Коло осіб, охоплених програмою

Можливості поширення програми на населення країни визначаються її економічними можливостями та проблемами, які вона вирішує. Так, програми можуть поширюватися лише на громадян країни чи на всіх її мешканців, на працюючих за наймом чи на всі категорії економічно активного населення, на окремі соціальні групи — бідне населення, сім'ї з дітьми, пен­сіонери, інваліди тощо. Зокрема, за умовами програми загально­обов'язкового соціального страхування вона поширюється на всіх працівників незалежно від форми власності та виду діяльності. Програма житлових субсидій охоплює сім'ї, витрати яких на жит­лово-комунальні послуги перевищує 20% їх сукупного доходу.

Захист окремих осіб або сімей, на яких поширюється дія програми відбувається одним або кількома методами:

у формі грошової допомоги, що має відшкодувати частину доходу, втраченого внаслідок похилого віку, інвалідності або смерті; хвороби або пологів; нещасного випадку на вироб­ництві; безробіття, або в разі збідніння;

у формі надання соціальних послуг;

у формі пільг — звільнення (повне або часткове) від оплати транспорту, послуг зв'язку, житлово-комунальних послуг тощо;

у формі натуральної допомоги — безплатні обіди, забезпе­чення ліками, одягом тощо.

Критерії відбору

Для одержання допомоги необхідно відповідати певним ви­могам, які можна поділити на дві основні групи:

подія, від наслідків якої захищає програма, має відбутися: настання пенсійного віку, смерть годувальника, безробіття, хвороба, нещасний випадок на виробництві, народження ди­тини, втрата роботи;

доходи сім'ї або особи нижче за встановлений мінімум для отримання допомоги.

Принципи соціальної підтримки Є два основних принципи надання соціальної підтримки:

універсальний;

адресний.

Універсальний принцип передбачає надання допомоги всім особам, на яких розповсюджується програма за настання певних обставин: досягнення пенсійного віку, хвороби, втрати роботи тощо.

Надання допомоги за універсальним принципом є менш коштовним видом і більш простим з точки зору процедури, ніж надання допомоги на адресній основі, проте цей вид допомоги припускає потрапляння до категорії одержувачів тих, хто на­справді не потребує допомоги.

Адресний принцип означає адресування допомоги певним кон­тингентам населення. Адресність означає лише одне — надання допомоги виключно тим реципієнтам, які змогли підтвердити, що їхні доходи не перевищили певного рівня. Значення межі, до якої відбувається доплата з наданням адресної допомоги пов'язане з можливостями бюджетів, тому поріг незмінно виявляється на­багато нижче прожиткового мінімуму (близько 25% мінімуму).

Надання допомог до недавнього часу відбувалося переважно за категорійним принципом. Категорійне адресування не перед­бачає перевірки доходів, для отримання допомоги необхідно належати до певної категорії населення — багатодітних сімей, одиноких матерів, безробітних тощо.

Саме належність до певної категорії населення дозволяє гро­мадянам отримувати соціальні допомоги. Повна інвентаризація всіх категорій — досить важка справа, за приблизною оцінкою в Україні налічується понад сто категорій, які за законодавством користуються правом на допомоги або пільги.

Цей підхід за низкою параметрів виявився малоефективним, тому акцент у вирішенні проблеми соціальної допомоги пере­носиться на забезпечення адресності. Адресність соціальної допо­моги має на меті максимально забезпечувати допомогою тих, хто її потребує (горизонтальна адресність) та виключати можли­вості доступу до коштів соціальної допомоги тих, для кого вона не призначена (вертикальна адресність).

У категорійних схемах увага акцентується на причинах бід­ності — передбачається, що більшість людей може себе забезпе­чити за рахунок роботи або ж тримати страхову допомогу

(пенсію) у разі втрати роботи, хвороби та з причини старості. Допомога за потребою має надаватися тим нечисленним особам, що не входять у ці групи, і можуть бути представлені інвалі­дами, сліпими та ін. В основі такого підходу лежить різниця, що робиться між «бідними, які заслуговують підтримки» (на­приклад, удови з маленькими дітьми) і тими, хто її не заслуговує.

