5.4. Механізм управління інвестиціями на регіональному та місцевому рівнях

Аналіз сучасного стану інвестиційного процесу в регіонах України свідчить про його низьку ефективність, орієнтацію на централізовані методи управління, ігнорування соціально-економічних потреб регіонів і населення, значну його моно­полізацію на стадіях формування, реалізації і функціонування.

За останні 20 років понад дві третини загальних обсягів ка­пітальних вкладень по Україні спрямовувались на виробниче будівництво і лише одна третина — на розвиток соціальної ін­фраструктури. Із загального обсягу коштів на виробниче будів­ництво лише 54—56 % використовувалося на технічне переос­нащення і реконструкцію. При цьому вкрай низькими темпами розвивалися харчова та легка промисловість. Через систематич­не відставання у будівництві і підтримці в експлуатаційному стані житлових будинків, культурно-побутових і суспільних споруд у містах різко загострилася соціальна напруженість: біля 5 млн громадян України живуть в особливо несприятливих у екологічному відношенні районах міст та окремих територій; 40 % стічних вод течуть у водойми без очищення; у районах комплексної забудови не зведено передбачених планом близько З тисяч об'єктів по обслуговуванню населення. У критичному Стані знаходяться об'єкти охорони здоров'я, освіти та культури.

Отже потрібен новий підхід до формування і здійснення ін­вестицій із використанням можливостей регіонального самоуп­равління і регульованих ринкових відносин. При цьому сам пе­рехід до такої економіки потребує докорінної зміни всієї систе­ми управління інвестиційною діяльністю у регіоні (області, великому місті). Тому виникає гостра необхідність у проведенні роботи по створенню такої системи управління інвестиційно-структурною політикою і процесом реалізації проектів, яка сприяла б забезпеченню нормального функціонування територіальних утворень, вирішенню комплексу економічних, соціаль­них, екологічних, містобудівних та інших проблем.

Як відомо, під інвестиційним процесом у капітальному будів­ництві розуміють процес створення, розвитку і підтримки у функціональному стані основних фондів. Ця сфера діяльності пе­редбачає низку взаємопов'язаних стадій і велике коло учасників.

Розглянемо основні стадії і склад учасників процесу, уп­равління яким здійснюється регіональними та місцевими ор­ганами влади. У загальному вигляді вони можуть бути такими, як це представлено нижче.

Інвестиційно-структурна політика формується при ство­ренні загальної концепції розвитку регіону (міста) з метою ви­рішення соціально-економічних, містобудівних та екологічних завдань. Концепція, яка розробляється відповідно до гене­рального плану розвитку міста, вбирає в себе:

• цілі розвитку регіону (міста), конкретизовані до рівня показників економічного і соціального розвитку, вклю­чаючи показники життєвого рівня населення міста, еко­логії і виробничого розвитку міста;

• джерела формування інвестицій;

• пріоритети розподілу інвестицій;

• заходи, що стимулюють інвестування згідно з визначени­ми пріоритетами.

Інвестиції для розвитку міста виділяються: із місцевого, державного і республіканського (республіка Крим) бюджетів, у тому числі для загальнодержавних та республіканських соці­альних програм; за рахунок коштів підприємств (вітчизняних та іноземних) і громадян.

Для вирішення питань планування і створення господарсь­кого механізму управління інвестиційним процесом доцільно розділити інвестиційний блок і будівельний комплекс регіону на дві групи: перша — це інвестиційний блок і будівельний комплекс, безпосередньо пов'язаний з регіоном (областю) за джерелами і об'єктами інвестицій, самостійністю їх викорис­тання, орієнтацією інвестицій на здійснення власне регіональ­них інвестиційних проектів (програм), можливістю безпосеред­нього управління ними з боку місцевих органів влади; друга — це інвестиції, здійснювані (або призначені для здійснення) на території регіону (області), але безпосередньо не пов'язані з регіональними потребами (наприклад будівництво, реконст­рукція підприємств загальнодержавного підпорядкування, транспортне будівництво, зв'язок тощо).

Очевидно, що роль і функції місцевих органів влади та її планово-фінансових органів відносно цих груп інвестицій та елементів будівельного комплексу будуть різними: по першій групі має організовуватись управління з боку регіонального органу влади, а по другій — потрібне державне економічне ре­гулювання діяльності, включаючи засоби для реалізації за­гальнодержавних і республіканських (республіка Крим) інвес­тиційних програм соціального розвитку. Запропонована схема управління інвестиційною діяльністю у регіоні представлена на рис. 5.2.

