§ 5. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира

Государственное управление в области рационального использования животного мира осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Последние состоят из федеральных государственных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. До 1 января 2008 г. рассматриваемые специально уполномоченные государственные органы состояли исключительно из соответствующих федеральных и территориальных (бассейновых) государственных органов.

Основными принципами государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются:

• обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;

526

• поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

• осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

• недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

• привлечение граждан и общественных объединений к реше нию задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

• отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

• платность пользования животным миром;

• приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области охраны и использования животного мира перечислены в ст. 5—8 ФЗ «О животном мире». Статья 6 устанавливает перечень полномочий Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ. К ним относятся:

• организация и осуществление охраны и воспроизводства, а также регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, охрана среды обитания указанных объектов жи вотного мира;

• ведение государственного учета численности объектов живот ного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта РФ, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

• выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых

527

природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

• контроль за использованием капканов и ловушек; осущест вление контроля за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира и др.

Контроль за осуществлением, а также за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами. Контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий включает в себя:

• рассмотрение и анализ отчетов о проведенных мероприя тиях в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, ежеквартально представляемых органами государственной власти субъектов РФ;

• оценку качества проведенных мероприятий за счет средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета для осуществления переданных полномочий;

• оценку деятельности органов государственной власти субъ ектов РФ по исполнению переданных полномочий;

• направление органам государственной власти субъектов РФ предписаний об устранении выявленных нарушений;

• направление органам государственной власти субъектов РФ предписаний о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению передан ных полномочий;

• направление Министерству сельского хозяйства РФ предло жений об изъятии переданных полномочий.

Контроль осуществляется в форме документальных и выездных плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов, утверждаемых руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и руководителями ее территориальных органов. Выписки из планов доводятся до проверяемых органов государственной власти субъектов РФ. Внеплановые проверки проводятся в случае получения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору сведений о возможных нарушениях, допущенных органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении

528

переданных полномочий, нарушениях законодательства РФ, в случае несоответствия и расхождения в сведениях, представленных в отчетах о проведенных мероприятиях органом государственной власти субъекта РФ, поступления обращений физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, получения иной информации, свидетельствующей о наличии признаков нарушений, а также для проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства РФ в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственное управление в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, являются Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по рыболовству, Министерство природных ресурсов РФ и др. Указанные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения образуют систему государственных органов в области контроля за охраной и использованием объектов животного мира. Сфера их деятельности и полномочия по осуществлению государственного контроля определены положениями об указанных органах, утвержденными Правительством РФ, законами РФ и указами Президента РФ.

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу РФ, и среды их обитания и др.

Минсельхоз России принимает следующие нормативные правовые акты: правила использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, а также осуществляет: организацию работ по разведению в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; учет объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домаш-

529

них животных и вредителей растений (кроме вредителей леса); государственный учет и государственный мониторинг объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов и среды их обитания; по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса и др.

Государственный комитет РФ по рыболовству осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

• методики исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам;

• порядок изъятия долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промыш ленного рыболовства;

• порядок заключения и регистрации договора о переходе долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства от одного лица к другому;

• перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа;

• порядок определения категорий водных объектов рыбохо- зяйственного значения и использования находящихся в них водных биологических ресурсов;

• порядок установления ограничений рыболовства;

• порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства;

• перечень видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами рыболовства;

• типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна;

530

• порядок осуществления рыболовства в различных целях; и др.;

2) организует:

• комплексное изучение водных биологических ресурсов в целях сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания;

• государственный учет и государственный мониторинг состо яния водных биологических ресурсов, включая обеспечение функционирования отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью ры бопромысловых судов;

• мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо ох раняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ;

• проведение конкурсов на право заключения договора о поль зовании рыбопромысловым участком;

• искусственное воспроизводство и акклиматизацию водных биологических ресурсов;

3) осуществляет:

• ведение государствен ного кадастра объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства;

• разработку и представление на государственную экологичес кую экспертизу предложений об общих допустимых уловах водных биологических ресурсов;

• оформление, выдачу, регистрацию разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и внесение измене ний в такие разрешения, а также приостановление действия разрешений на добычу (вылов) водных биологических ре сурсов или аннулирование таких разрешений до истечения установленного срока их действия;

• заключение с пользователями водными биологическими ресурсами договоров о закреплении за ними долей в общем объеме квот;

• согласование перечня рыбопромысловых участков, включаю щих в себя акватории внутренних вод РФ, в том числе внутрен них морских вод РФ, и территориального моря РФ, утвержда емого органом исполнительной власти субъекта РФ;

• заключение договоров пользования рыбопромысловым участком;

531

• заключение договоров об искусственном воспроизводстве водных биологических ресурсов в водных объектах рыбохо- зяйственного значения;

• установление ограничений рыболовства в порядке, предус мотренном законодательством РФ о водных биологических ресурсах;

