Учреждения и органы, исполняющие наказания

Система учреждений и органов, исполняющих наказания

Термин «уголовно-исполнительная система» на законодательном уровне был впервые введен Законом от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Статья 16 УИК РФ в п. 14 определяет уголовно-исполнительную систему следующим образом: «Учреждения, исполняющие наказания, указанные в части второй (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью), четвертой (обязательные работы), пятой (исправительные работы), седьмой (ограничение свободы), восьмой (арест), девятой (лишение свободы) и десятой (пожизненное лишение свободы) настоящей статьи, являются учреждениями уголовно-исполнительной системы». Здесь же говорится, что уголовные наказания исполняют учреждения и органы Министерства юстиции РФ, командование частей и подразделений Министерства обороны РФ и суды. Однако на самом деле уголовные наказания исполняют два ведомства — Министерство юстиции РФ и Министерство обороны РФ. В самом Министерстве юстиции РФ параллельно существуют две системы органов, исполняющих наказания, которые функционируют автономно друг от друга и осуществляют лишь взаимодействие между собой. Одну систему возглавляет ГУИН (Главное управление исполнения наказаний), Министерства юстиции РФ. Оно является центральным органом управления уголовно-исполнительной системы. Оно же осуществляет непосредственное руководство территориальными органами УИС и другими подразделениями центрального аппарата.

В структуру Главного управления входят подразделения, осуществляющие выполнение основных, обеспечивающих и штабных функций. Их перечень очень велик, достаточно сказать, что в структуру центрального органа управления УИС — ГУИН Министерства юстиции РФ — входит более 20 самостоятельных управлений. В связи с образованием федеральных округов рядом функций центрального органа управления УИС на уровне координации и организации взаимодействия наделены соответствующие службы аппарата управления данным округом в пределах подведомственных им территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы. Во главе другой системы стоит Федеральная служба судебных приставов Министерства юстиции РФ, которая осуществляет руководство исполнением наказаний в виде штрафа, лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. На уровне федеральных округов аппараты управления органами и учреждениями Министерства юстиции объединены в единую структуру, однако в центре, в субъектах РФ и на местах аппараты управления этих двух структур функционируют раздельно и самостоятельно.

В уголовно-исполнительную систему входят также территориальные органы управления уголовно-исполнительной системы. Уголовно-исполнительная система включает учреждения и органы, исполняющие наказания: исправительные учреждения (исправительные колонии общего, строгого и особого режима, колонии-поселения, лечебные исправительные учреждения, тюрьмы, воспитательные колонии), уголовно-исполнительные инспекции, также следственные изоляторы (в отношении осужденных, которые оставлены для хозяйственного обслуживания этих учреждений, а также осужденных на срок менее шести месяцев).

Кроме того, в уголовно-исполнительную систему входят предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения; список подобных, учреждений периодически обновляется Правительством РФ. Помимо исполнения наказаний, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, обязаны осуществлять применение к осужденным принудительных или обязательных мер медицинского характера, предусмотренных ст. 18 УИК РФ. Речь идет об осужденных, больных алкоголизмом или наркоманией, а также страдающих психическими расстройствами, не исключающими вменяемости, в отношении которых суд вынес решение об их принудительном лечении; его обязана осуществлять администрация указанных выше учреждений во время отбывания данными лицами наказания. Обязательное медицинское лечение применяется в отношении осужденных, больных токсикоманией, ВИЧ-инфицированных осужденных, а также осужденных, больных открытой формой туберкулеза или не прошедших полного курса лечения венерического заболевания. К исполнению отдельных наказаний привлекаются определенные учреждения и конкретные должностные лица, не относящиеся к уголовно-исполнительной системе.

Так, требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью исполняются администрацией организации, в которой работает осужденный, а также органами, правомочными в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью. Требования приговора о лишении специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград исполняются должностным лицом, присвоившим звание, классный чин или наградившим государственной наградой, а также соответствующими органами Российской Федерации. Указанные органы, учреждения и должностные лица не относятся к учреждениям и органам, исполняющим наказания, и не входят в их систему; они лишь исполняют предписания, требования вынесенного судом приговора. Подчеркнем, что УИС является исключительно полифункциональной системой. Она не только исполняет наказания, как в виде лишения свободы, так и без изоляции от общества, но и занимается сугубо производственной деятельностью, осуществляет общую и профессиональную подготовку специалистов, проводит санитарно-профилактическую работу и лечение осужденных, ведет оперативно-розыскную деятельность, принимает участие в социальной работе и контроле за поведением условно осужденных. В настоящее время УИС находится в состоянии реформирования, которое затрагивает все стороны ее деятельности. Ее осуществление происходит в соответствии с Концепцией реорганизации уголовно-исполнительной системы России на период до 2005 г.

Контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, участие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания.

УИК РФ детально регламентировал систему контроля за исполнением наказаний и иных мер уголовно-правового характера и деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Прежде всего, такой контроль осуществляют органы исполнительной власти и местного самоуправления по весьма широкому кругу вопросов, включая даже такие частные вопросы, как участие в работе комиссий исправительных учреждений по переводу осужденных с одних условий отбывания наказания в другие.

