2.4. Современные подходы к пониманию государства и государственного управления

Координаты современных подходов к пониманию государства и государственного управления весьма условны и ограничиваются в настоящее время, как правило, рамками конца XIX– началаXXIв. Их сложно классифицировать, поскольку представители могли принадлежать в разный период своей жизни и творчества к разным идеологическим течениям.

Исторически первой (условно) можно назвать концепцию административно-государственного управления, выдвинутую Александром Франсуа Вивьеномв «Очерках об администрации» (1845), попытавшемся разграничить государственную политику и государственное управление (администрирование). В дальнейшем эти идеи были развиты в трудахФранка Гуднау,Вудро Вильсона,Макса Вебера.

!

По Гуднау¹, политика – это влияние на политический курс государства путем создания партий из граждан государства, участвующих в политическом процессе, а управление – обязанности официальных лиц, которые реализуют, осуществляют данный политический курс.

В. Вильсон сконцентрировался на проработке проблематики функционального и структурного разграничения политической и административной деятельности². Управленческие функции, по его мнению, отличаются от функций государственной власти по ряду критериев. Вот почему, хотя политика устанавливает задачи для госслужбы, нельзя допускать, чтобы политика манипулировала чиновниками. Задача госслужащего – выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Руководитель же (политик), эту ответственность отклонить не может, не имеет права, ибо подотчетен выбравшему его народу. Исходя из указанных соображений, функции госслужбы должны быть деполитизированы. Вместе с тем, заработная плата и карьера чиновника напрямую зависят от лояльности высших должностных лиц. Такая зависимость нередко делает госслужащего добросовестным исполнителем недобросовестной политической воли, что недопустимо в современном государстве. Чтобы нивелировать возможность политического манипулирования госслужащими, В .Вильсон предложил обособить бюрократию от политической власти законодательно, функционально, структурно.

!

М. Вебер определил отличительные критерии политической власти от государственной службы¹. Он полагал, что политики и чиновники:

- имеют различный источник власти (народ для политиков и властно-политическая элита – для госслужащих);

- приобретают власть различным путем (политики – путем выборов, народного представительства, а чиновники – путем назначения на должность госслужбы);

- ответственны за различные сферы деятельности (политика – за разработку курса развития общества, госслужба – за качественность реализации политики);

- подвержены различным формам контроля (общественный для политика и административный для чиновника);

- оцениваются по различным критериям (для политиков – соответствие деятельности воле избирателей, для госслужащих – соответствие установленным законам и предписаниям);

- применяют различные методы воздействия (политические и административные).

В рамках данного направления исследователи обращают внимание больше на внутреннюю организацию деятельности государства, принципы этического поведения государственных служащих. Зачастую в трудах первой половины XXв. обращается внимание на сближение методологии государственного управления и менеджмента (Ч. Барнард, Л. Гьюлик, Л. Урвик, А. Файоль).

Научным обоснованием роли государства в межгосударственном взаимодействии явились геополитические теории, сформировавшиеся в крупнейших государствах мира к рубежу XIX-XXвеков: в Германии – К. Хаусхофер, Ф. Ратцель, К. Шмитт, О. Шпенглер, в Великобритании – Х.Дж. Маккиндер, Н.Дж. Спикмэн, в России – Н.Я. Данилевский, К.Н. Леонтьев, В.П. Семёнов-Тян-Шанский, П.В. Савицкий¹. Несмотря на очевидные кризисы геополитики на протяженииXXвека она до сих пор остается значимым идеологическим компонентом, обеспечивающем и легитимирующем внешнеполитическую активность государств².

!

Одним из наиболее признанных системных подходов к анализу общественных процессов является структурный функционализм Толкота Парсонса³. Государство рассматривается им в качестве социального института – объективно необходимой формы социальной самоорганизации. Государство равноправно в системе других социальных институтов, что допускает обмен функциями между ними. Исходя из этой позиции в либеральной модели обществознания допускается исчезновение государства вообще в случае отсутствия (перераспределения) функций, которые оно должно выполнять (Ф. Хайек¹, М. Фридман²). Появляются более сильные гражданские силы – рынок, экономика, гражданское общество, которые берут на себя функции государства. Если экономические отношения являются базовыми для функционирования общества, а государство не имеет функций в экономике, встает вопрос о его ликвидации либо к сужению функций (исключительно карательные функции).

!

С появлением Советского государства, где собственность оказалась обобществлена, огосударствленна, экономическими кризисами капиталистического общества связано формирование новой экономической макроэкономической концепции – кейнсианства. Идеи Джона Мейнарда Кейнсао необходимости государственного вмешательства в экономику были реализованы в практике целого ряда государств и показали свою относительную эффективность в решении глобальных экономических кризисов вXXвеке³.

!

Своеобразием отличаются и неоклассические экономические теории институционализма и новой институциональной теории, подчеркивающие значение экономики в рамках общей социальной системы, взаимовлияние социальных институтов. Современное общество является потребительским, где выбор не определяется исключительно рациональным образом, весьма часто принимаются неразумные решения («эффект (парадокс) Веблена»¹). В развитие идей неоинституционализма развиваются теория «общественного выбора»²и конституционная экономика³.