У галузі планування (як одного з елементів загального протиінфляційного механізму) першочерговим є чітке розмежуван­ня прерогатив і функцій центру (наприклад Міністерства еко­номіки України, галузевих міністерств і відомств), підприємств і організацій (різноманітних форм власності та структур), місце­вих органів влади (обласних рад тощо) залежно від завдань, що вирішуються, та джерел інвестування, включаючи всю систему держзамовлень, які повинні бути переведені переважно на до­говірну (контрактну) основу.

На нашу думку, слід формувати і «муніципальне інвестицій­не замовлення», яке встановлюватиметься місцевими органами влади і формуватиметься за рахунок коштів місцевого бюджету та залучених коштів. Склад такого замовлення визначається ви­ходячи з умов раціональної організації інвестиційного процесу із забезпеченням при цьому комплексності будівництва з метою створення найбільш сприятливих соціально-побутових умов проживання населення міста.

Об'єктами муніципального інвестиційного замовлення мо­жуть бути як окремі будинки, інженерні споруди, так і містобу­дівні комплекси, що являють собою сукупність житлових бу­динків і об'єктів культурно-побутового призначення та інженер­ного обладнання.

Муніципальне інвестиційне замовлення має формуватися щорічно на основі довгострокових та середньострокових проектів реалізації генерального плану розвитку регіону чи міста.

Оскільки йдеться про перехід до регульованої ринкової економіки, можна передбачити, що методологічно і практич­но постає досить складне питання взаємодії процесу плану­вання інвестицій з ринковим механізмом, якому не прита­манний плановий диктат. Тому роль планування мас бути до­корінно змінена таким чином, щоб воно не тиснуло і не заважало розвиткові ринкових відносин в інвестиційному комплексі.

Планові складові, очевидно, повинні знаходити прояв у роз­робці інвестиційно-структурної стратегії розвитку регіону, містобудівній і економічній політиці міста, а у перехідний пе­ріод — й у розробці балансів ресурсів для забезпечення інвести­ційної діяльності у регіоні. Має змінитися і сам принцип пла­нування, змістом якого стане не пошук ресурсів під затвердже­ний план, як це було до останнього часу, а навпаки планування інвестицій під реальні та можливі для отримання (залучення) ресурси. За цих умов змінюються роль та функції планових ор­ганів у регіонах при плануванні розвитку інвестиційного ком­плексу. Вони мають зводитися не до встановлення жорстких за­вдань у вигляді контрольних цифр для учасників інвестиційно­го процесу, а до вирішення проблем перспективного розвитку інвестиційного комплексу за умов ринкової економіки. Так, за плановими органами місцевої влади можуть бути закріплені такі функції:

• проведення комплексного аналізу ресурсного забезпечен­ня інвестиційної сфери у регіоні з урахуванням можливих джерел інвестицій, стану соціально-економічної сфери ре­гіону, потреб його розвитку тощо;

• участь у формуванні інвестицій, зв'язок з центральними рівнями управління по обґрунтуванню та отриманню не­обхідних коштів з державного бюджету;

• участь у формуванні інвестиційного замовлення. Пла­нові органи місцевої влади обґрунтовують економічну та соціальну доцільність тих чи інших інвестиційних рішень;

• участь у створенні системи ринкових відносин в інвести­ційному комплексі регіону, розробці антимонопольного законодавства, проведенні антиінфляційних заходів у будівництві.

Цілком очевидно, що роль планових органів місцевої влади в регіоні має бути різною по відношенню до власних регіональ­них інвестиційного блоку і будівельного комплексу, з одного боку, і до інвесторів та будівельного комплексу, що здійснює свою діяльність на території регіону, але не вирішує безпосеред­ньо регіональних проблем, — з іншого. Якщо стосовно перших планові органи повинні виконувати перелічені функції, то що­до других зберігається їх роль як територіального планового ор­гану для узгодження діяльності інвесторів щодо елементів будівельного комплексу, контролю, координації (регулювання), активної податкової політики.

