2.4. Местное самоуправление в системе управления общественным
сектором
Местное самоуправление занимает важное место в системе управления
общественным сектором. Само выделение органов местного самоуправления
в общей структуре органов управления обусловлено выполнением ими
особых управленческих функций. Местное самоуправление имеет свою
сферу компетенции наряду с государственными органами управления:
федеральными и региональными. В большинстве демократических стран в
ходе реформ государственного управления органы местного самоуправления
были выведены из структур органов государственной власти. В этой связи
важно подчеркнуть, что вместе с тем, местное самоуправление всегда
действует в рамках государства и определенной государственной политики.
Экономисты отмечают, что необходимо различать следующие понятия:
общественное управление на местах и местное самоуправление.
Общественное самоуправление связано с определенными формами
самоорганизации граждан, образованных по инициативе самого местного
населения.
Местное самоуправление представляет собой избранную населением
систему власти. Исходя из этого, некоторые авторы даже оценивали
муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с
законодательной, исполнительной и судебной)52.
В этой связи необходимо определить роль и значение местного
самоуправления в обществе в зависимости от типа государственного
устройства.
В условиях авторитарных и тоталитарных режимов органы местного
самоуправления представляют собой составную часть структур
государственной власти.
52
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. –
М.: ИМЭМО РАН, 2002. С. 14.
93
В странах с политической демократией система местного
самоуправления является важным элементом демократических принципов
развития общества, основой процессов децентрализации управленческой
деятельности.
В экономической литературе дается описание современных моделей
местного самоуправления53.
Исследователи выделяют две основные модели местного
самоуправления: англосаксонскую и континентальную (французскую)
модели местного самоуправления.
Для англосаксонской модели (США, Великобритания, Канада,
Австралия, Новая Зеландия) характерно следующее: местное самоуправление
самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении
многих вопросов местного значения, имеет право законодательной
инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной
администрации – наемные лица.
Континентальная (французская) модель (Франция, Италия, Бельгия
и др.), действует в большинстве стран Европы и олицетворяет собой главную
роль государства в решении административно-правовых и социально-
экономических вопросов местного значения. Эта модель основана на
сочетании прямого государственного управления на местах с системой
местного самоуправления. Органы государственной власти или должностные
лица обязаны обеспечивать выполнение государственных функций,
переданных на местный уровень, осуществлять контроль за работой органов
местного самоуправления. В этих странах органы местного самоуправления
избираются местным населением.
При анализе этих моделей экономисты отмечают, что в ряде стран,
например, во Франции, наблюдается тенденция к сокращению прерогатив и
53
См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во
«Экономика», 2003; Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и
проблемы России. – М.: ИМЭМО РАН, 2002; Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для
студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» /
Под ред. А.В.Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
94
функций полномочных представителей центрального правительства и
соответственно их контроля над решениями, принимаемыми местными
органами самоуправления54.
Кроме основных моделей выделяют и другие модели местного
самоуправления: смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.),
иберийскую (Испания, Бразилия и др.), советскую (СССР, Китай, Куба,
КНДР)55.
Наиболее распространенной среди этих моделей является смешанная
модель, сочетающая элементы англосаксонской и континентальной модели.
В этой модели государство сохраняет за собой право контроля за
реализацией переданных государственных полномочий органам местного
самоуправления. В этом случае отсутствует государственный представитель
на местах.
Основной вопрос, который вызывает много споров и дискуссий и в
настоящее время, это вопрос о соотношении органов местного
самоуправления и органов государственного управления.
Одни исследователи (У.Ф.Аренс, А.Майер, О.Лабанд) придерживаются
«общественной теории» местного самоуправления, согласно которой
местное самоуправление и государство равноправны. Юридическим
следствием этого становится автономность и самостоятельность местного
самоуправления, наличие собственных материальных и финансовых
ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от
государственной власти, исключение соподчиненности. Местное
самоуправление имеет свою сферу хозяйствования. Органы местного
самоуправления не являются органами государственной власти, между ними
разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного
самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом
54
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во
«Экономика», 2003. С. 301.
55
Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. А.В.Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2007. С. 15.
95
органам местного самоуправления гарантируется независимость и
неприкосновенность56. Ярким примером реализации общественной теории
местного самоуправления является англосаксонская модель.
Другая часть исследователей (Л.Штейн, А.Градовский, М.Свешников и
др.) отстаивает государственную теорию местного самоуправления.
Отвергая идею местного самоуправления как самостоятельного,
независимого от государства института, они рассматривают его как
составную часть структур государственной власти, которые призваны на
местах осуществлять задачи государственного управления57.
Государственная теория местного самоуправления является научной основой
континентальной (французской) модели.
В настоящее время многие страны находятся в поисках оптимального
сочетания местного самоуправления (с его автономией и
самостоятельностью) и государственного управления, позволяющего
обеспечивать реализацию и защиту общенациональных интересов на
местном уровне.
Исследователи отмечают, что «наряду с полярными теориями
(общественной и государственной) на природу местного самоуправления в
работах по зарубежному муниципальному праву получила распространение
дуалистическая теория местного самоуправления, авторы которой
предложили компромисс между этими двумя крайними точками зрения.
В соответствии с ней, местное самоуправление несет в себе два начала:
и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным
продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой –
легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трактовка
местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной
56
Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. А.В.Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2007. С. 14.
57
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во
«Экономика», 2003. С. 293.
96
природой, общественно-государственным характером, является наиболее
корректной»58.