В XXвеке одними из наиболее популярных стали идеи демократии, с одной стороны, формирование теорий демократии было связано с политической традицией, с другой – явилось реакцией на события века, изобиловавшего недемократическими режимами разной природы. Демократия как идея свойственна государственно-правовому и философско-политологическому дискурсу. Вместе с тем, вXXв. наиболее актуальными стали вопросы формирования и функционирования избирательных систем (В. Парето, Дж. Ролз, М. Каплан), защиты прав человека и гражданина, потребителей, меньшинств (Х. Арендт, Д. Горовитц), формирования системы общечеловеческих ценностей (Ф. Хайек, Р. Даль, К. Поппер, Ф. Фукуяма), участия населения в политическом процессе (Й. Шумпетер, С. Липсет, Ю. Хабермас, Р. Дарендорф), формирования и реализации политического интереса, политического курса, политических партий и лидеров (Г. Моска, М. Дюверже, Ж. Блондель, Г. Алмонд, С. Верба, Д. Истон, Г. О’Доннелл).

!

«Новый государственный менеджмент» вырос из практики реформирования общественного сектора ряда англоязычных государств (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании) в 1980-х гг., обрел широкую популярность в США после выхода в свет книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное правительство», после чего его идеи стали активно использоваться и в странах с переходными и развивающимися экономиками¹. «Новый государственный менеджмент» не представляет собой какую-то единую концепцию. Скорее, это объединение предложений относительно реформирования государственного управления вокруг идеи приближения менеджмента в общественном секторе к методам, принятым в бизнес-среде:

- повышение прозрачности бюджетов, с привязкой затрат к результатам деятельности, а не к используемым ресурсам;

- активное включение организаций общественного сектора на основе сети контрактов в процессы предоставления государственных услуг;

- трансформация процесса предоставления государственных услуг, упрощение административных процедур;

- создание конкурентной среды поставщиков услуг;

- проведение политики защиты конкуренции;

- стандартизация качества и доступности предоставляемых государственных услуг.

Существенную поддержку идей «нового государственного менеджмента» оказали международные организации – Всемирный банк (основан в 1945 г., среди основных направлений деятельности – проблемы бедности, снабжения продовольствием, борьба с коррупцией, экономическая политика и проблемы задолженности развивающихся стран, проблемы экономического роста, налогообложения, задолженности, глобализация, урбанизация)²и Организация экономического сотрудничества и развития (основана в 1961 г.)¹. Вторая половинаXXвека прошла под флагом «консультантократии», когда ведущие (развитые) государства мира через направление своих представителей либо обучение интеллигенции развивающихся государств непосредственно либо силами международных организаций формировали политические курсы развивающихся государств. Для России период «консультантократии» определяется 1990-ми годами.

Альтернативой концепции «нового государственного управления» можно рассматривать идею «надлежащего (хорошего) управления» (goodgovernance), реализуемую в 2000-е годы при участии Организации объединенных наций и иных международных организаций². В основе идеи следующие положения:

- открытость – государство и иные общественные институты должны работать открыто;

- участие – активизация участия в принятии государственных решений всех заинтересованных сил;

- подотчетность – обеспечение ясности и ответственности государственных и общественных институтов;

- эффективность – реализуемые политики должны быть эффективны, обязательна оценка последующего эффекта;

- слаженность – обеспечение согласованности реализуемых политик.

!

Традиционное прочтение марксистских идей о государстве в XXвеке было дополнено различными неомарксистскими трактовками, где государство предстает как источник манипуляции общественным сознанием (функция государства из экономики перемещается в идеологию). Так, по Антонио Грамши¹, необходимо развивать, интеллектуально возвышать массы, донести «высокие» достижения культуры до народных масс, популяризировать их, превращая тем самым в основу для практической деятельности.

!

Наконец, развитие международной интеграции в политической, экономической, социальной сфере привело к формированию целого ряда теорий глобализма и антиглобализма:

- глобалистики (в основе которой исследования – доклады Римского клуба, основан в 1968 г.), в центре изучения которой оценка степени влияния социально-экономических, географо-экологических и демографических факторов на развитие социально-экономических отношений, окружающей среды²;

- мир-системного анализа Фернана Броделя³иИммануила Валлерстайна⁴;

- теорий зависимости Рауля Пребиша⁵,Теотониу дус Сантуса⁶,Самира Амина⁷и др.

Развитие теории государственного управления продолжается.

Выводы

Формирование представлений о государстве и государственном управлении соответствует периоду формирования первых государств. В социально-философской мысли прошлого активно обсуждались проблемы идеального государства, эффективных технологий управления, противодействия коррупции и другим негативным явлениям, свойственным государственному управлению.

С развитием практики государственного управления расширяется спектр направлений исследований – методы и способы государственного управления, роль государства в регулировании общественных отношений, участие в принятии государственных управленческих решений, представительство интересов в системе государственного управления.