Регулювання інвестиційних ініціатив має за мету, по-пер­ше, залучення господарчих самостійних підприємств (інвес­торів), а по-друге, приведення їх діяльності на муніципальній території у відповідність із суспільними інтересами. Дії по ко­ординації інвестиційних ініціатив спрямовані на те, щоб кож­ний інвестор міг отримати тим більше пільг і привілей, чим сприятливіша запропонована ініціатива з точки зору регіональ­них інтересів, тоді як несприятливі ініціативи за можливістю

обмежуються, а за потреби і забороняються. Оцінка об'єктів ін­вестицій здійснюється з урахуванням їх відповідності містобу­дівним і економічним вимогам, навантаження на міську інфра­структуру, вкладень у муніципальні соціальні програми, впливу на розвиток експортного потенціалу, насичення ринку товара­ми та послугами, розв'язання проблем зайнятості, надходжень доходів до місцевого бюджету.

Це регулювання проводиться місцевими органами влади на основі єдиної узгодженої політики із застосуванням єдиного ме­тодичного підходу до оцінки інвестиційних ініціатив.

Політика координації ініціатив розробляється на основі аналізу можливостей розвитку регіону і розв'язання соціальних проблем за допомогою муніципальних інвестицій з урахуванням прогнозу інвестиційної активності на території. Політика регу­лювання має відкритий і активний характер, для її роз'яснення і залучення нових інвестицій місцевий орган влади використо­вує рекламні засоби, ділові та наукові контакти, суспільні ініціативи тощо.

Оцінка відповідності політики регулювання завданням роз­витку регіону (міста) здійснюється за принципом зворотного зв'язку: муніципальні органи постійно аналізують інформацію про виявлені на території ініціативи, оцінюють ефективність ре­гулюючого втручання і на цій підставі приймають оптимальні рішення.

Оцінка корисності інвестиційних ініціатив базується на кри­теріях, то дозволяють ураховувати вплив передбаченої ініціати­ви на всі фактори, суттєві з точки зору загальнорегіональних інтересів, як на сьогодні, так і на перспективу. Використання комплексних оцінок забезпечує можливість об'єктивного визна­чення для кожної з інвестиційних ініціатив характеру регулю­ючого впливу і його параметрів. За такими суспільно вагомими факторами, як екологія, охорона пам'ятників історії та культу­ри тощо, визначаються порогові значення параметрів, порушен­ня яких спричинює адміністративні санкції. При оцінці умов реалізації інвестиційних ініціатив ураховується також їх вплив на кон'юнктуру попиту і пропозиції будівельних ресурсів та по­тужностей. Підтримку знаходить залучення додаткових ресурсів і потужностей.

Контроль здійснюється на всіх етапах інвестиційного проце­су. Економічні регулятори, налаштовані на заохочення інвес­торів (податкові пільги, знижки тощо), мають умовний характер і передбачають відшкодування інвестором сум отриманих пільг при порушенні ним умов будівництва чи застосування інших штрафних санкцій.

Враховуючи, що на території регіону може існувати як регіо­нальна, так і загальнодержавна або республіканська (Крим) дер­жавна власність, важливою і досить складною проблемою є виз­начення організаційних структур інвесторів.

Зараз єдиним замовником на житлове і соціально-культурне будівництво у великих містах виступають Головні управління капітального будівництва (ГУКБ), які акумулюють цільові кош­ти, що надходять з держбюджету, а також кошти населення і ча­стково підприємств (пайова участь). Разом з безсумнівними пе­ревагами єдиного замовника (забудовника) у великих містах, пов'язаних з єдиною містобудівною політикою та акумуляцією коштів, така форма організації інвестування має і суттєві недо­ліки, головними з яких є такі:

• відсутність зв'язку між замовником, який виступає від іме­ні місцевого органу влади, та органами, що мають екс­плуатувати майбутні об'єкти (житлові будинки, лікарні, стадіони тощо). Це призводить до зниження ефективності використання коштів, відсутності контролю та прийняття споруд експлуатуючими органами;

• монополізація забудов міста з боку ГУКБ, будівельної кор­порації, концерну та деяких інших організацій;

• інертність місцевих органів влади щодо здійснення інвес­тиційно-структурної політики.

Ці та інші недоліки особливо гостро проявляються при ре­алізації комплексної програми розвитку і збереження історич­них районів міста, де відсутність районної адміністрації, експлу­атуючих організацій і, головне, монополізм в особі будівельних концернів та трестів неприпустимі.