Так, ст. 19 УИК РФ закрепляет это положение в общей форме: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью расположенных на их территории учреждений и органов, исполняющих наказания; конкретные формы такого контроля закреплены в отдельных статьях настоящего Кодекса и в иных нормативных правовых актах. В ст. 4 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» эти полномочия определены следующим образом, они: 1)Входят с предложениями или дают согласие на создание и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; 2)Оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала учреждений, исполняющих наказания; 3)Создают учреждениям, исполняющим наказания, условия для их деятельности и привлечения осужденных к труду, а также обеспечивают реализацию гарантий правовой и социальной защиты персонала и членов семей персонала; 4)В случаях, не терпящих промедления, с уведомлением соответствующих территориальных органов уголовно-исполнительной системы привлекают для ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств персонал дислоцированных в районах указанных событий учреждений, исполняющих наказания; 5)Устанавливают для персонала дополнительные гарантии социальной защиты, не предусмотренные настоящим Законом, за счет соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления определяют границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и устанавливают режимные требования на этих территориях, а также осуществляют полномочия, предусмотренные пунктами 2—5 части первой настоящей статьи». Следует отметить, что данные полномочия органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления используют довольно активно, в том числе и в плане оказания разнообразной помощи учреждениям и органам, исполняющим наказания: освобождают от уплаты многих налогов, выделяют бесплатные ссуды и кредиты, передают в бесплатное пользование землю, леса, водоемы и многое другое. В УИК РФ достаточно детально прописан судебный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

Суд контролирует порядок исполнения наказаний при решении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного, об отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а также об изменении вида исправительного учреждения. При всех видах досрочного освобождения (за исключением освобождения по болезни) суд помимо всех прочих оснований освобождения в обязательном порядке принимает во внимание поведение осужденного во время отбывания наказания и с учетом этого обстоятельства принимает решение об освобождении.

При освобождении осужденного по болезни в первую очередь суд принимает наличие такого вида тяжелой болезни, который препятствует дальнейшему нахождению осужденного в исправительном учреждении, поведение осужденного при этом учитывается лишь как сопутствующее обстоятельство. Изменение вида исправительного учреждения целиком определяется поведением осужденного, в зависимости от которого суд принимает решение о направлении его в исправительное учреждение с более мягким или более строгим видом наказания. Уголовно-исполнительное законодательство России в настоящее время предусматривает и иную форму судебного контроля за исполнением наказания — это рассмотрение жалоб осужденных на действия администрации исправительного учреждения.

Речь прежде всего идет о п. 3 ст. 104 УИК РФ, которая предусматривает возможность осужденным в случае несогласия с решением администрации учреждения об исключении из общего трудового стажа определенной части времени его оплачиваемого труда во время отбывания наказания обжаловать такое решение в суд. В процессе отбывания наказания суд имеет право изменять содержательную часть приговора или корректировать порядок его исполнения. Например, в соответствии со ст. 31 УИК РФ суд может отсрочить или рассрочить уплату штрафа до трех лет.

В случае ухудшения материального положения осужденного суд может снизить размер удержании из заработной платы осужденного (п. 7 ст. 44 УИК РФ). Суд может продлить осужденному условно испытательный срок (п. 3 ст. 190 УИК РФ). Суду предоставлено также право установить, продлить или отменить во время исполнения наказания принудительные меры медицинского характера, применяемые к осужденным. Законодательством предусмотрены и иные возможности суда «вмешиваться» в процесс исполнения наказания и изменения содержания приговора.

Судебный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется и в других формах. Учреждения и органы, исполняющие наказания, обязаны уведомлять суд, вынесший приговор, о начале и месте отбывания осужденными ограничения свободы, ареста, содержания в дисциплинарной воинской части; лишения свободы и об исполнении наказаний в виде штрафа; лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; обязательных работ, исправительных работ, ограничения по военной службе, смертной казни. В случае обнаружения отступлений от требований приговора при его исполнении суд, его вынесший, реагирует в формах, установленных законодательством Российской Федерации. Наиболее обширным является ведомственный контроль, осуществляемый в соответствии со ст. 21 УИК РФ вышестоящими органами и должностными лицами Министерства юстиции РФ и Министерства обороны РФ за деятельностью подведомственных им органов и учреждений, исполняющих наказания. Этот контроль осуществляется в различных формах: плановые, контрольные и внеплановые инспекторские проверки; обобщение опыта работы по направлениям деятельности; проверки по фактам происшествий, заявлениям и жалобам осужденных и иных лиц; ознакомление с работой аппарата управления при посещении учреждений и органов, исполняющих наказания, руководителями вышестоящих органов управления и прием представителей персонала и осужденных по личным вопросам и др. Формы реагирования на выявленные недостатки в ходе такого контроля могут быть самые разнообразные (проведение совещаний, игр, учений; оказание конкретной помощи администрации и отдельным заявителям; составление разнообразных планов устранения недостатков; укрепление кадрового состава и соблюдение служебной дисциплины и др.).

