36. Система адміністративних судів України

Система адміністративних судів побудована наступним чином. Судами першої інстанції є: по-перше, неспеціалізовані місцеві загальні суди. Вони поряд з адміністративними  справами розглядають цивільні і  кримінальні справи. Це районні, міські, районні у містах та міськрайонні суди. По-друге, окружні адміністративні суди. Місцеві загальні суди і окружні адміністративні суди є судами першої інстанції та не підпорядковані одні одному. Апеляційною інстанцією (тобто інстанцією, яка переглядає судові рішення, які не набрали законної сили) для місцевих загальних судів та окружних адміністративних судів є апеляційні адміністративні суди. Вони створюються в округах. Вищою судовою інстанцією, касаційною інстанцією (переглядає судові рішення адміністративних судів першої інстанції та апеляційних адміністративних судів) в адміністративних справах є Вищий адміністративний суд. Законодавством також передбачено можливість перегляду судових рішень у виняткових випадках Верховним Судом України. Винятковими випадками визнаються: 1) неоднакове застосування закону судами різних юрисдикцій; 2) наявність рішення Європейського суду з прав людини, яким констатовано порушення Україною її зобов’язань.

Компетенція адміністративних судів поширюється на:

- спори фізичних  чи юридичних осіб із суб'єктом  владних повноважень щодо оскарження  його рішень (нормативно-правових  актів чи правових актів

індивідуальної  дії), дій чи бездіяльності;

- спори з приводу  прийняття громадян на публічну  службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

- спори між  суб'єктами владних повноважень  з приводу реалізації їхньої  компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень,  а також спори, які виникають  з приводу укладання та виконання  адміністративних

договорів;

- спори за  зверненням суб'єкта владних повноважень  у випадках,

встановлених  законом;

- спори щодо  правовідносин, пов'язаних з виборчим  процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-

правові справи:

- що віднесені  до юрисдикції Конституційного  Суду України;

- що належить  вирішувати в порядку кримінального  судочинства;

- про накладення  адміністративних стягнень;

- щодо відносин, які відповідно до закону, статуту  (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Адміністративне судочинство базується в основному  на справах «особа проти держави», воно має не каральну, а, передусім, правозахисну спрямованість. Так, адміністративні  суди не накладають адміністративні стягнення, однак вони розглядають скарги на рішення чи дії адміністративних органів щодо накладення адміністративних стягнень.

Розгляд справ  у адміністративних судах здійснюється за правилами, що встановлює Кодекс адміністративного судочинства, який був прийнятий 06

липня 2005 року та набрав чинності з 01 вересня 2005 року. Зокрема, Кодекс адміністративного судочинства  регламентує:

- завдання адміністративного  судочинства та принципи його  здійснення;

- повноваження  адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції;

- статус учасників  судового адміністративного процесу  – позивача, відповідача, третіх  осіб, секретаря судового засідання,  судового розпорядника, свідків,  експертів, спеціалістів, перекладачів, їхні права та обов’язки;

- поняття, види, правила оцінки доказів;

- види та порядок  розподілу судових витрат;

- порядок та  строки звернення до адміністративних  судів; 

- порядок здійснення  адміністративного судочинства  в адміністративних судах І  інстанції;

- види та вимоги до судових рішень адміністративного суду;

- особливості  провадження в окремих категоріях  адміністративних справ;

- порядок перегляду  судових рішень;

- порядок виконання  судових рішень в адміністративних  справах та інші питання. 

Завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно- правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Кодексом адміністративного  судочинства встановлено основні  принципи адміністративного судочинства, тобто вихідні, кардинальні засади його здійснення: верховенство права; законність; рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість адміністративного процесу; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду; обов'язковість судових рішень.

Для звернення  до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи  встановлюється річний строк (1 рік), який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом встановлена можливість досудового порядку вирішення спору (мається на увазі оскарження в адміністративному порядку шляхом подання скарги) і позивач скористався цим порядком, то обчислення строку звернення до адміністративного суду починається з дня, коли позивач дізнався про рішення суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

До адміністративного  суду має право звернутися особа, яка вважає, що

порушено її права, свободи чи інтереси у сфері  публічно-правових відносин. Право  на звернення до адміністративного  суду реалізується шляхом подання адміністративного позову. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень, причому суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Кодексом адміністративного судочинства (наприклад, про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.

Адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства (це стосується окремих категорій адміністративних справ, де строк розгляду справи є більш стислим). Судові рішення адміністративного суду викладаються у формі постанови (вирішуються спір по суті) та ухвали (вирішуються всі процесуальні питання).

Основними причинами утворення  адміністративних  судів та запровадження адміністративного судочинства  в Україні називають:

а) необхідність посилення гарантій захисту прав людини від свавілля з боку влади;

б) відсутність ефективної процедури судового вирішення адміністративних справ, яка б враховувала специфіку  публічно-правових відносин;

в) недостатній  авторитет загальних судів, які, поряд  із справами, що випливають із публічно-правових відносин, розглядають справи приватноправового  та кримінально-правового характеру;

г)прив’язаність територіальної  юрисдикції судів до адміністративно-територіального  устрою України, що посилює можливості впливу чиновницького апарату на суддів;

д) невелику кількість суддів - фахівців у галузі адміністративної юрисдикції;

е) зростання кількості адміністративних спорів у загальній кількості судових справ. 

ДОДАТКОВО: 

Відповідно до Закону України від 7 лютого 2002 року № 3018-ІІІ “Про судоустрій України” у системі судів загальної  юрисдикції мають функціонувати  принаймні дві спеціалізовані судові інстанції. Йдеться, зокрема, про господарські та адміністративні суди. Слід одразу відзначити, що господарські суди зайняли належне місце в системі правосуддя України і досить успішно виконують свої функції. Іншою є ситуація із адміністративними судами.  

Відповідно до Закону України “Про судоустрій України” адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані із правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування. Формування системи адміністративних судів розпочалося наприкінці 2002 року, коли на виконання вимог закону було видано два Укази Президента України щодо створення вищого судового органу в системі адміністративних судів України та затвердження кількісного складу його суддів. Таким чином , у “нелегкій подорожі” було зроблено перші кроки. Утім, як це нерідко буває, відразу з’явились і перші проблеми. 

Звичайно, можна  було б довго обговорювати проблеми фінансового, кадрового, законодавчого  забезпечення, які обов’язково з’являються, коли необхідно створити нову державну або громадську інституцію. Але питання ці є занадто очевидними, аби детально займатися їх проблематикою. 

 Значно більш  цікавою є проблема організації  процесу створення конкретного  суспільного механізму. Саме тому  хотілося б дещо детальніше  зупинитися на з’ясуванні того, які особливості є притаманними підходу органів державного управління до формування системи адміністративних судів. На думку автора, цей підхід мав суттєві недоліки, котрі, насправді, стримували процес реформування судового устрою в Україні.   

ПЕРЕДУМОВИ СТВОРЕННЯ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ 

Правовими актами Президента України, зокрема, передбачалося, що система адміністративних судів  буде створена “згори”, тобто першим органом у такій системі буде вища спеціалізована судова (касаційна) інстанція – Вищій адміністративний суд України. Лише після її утворення мали виникнути місцеві та апеляційні адміністративні суди.  

Цілком імовірно, що, створюючи у першу чергу  мережу місцевих адміністративних судів, органи державного управління від початку  мали вирішувати незрівнянно більше проблем, аніж в тому випадку, коли першою створюється касаційна інстанція. Також не викликає сумніву й той факт, що забезпечити діяльність місцевих адміністративних судів у 25 областях і у містах Києві та Севастополі є значно більш складним, аніж забезпечити діяльність одного Вищого адміністративного суду.  

І, можливо, розмірковуючи  у такий спосіб та зважуючи на обсяг  фінансових, матеріальних та людських ресурсів, які необхідно було використати  для створення системи судів  першої інстанції, держава прийняла рішення, відповідно до котрого було застосовано підхід формування системи адміністративних судів “згори”. Але подібний підхід, на жаль, принаймні на два роки виключив можливість функціонування адміністративних судів. 

 Більше того: якщо глянути у цілому на шлях реформування судової системи в Україні, варто зазначити, що подібний підхід формування адміністративних судів уповільнив перебіг процесу реформ у цій сфері взагалі. Утім, це є лише особистою думкою автора, котра, зрозуміло, не може претендувати на статус абсолютної істини. 