Тому необхідно переглянути діючі організаційну та вироб­ничу структури управління інвестиціями у державному регіо­нальному секторі власності і, скориставшись з переваг єдиного замовника щодо забудови міста в контексті проведення місто­будівної політики, створити нові структури управління інвести­ціями посередницького типу при органах, яким підпорядко­вані житлове господарство, культура, охорона здоров'я, освіта, комунальне й енергетичне господарство, спорт та інші сфери, на які і покладено функції замовників, причому на госпрозра­хунковій основі. Доход їх формуватиметься залежно від платні за такі види послуг: надання землі; замовлення проектної до­кументації; організація і проведення торгів, конкурсів і укладання підрядних контрактів; забезпечення виконання замов­лення на обладнання та проведення інвентаризації; контроль за будівництвом, реконструкцією, ремонтом; прийняття про­ектів тощо. Такі госпрозрахункові фірми доцільно створювати і в центральних районах великих обласних міст (при відповід­них районних адміністраціях), в яких передбачається реаліза­ція інвестиційних програм. Очевидно, що треба буде створити посередницьку госпрозрахункову фірму такого типу і для вели­кого міста в цілому.

Зрозуміло, що такі заходи передбачають демонополізацію проектування і підрядної діяльності.

Поряд з державною регіональною власністю у регіоні буде розвиватися колективна власність підприємств та особиста власність громадян, причому наростаючими темпами відповідно до темпів становлення ринкової економіки. Це призведе до не­обхідності організації інвестиційного процесу, що визначається цим новим характером інвестицій, який потребує пошуків но­вих форм управління та структур «замовників».

Можна передбачити такі структури:

1. Створення госпрозрахункових управлінь капітального бу­дівництва (УКБ), відділів капітального будівництва (ВКБ) при підприємствах, об'єднаннях, які виконують посередницькі функ­ції по формуванню замовлень, здійсненню контролю за бу­дівництвом і наданню інших послуг (зі сплатою посередницьких і виробничих послуг). У будь-якому випадку такі підрозділи по­винні звільнитись від роботи по основній діяльності об'єднань, концернів, підприємств.

2. Створення посередницьких фірм, що працюють у ринко­вому середовищі і беруть на себе функції забезпечення будів­ництва, реконструкції та ремонту.

3. Створення «товариств» (в основному для дрібних підпри­ємств і населення) по здійсненню інвестиційного проекту щодо зведення об'єктів на замовлення.

Усі вказані структури і форми управління інвестиціями по­винні функціонувати в однакових умовах і вступати у ринкові відносини з усіма співучасниками інвестиційного процесу згід­но з правовими нормами.

По відношенню до загальнодержавної власності й інвесту­вання в неї регіон має проводити розпорядно-контрольну полі­тику. Форми та структури управління інвестиціями щодо цієї власності також потребують оновлення, яке здійснюється в то­му ж напрямку, що й для регіональної і колективної власності.

Не менш важливими і складними є проблеми перебудови організаційних структур будівельного комплексу в регіоні, ос­кільки здійснення там широкомасштабної інвестиційно-струк­турної програми залежить від раціональної організації і функціонування регіонального будівельного комплексу — су­купності підрядних, проектних, промислових, транспортних, постачальних та інших підприємств, взаємозалежних у процесі створення будівельної продукції і проведення ремонтних та ре­ставраційних робіт. На сьогодні будівельний комплекс регіону являє собою дуже монополізований, технічно ослаблений, стагнуючий конгломерат, який працює на принципах витратної ко­мандно-адміністративної економіки.

Усі зазначені проблеми ускладнюються тим, що розвиток будівельного комплексу регіону має серйозні диспропорції як у виробничій і матеріально-технічній базах, так і у співвідношен­ні спеціалізованих технологічних будівельних потоків (загальнобудівельні, оздоблювальні, сантехнічні тощо). Обладнання підприємств і парк будівельних машин надто зношені і мораль­но застарілі. Нові економічні форми і методи управління роз­виваються дуже повільно, до того ж професійний рівень робіт­ників є низьким. Це, а також яскраво виражена монополізація не відповідає вимогам ринкової економіки і потребує докорін­ної перебудови.