Статья 22 УИК РФ определяет, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1999 г. № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государств прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В соответствии с этой же статьей данного Закона прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Глава 4 данного Закона посвящена надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Она состоит из трех статей. При осуществлении данного вида надзора устанавливается законность нахождения лиц в иных органах и учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом. Прокуроры определяют также соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания. Прокуратура также осуществляет надзор за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все эти направления деятельности прокуратуры входят в предмет надзора (ст. 32 Закона). При осуществлении надзора полномочия прокурора достаточно обширные. Он имеет право посещать в любое время указанные выше органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и иных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. Прокурор вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации проверяемых органов и учреждений; требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления; возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. При этом следует иметь в виду, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. При выявлении нарушений прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные на лиц, заключенных под стражу, осужденных; немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 25 Закона о прокуратуре РФ объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Имеются и другие формы прокурорского реагирования на допущенные нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов. Надзор за исполнением наказаний прокуратура осуществляет и в иных направлениях: участвует в проведении амнистий, в рассмотрении дел в суде об условно-досрочном освобождении, о досрочном освобождении от отбывания наказания осужденных женщин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет, о замене наказания в виде лишения свободы более мягким видом наказания, об освобождении от отбывания наказания по болезни, об изменении вида исправительного учреждения и ряда других вопросов (проводят приемы осужденных, рассматривают их жалобы и др.). Наряду с контролем и надзором со стороны государственных органов продолжает существовать система контроля со стороны общественных объединений, трудовых коллективов и отдельных граждан. Применительно к общественным объединениям (а их круг исключительно широк, вплоть до правозащитных организаций и религиозных конфессий) следует выделить две функции, которые на них могут быть возложены. Все виды общественных объединений могут оказывать содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и принимать участие в исправлении осужденных.

Однако контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, могут осуществлять лишь определенные в законодательстве Российской Федерации организации. Пока в качестве примера можно привести деятельность попечительских советов при воспитательных колониях. Они обладают и некоторыми контрольными функциями. Многие общественные объединения, различные фонды (в том числе и зарубежные) оказывают учреждениям и органам, исполняющим наказания, существенную помощь в обеспечении осужденных медицинскими и лекарственными препаратами, учебными пособиями и канцелярскими принадлежностями, участвуют в пополнении библиотечного фонда, доставляют одежду, обувь, продукты питания и другие необходимые для жизненного обеспечения предметы. Особо следует отметить благотворительную помощь, оказываемую рядом международных организаций (например, «Врачи без границ») в организации лечения осужденных, больных туберкулезом (причем достаточно эффективного лечения). Религиозным просвещением осужденных занимаются различные конфессии, и прежде всего Русская православная церковь. В системе контроля существенное место отводится посещению учреждений и органов, исполняющих наказания, высшими должностными лицами Российской Федерации и ее субъектов, представителями депутатского корпуса, а также средств массовой информации. В ст. 24 УИК РФ детально регламентируется порядок таких посещений: в одних случаях – отсутствуют какие – либо ограничения; в других - требуется специальное разрешение (как, например, для представителей средств массовой информации и иных лиц, желающих посетить какое – либо конкретное учреждение). Такое разрешение дает администрация учреждений или органа, исполняющего наказания, либо вышестоящие органы управления.

Без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, имеют право: 1) Президент РФ; 2) Председатель Правительства РФ; 3) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; 4) Президенты, главы органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; 5) Члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы Федерального собрания РФ, а также депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, уполномоченные на то Государственной думой или законодательным (представительным) органом субъекта РФ; 6) Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокурор, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории; 7) Главы органов местного самоуправления в пределах соответствующей территории; 8) Должностные лица вышестоящих органов управления уголовно – исполнительной системы; 9) Судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территориях, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания; 10) Депутаты и члены комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Указанные лица в пределах своих полномочий при посещении учреждений и органов, исполняющих наказания, имеют право заходить во все помещения, знакомиться с необходимыми документами, встречаться и беседовать с любыми лицами, как из среды осужденных, так и персонала; проверять боеготовность специальных служб, уровень подготовки сотрудников. При посещении органов и учреждений, исполняющих наказания, особенно представителями средств массовой информации, возникает в ряде случаев необходимость в кино-, фото- и видеосъемках осужденных, их интервьюировании, однако все это может быть осуществлено лишь с письменного согласия самих осужденных. Если такие съемки касаются объектов, обеспечивающих охрану и безопасность осужденных, то они могут быть также осуществлены лишь с письменного согласия администрации учреждения или органа, исполняющего наказания. Вся рассмотренная система контроля и надзора за исполнением наказаний и деятельностью администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, в принципе способна обеспечить высокий уровень соблюдения законности и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов осужденных и их защищенность. Правовая база создана, она достаточно обширная, и дело теперь только за практической реализацией и ресурсным обеспечением данной сферы деятельности.