Як зазначалося  вище, Указом Президента України від 1 жовтня 2002 р. № 889/2002 “Про Апеляційний  суд України, Касаційний суд України  та Вищий адміністративний суд України” було призначено утворити у системі  судів України Вищий адміністративний суд України. На виконання цього указу були видано відповідні доручення органам державного управління. 

 Кабінет Міністрів  України та Київська міська  державна адміністрація мали  відповідно підготувати зміни  до Державного бюджету України на 2003 рік, зокрема, передбачити статтю видатків на фінансування діяльності Апарату Вищого адміністративного суду України та забезпечити новостворений орган службовими приміщеннями. Обидві частини доручення було виконано й у Державному бюджеті України на 2003 рік було передбачено видатки на створення і розвиток системи адміністративних судів України у розмірі 5,9 млн. грн. 

Наступним Указом Президента України від 7 листопада 2002 р. № 995/2002 “Про кількість суддів Апеляційного суду України, Касаційного суду України та Вищого адміністративного суду України” було визначено чисельність суддів, котрі мали сформувати Апарат Вищого адміністративного суду України. Таким чином, було створене законодавче і матеріальне підґрунтя для діяльності касаційного органу у системі адміністративних судів України. Проте, здійснювати судові, методичні та організаційні функції Вищий адміністративний суд України усе ж не міг.  

Пояснювалося це двома причинами, котрі, певною мірою, були пов’язані із підходом до формування суспільних інституцій “згори”. Перша полягала у тому, що не відбулось призначень на посади суддів Вищого адміністративного суду України.  Друга – не було діючої системи місцевих та апеляційних адміністративних судів. Таким чином, у державі склалася дивна ситуація, коли існував вищий спеціалізований суд без суддів та касаційна судова інстанція – без сформованої системи судів першої та апеляційної інстанцій.  

За умов відсутності  можливості виконувати Апаратом Вищого адміністративного суду України  передбачені законом функції на державному рівні було прийняте рішення про відсутність потреби передбачати кошти на забезпечення його діяльності у Державному бюджеті України на 2004 рік. 

 Якщо підсумувати  цей етап розвитку системи  адміністративних судів, можна  зробити висновок про те, що держава виконувала цілком конкретні дії і намагалась сформувати судовий “організм”, але наслідки від таких дій мали незакінчену, якщо бажаєте, абстрактну форму.  

СТВОРЕННЯ СИСТЕМИ  АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ 

Лише через два  роки від часу, коли вийшов перший Указ Президента України, котрий започатковував створення системи адміністративних судів, у листопаді 2004 року черговим Указом Президента України було закріплено територіальний поділ адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій, а також визначено чисельний склад суддів цих судів. У такий спосіб було завершено формування функціональної вертикалі адміністративних судів України, до складу якої входили місцеві, апеляційні адміністративні суди і Вищий адміністративний суд України. 

 Разом із  цим, протягом 2004 та 2005 років відбулися  призначення на посади суддів  Вищого адміністративного суду  України. У Державному бюджеті  на 2005 рік знову з’явилася стаття  видатків на утримання Апарату  Вищого адміністративного суду  України. Однак окружні та апеляційні адміністративні суди й досі залишаються без суддів. 

Отже, протягом трьох  років, починаючи із 2002 року, формувалася  система адміністративних судів. За цей час вдалося зробити чимало. Завершилося формування організаційних рівнів адміністративних судів України, відбулися призначення на посади суддів Вищого адміністративного суду України, було розроблено проект Кодексу адміністративного судочинства України. Головним є те, що поступово були усунуті помилки, котрих було припущено під час формування системи адміністративних судів. Завдяки цьому подальший розвиток системи адміністративних судів продовжився.  

Сьогоднішній день є знаменний тим, що держава очікує на прийняття головного нормативно-правового  акту у галузі адміністративного  судочинства – Кодексу про адміністративне судочинство. Із його прийняттям можна вважати формування системи адміністративних судів завершеним остаточно. І вже найближчим часом маємо сподіватися на те, що розгляд справ із публічно-правових відносин відбуватиметься нарешті в адміністративних судах України.