• осуществляет государственный контроль и надзор за соблюде нием законодательства РФ в области рыболовства и сохране ния водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ;

• выдает разрешения в установленных законодательством РФ случаях;

• осуществляет иные функции в установленной сфере деятель ности, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:

1) осуществляет контроль и надзор:

• в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъек тов РФ;

• за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды

532

и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

• за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

2. выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государ ственного регулирования в области охраны озера Байкал;

3. выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

• добывание объектов животного и растительного мира, зане сенных в Красную книгу РФ;

• оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесен ным в Красную книгу РФ;

• добывание объектов животного мира, не отнесенных к объ ектам охоты и рыболовства, и пользование ими, за исключе нием полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ;

• содержание и разведение в полувольных условиях и искусст венно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, за исключе нием полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ;

• ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб;

4. осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной эко номической зоны, внутренних морских вод и территориального моря РФ;

5. осуществляет ведение Красной книги РФ.

Одним из направлений деятельности органов государственного управления в сфере охраны и использования объектов животного мира является контроль в этой области. Задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства РФ и законодательства субъектов РФ об охране и использовании объектов животного мира.

В целях реализации требований ФЗ «О животном мире» осуществляются разработка и реализация специальных государственных программ, предусматривающих конкретные мероприятия,

533

направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. Федеральные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания утверждаются Правительством РФ. Региональные и местные программы разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов РФ. Под охраной животного мира понимается деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира. Например, в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания осуществляются меры по регулированию численности отдельных объектов животного мира.

Регулирование численности отдельных объектов животного мира должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов. Основу работ по искусственному воспроизводству рыбных запасов составляет деятельность рыбоводных предприятий по выращиванию молоди ценных промысловых видов рыб — осетровых, лососевых, сиговых, частиковых, растительноядных. Так, в естественные водоемы и водохранилища РФ в 2006 г. выпущено¹ 7419 млн штук молоди ценных промысловых видов рыб, из них (млн штук): осетровых — 79, лососевых — 695, сиговых — 34,5, частиковых — 6533,6, растительноядных — 77, прочих (кефалевых и миног) — 6,5. В основных водоемах, где обитают осетровые виды рыб, — Каспийском и Азовском бассейнах — проводятся широкомасштабные работы по разведению таких особо ценных видов, как белуга, осетр, севрюга.

В условиях катастрофического снижения численности сибирского осетра первостепенная роль отводится его искусственному воспроизводству. На это направлена работа осетровых заводов Сибири, которые в 2006 г. выпустили 2,451 млн штук молоди.

¹ Результаты округлены. 534

С 1996 г. начата целенаправленная работа по восстановлению популяции байкальского осетра, занесенного в Красную книгу Российской Федерации, выпуск которого в озеро Байкал за 2001—2006 гг. составил 4,33 млн штук. В Сахалинской области 95 % вылавливаемой кеты — искусственного происхождения, каждая третья горбуша в уловах Сахалино-Курильского региона получена за счет искусственного воспроизводства. Среднегодовой вылов горбуши за последние 10 лет составил 74,6 тыс. т, что в 2,2 раза выше, чем за предыдущее десятилетие, было выпущено 7,43 млн штук подрощенной молоди сибирского осетра и стерляди. Уловы тихоокеанских лососей заводского происхождения увеличились с 8—10 т в середине 1980-х гг. до 40 тыс. т в последние годы.

Значение рыбоводства особенно велико для формирования и поддержания видов рыб, обеспечивающих сохранение биоразнообразия. Запасы редких и исчезающих видов рыб, занесенных в Красную книгу РФ, поддерживаются благодаря деятельности рыбоводных предприятий по искусственному воспроизводству рыбных запасов. Рыбоводные заводы Ленинградской области разводят волховского сига, балтийскую кумжу, озерного лосося и озерную кумжу. Рыбоводные предприятия Республики Дагестан занимаются искусственным воспроизводством терского лосося, а Донской осетровый рыбоводный завод — азовской белуги.

В целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животного мира. Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные. В целях своевременного выявления распространения, физического состояния объектов животного мира, структуры, качества и площади среды их обитания, оценки этих изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования проводится государственный мониторинг объектов животного мира.

Учет водных биологических ресурсов, обитающих в морях на территории РФ, во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и на территориальном

535

шельфе РФ, является очень сложным. В этих целях используются космические средства и новейшие информационные технологии. Эффективность государственного учета водных биоресурсов достигается при помощи системы наблюдений и контроля за деятельностью российских и иностранных промысловых судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, приемку, обработку, транспортирование, хранение продукции, ее перегрузку, снабжение промысловых судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами и морские ресурсные исследования во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, в Каспийском и Азовском морях, а также российских судов, осуществляющих промысел водных биоресурсов и морские ресурсные исследования в открытой части Мирового океана и в экономических зонах иностранных государств¹.