Некатегорійні схеми розглядають усі різноманітні групи мож­ливих одержувачів допомог (включаючи тих, хто здатний забез­печити себе, дуже бідних і всіх, хто виявляється між цими «крайніми станами» — таких більшість). Ці схеми концент­руються на результаті, а не на причині бідності; класифікація ж може бути складена лише залежно від гостроти проблеми (сту­пеню потреб у коштах). Основний недолік цих схем — потреба в перевірці доходів. Усі відомі методи певною мірою виявля­ються несправедливими та призводять до дуже значних поми­лок включення — надання допомоги особам, що не є бідними, і помилкам виключення — відмовам бідним у наданні допомоги.

Перевірка потреби — надзвичайно дорога адміністративна процедура, що навряд чи може виявитися ефективною. Досвід країн, що розвиваються, показує, що застосування скільки-небудь складних (але більш надійних) методів упирається, насамперед, в обмеження — відсутність обчислювальної техніки, офісного устаткування та надійного зв'язку. Повномасштабне застосування складніших технологій навряд чи стане виправданим, тому що обсяги засобів, що навіть потенційно можуть бути розподілені через систему соціальної допомоги, у кращому разі порівнянні з витратами на «запуск» самої адміністративної процедури.

Ще одна вада адресності полягає у зниженні популярності заходів щодо боротьби з бідністю.

Складності, зумовлені виміром доходів, і негативні стимули, зумовлені перевіркою дійсної потреби, можна певною мірою перебороти з переходом до «індикативного таргетування». За та­кого підходу обирається індикатор, що добре корелює з бідністю (наприклад, проживання у визначеній місцевості). Категорійний підхід також можна розглядати як варіант «індикативного таргетування» у тому випадку, якщо особи, віднесені до кате­горії одержувачів будь-якої допомоги або пільги з високою ймовірністю належать до бідних чи нужденних.

Географічні індикатори мають свої переваги — через вели­чезні міжрегіональні розходження в рівні життя. Істотна регіо-

нальна диференціація показників бідності, яка спостерігається в Україні, є наслідком відмінностей економічного розвитку, рів­нів цін та оплати праці. Досвід країн, що розвиваються, пока­зує, що місце проживання може вважатися досить ефективним індикатором, особливо в разі, якщо географічно зони бідності визначено досить чітко.

З іншого боку, до недоліків географічного таргетування можна віднести можливий «витік» засобів до «небідних», що проживають у бідних регіонах і втрату засобів, що мали б надійти бідним, що живуть у багатих регіонах. Крім того, географічне таргетування не може усунути внутрішньорегіональної нерівності в розподілі доходів, рівень якого досить високий і в низці «бідних» регіонів. Іншою проблемою є те, що регіональні показники бідності обчис­люються на основі даних обстеження умов життя домогосподарств, яке нині не забезпечує високої надійності даних для невеликих територій, тому помилка може зумовлюватися виключно методич­ною недосконалістю визначення бідних регіонів.

Альтернативою індикативному (насамперед, географічному) таргетуванню може стати самотаргетування, за якого програма організована таким чином, що стимули до участі в ній можуть з'явитися лише в бідних родин. За формальними ознаками така організація програм близька до так званого «заявного» прин­ципу соціальної допомоги.

Одна з найбільш розповсюджених і давно відомих схем — це організація суспільних робіт. До механізмів самотаргетування відносять і дисципліну черги, що має найбагатші традиції у краї­нах колишнього Радянського Союзу, і субсидування базових продовольчих товарів найнижчої якості. Одним із основних обмежень під час застосування методу самотаргетування виявля­ється виключення з числа учасників суспільних робіт тих неза­можних, які фізично не можуть працювати (насамперед старих і хворих). Таким чином, допомога цим людям, виключеним із суспільних робіт, має ґрунтуватися на механізмі індикативного таргетування (тобто на категорійному принципі).

Система керування реалізацією програми визначається на стадії її розробки. Вона залежить від напряму програми та її змісту. Чим складнішою та розгалуженішою є програма, тим склад­нішою є схема її керування. Керування державними соціальними програмами зазвичай закріплюється спеціальними нормативними актами. Основним органом, що керує здійсненням державних