каждом городском округе и муниципальном районе. При этом должна быть обеспечена реализация целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601¹, в соответствии с которыми доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» должны получить к 2015 году не менее 90% граждан и уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составить к 2018 году не менее 90%.

До 2008 г. развертывание сети МФЦ в регионах России осуществлялось в рамках пилотных проектов, так в декабре 2008 г. был открыт первый филиал государственного автономного учреждения Новосибирской области «Многофункциональный центр организации предоставления государственных и муниципальных услуг Новосибирской области» ²в городе Оби. На момент написания пособия филиалы МФЦ также функционировали в городе Новосибирске (3), городе Бердске, Барабинском, Искитимском, Карасукском, Коченёвском, Кочковском, Куйбышевском, Купинском, Маслянинском, Мошковском, Татарском. Убинском, Чановском, Черепановском, Чулымском районах, мобильные офисы (на технической базе микроавтобусаFordTransit). Помимо предоставления государственных и муниципальных услуг ГАУ Новосибирской области «МФЦ» предоставляет бесплатную юридическую помощь¹.

Кроме того, в рамках второго этапа административной реформы были реализованы задачи по:

- оптимизации функций органов исполнительной власти (в частности, в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Новосибирской области, была пересмотрена структура органов исполнительной власти) и противодействие коррупции (принят специальный федеральный закон²и начата реализация Национальной стратегии противодействия коррупции³);

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества (принятие федерального закона о работе с обращениями граждан⁴, формирование общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти⁵);

- ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- внедрению системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- созданию системы саморегулируемых организаций¹.

Поскольку в 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., то Правительством России была подготовлена и утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы². Этот период охватываеттретий этападминистративной реформы.

В направлении обеспечения снижения административных барьеров, объективно, наиболее важным является совершенствование механизмов (всей системы) государственного контроля и надзора. В первую очередь это касается регламентации самих административных процедур контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей прозрачность данного механизма, но, с другой стороны, - и установления ограничений для самодеятельности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления³.

В части же повышения доступности государственных и муниципальных услуг приоритетными являлись комплексная оптимизация (реинжиниринг) порядка предоставления наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг (показатели – существенное снижение нагрузки на заявителя за счет увеличения количества мест получения государственных и муниципальных услуг, сокращение количества предоставляемых документов, сокращения сроков получения государственных и муниципальных услуг, расширение возможности предоставления услуг в электронном виде, а также обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.

Проведение мероприятий административной реформы не было завершено в конце 2013 года, поскольку, как на федеральном, так и на региональном уровнях, продолжают действовать другие федеральные и региональные государственные и ведомственные целевые программы, предусматривающие решение задач, традиционно рассматриваемых в рамках административно-управленческого реформирования:

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- совершенствование процедур принятия государственных и муниципальных решений;

- противодействие коррупции и профессионализация государственных и муниципальных служащих;

- обеспечение участия граждан в решении общегосударственных, региональных и местных проблем.

Ориентиром в совершенствовании государственного управления до 2018 года служат нормы Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601, а также иных указов, принятых в 7 мая 2012 г.

Выводы

Государственное управление должно быть результативным и эффективным. С развитием общественных отношений возникает необходимость в модернизации системы управления общественными отношения, изменении системы государственных органов, проведении административных реформ.

Зарубежный опыт модернизации и проведения административных реформ может быть использован другими государствами.

В России реализация административных реформ начата в 2000-е гг.: первоначально на федеральном уровне была изменена структура федеральных органов исполнительной власти, проводилась политика сокращения административных барьеров, стандартизации и регламентации деятельности государственных органов, обеспечения доступности и качества предоставляемых государственных и муниципальных (публичных в целом) услуг.