Так, регіональний будівельний комплекс потребує демоно­полізації і має складатися з самостійних будівельних, проект­них, промислових об'єднань, підприємств, фірм та інших струк­тур з різними видами власності. Насамперед, на наш погляд, це стосується структур з колективною власністю акціонерних, ко­оперативних, орендних підприємств, дрібних та середніх форм об'єднань громадян, змішаних та іноземних фірм. Такі структу­ри вступатимуть у конкурентну боротьбу за інвестиційні замов­лення суб'єктів державної, колективної та приватної власності і у ринкові відносини із суб'єктами з приводу виробництва гото­вої будівельної продукції.

Регіональний інвестиційний комплекс (як інвестиційний блок, так і сам будівельний комплекс) повинен функціонувати на основі розвиненої системи регульованих ринкових відносин з урахуванням специфіки товарів, створюваних у цій сфері. Ре­гулювання ринку забезпечуватиметься додаванням до функцій регіональних органів управління і їх управлінських структур функції активного втручання у перші дві стадії інвестиційного процесу:

• перспективне планування інвестиційно-структурної і мі­стобудівної політики у регіоні (за співучасті на централь­ному рівні);

• розробка комплексних програм пошуку джерел, акумуляції інвестицій у державну регіональну власність і формування регіонального інвестиційного замовлення, а також функ­ції, наведені вище.

Інші форми регулювання інвестиційного блоку і будівельно­го комплексу в регіоні має здійснювати ринок з його природни­ми регуляторами і атрибутами.

Для ефективного функціонування ринкових відносин в ін­вестиційному комплексі необхідно в стислі терміни провести велику роботу як по розробці необхідних нормативних актів (на базі законів, постанов) з урахуванням особливостей тери­торіальних і адміністративних регіонів та їх інвестиційних комплексів, так і по практичному створенню регульованого ринку.

Першочерговою проблемою, яка вимагає свого вирішення, є негайне проведення активної антимонопольної політики як при формуванні і розподілі інвестицій з урахуванням форм влас­ності, так і при їх реалізації регіональним будівельним комплек­сом. Існування монополістів у будівельному комплексі і в інве­стиційному блоці не дозволяє навіть наблизитися до вирішення проблеми створення і розвитку регульованих ринкових відносин у регіонах.

Серйозна проблема виникає при демонополізації у житло­вому та культурно-побутовому будівництві в містах. Наявність таких монопольних структур, як ДБК*, що зводять в моно­польному режимі великопанельні об'єкти і здійснюють монтаж житлових і культурно-побутових об'єктів, автоматично призво­дить до нав'язування містам архітектурної шаблонізації та дик­тату виробника. Тому за доцільне вважається провести розук­рупнення цих об'єднань і створити замість них окремі підпри­ємства та організації по виготовленню виробів, їх монтажу та оздоблюванню змонтованих коробок споруд; надати їх відно­синам характеру ринковості. Поряд з цим повинні активно розвиватися організації цегляного та монолітного домобудів­ництва, але також разом з процесом демонополізації. Серйоз­ної уваги потребує проблема реорганізації трестів індивідуальної забудови, які при переході до ринкових відносин повинні припинити існування як генеральні підрядники і монополісти в галузі будівництва «нульових» циклів та внутрішньоквартальних комунікацій. ДБК — домобудівний комбінат

Окрім антимонопольної програми слід розробити ком­плекс нормативних актів, положень, методик по механізму ре­гулювання ринкових відносин в інвестиційній сфері, що виз­начають:

• функціонування ринку інвестицій, цінних паперів (акцій тощо), тобто організацію маркетингової діяльності у регіо­нальному інвестиційному комплексі;

• порядок проведення конкурсів по виконанню архітектур­но-планових, проектно-пошукових, підрядних робіт, виго­товленню і постачанню матеріалів, конструкцій та виробів;

• організацію ринку використовуваних в інвестиційному комплексі засобів виробництва;

• здійснення іноземної інвестиційної діяльності у регіоні;

• порядок ціноутворення (з елементами його регулюван­ня) на готову будівельну продукцію та засоби вироб­ництва.

Слід відмовитися від поняття вартості готової будівельної продукції як обсягу будівельно-монтажних робіт, а привести йо­го у відповідність до реального економічного змісту, тобто від­нести на вартість всі кошторисні витрати, здійснювані підряд­никами.

Очевидно, що розробка і здійснення цих та інших заходів багато у чому залежать від термінів та ступеня радикальності державних актів і дій по введенню у країні на перехідний період регульованої ринкової економіки. Але ці положення не знижу­ють важливості і значимості своєчасної методичної та практич­ної підготовки на регіональному рівні.