Дуалистическая теория местного самоуправления реализуется в
смешанной модели.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в 1985 г.,
определены международно-правовые принципы организации местного
самоуправления, его место в структуре государственного устройства
общества, права и обязанности. В этом документе под местным
самоуправлением «понимается право и реальная способность органов
местного самоуправления регламентировать значительную часть дел
публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения»59.
В Законе о Европейской Хартии местного самоуправления содержится
важная идея о том, что демократическое право граждан на участие в
управлении общественными делами самым непосредственным образом
может осуществляться именно на местном уровне, а органы местного
самоуправления представляют собой одну из важнейших основ любой
демократической формы правления. Более того, без развития местного
самоуправления невозможно обеспечение эффективного функционирования
государства, так как в этом случае будет нарушена согласованность между
государственной политикой и интересами общества.
Статус, полномочия, задачи и функции, а также виды деятельности
органов местного самоуправления определяются Конституцией страны или
законами о местном самоуправлении.
Особенности местного самоуправления в РФ. К началу 90-х гг. ХХ в.
во взглядах российских ученых и политиков на природу местного
самоуправления в РФ столкнулись идеи общественной и государственной
теорий. Однако идеи общественной природы местного самоуправления
58
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. –
М.: ИМЭМО РАН, 2002. С. 18.
59
Европейская Хартия местного самоуправления / Реформы местного управления в странах Западной
Европы. М., 1993. Ст. 3.1.
97
стали явно доминировать, поэтому в Конституции РФ (1993 г.) фактически
закреплена общественная теория местного самоуправления. В соответствии
со ст. 12 Основного закона РФ «Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти».
Однако такое конституционное решение вопроса о правовой природе
местного самоуправления находится в противоречии с тем обстоятельством,
что в России проблеме законодательного регулирования организации и
деятельности органов местного самоуправления уделяется чрезвычайно
большое внимание со стороны федеральных органов. В своей деятельности
местные власти вынуждены руководствоваться указами, распоряжениями,
инструкциями Центра, которые при существующей практике оказываются
для тех более обязательными, чем нормативно-правовые акты, издаваемые
муниципалитетами.
Действующими в настоящее время в Российской Федерации
основополагающими государственными нормативно-правовыми актами,
регулирующими деятельность органов местного самоуправления являются:
Конституция РФ (1993);
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6
октября 2003 г.);
Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» (№112-ФЗ от 25 июля 2002 г.);
Федеральный Закон «О финансовых основах местного
самоуправления» (1997);
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Налоговый кодекс Российской Федерации;
Жилищный кодекс Российской Федерации;
и др.
98
Для развития конституционных норм о местном самоуправлении в РФ
большое значение имеет Федеральный Закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ). Федеральный закон не только содержит нормативно-правовую базу
муниципального права, но и закрепляет формирование органов местного
самоуправления, соответствующих новой концепции государственного
устройства, положенной в основу Конституции Российской Федерации.
В соответствии со Ст. 1 п.2 этого закона «местное самоуправление в
РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в
пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в
случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Формами непосредственного осуществления населением местного
самоуправления и участия населения в осуществлении местного
самоуправления в РФ являются60: местный референдум; муниципальные
выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,
голосование по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования; сход граждан;
правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное
самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция
граждан (собрание делегатов); опрос граждан, обращения граждан в органы
местного самоуправления и иные формы, не противоречащие Конституции
РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.
В Ст. 2 Федерального закона определено понятие органов местного
самоуправления, с соответствии с которым «органы местного
60
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) –
гл. 5 (Ст. 22 – Ст. 33).
99
самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или)
образуемые представительным органом муниципального образования
органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения.
Исходя из Федерального закона органы местного самоуправления не
могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху» (за
исключением случаев нарушения Конституции РФ, федеральных и
региональных законов, регулирующих деятельность органов местного
самоуправления, а их состав не должен согласовываться с
государственными властными структурами.
Структуру органов местного самоуправления РФ составляют61:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и
обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления
представительного органа муниципального образования, Главы
муниципального образования, местной администрации является
обязательным.
На рис. 6 представлена структура органов местного самоуправления в
Российской Федерации.
61
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) –
Гл. 6 (Ст. 34 – Ст. 38).
100
Глава муниципального образования
Председатель Глава
представительного органа местной администрации
муниципального образования муниципального образования
Представительный орган Местная администрация
муниципального образования муниципального образования
Контрольный орган
муниципального образования
Рис. 6. Структура органов местного самоуправления в РФ.
Представительный орган муниципального образования и местная
администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для
осуществления управленческих функций и подлежат государственной
регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования может
осуществлять свои функции в случае избрания не менее 2/3 от установленной
численности депутатов. Организацию деятельности представительного
органа муниципального образования в соответствии с уставом
муниципального образования осуществляет глава муниципального
образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой
местной администрации – председатель представительного органа
муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
В исключительной компетенции представительного органа
муниципального образования находятся:
101
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в
соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждения отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации
и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об
установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и
учреждений;
7) решение других вопросов местного значения.
Глава муниципального образования является высшим должностным
лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального
образования собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения. Глава муниципального образования избирается на муниципальных
выборах либо представительным органом муниципального образования из
своего состава.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования) наделяется уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией
руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального
образования либо лицо, назначаемое на должность местной администрации
по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение
102
указанной должности на срок полномочий, определяемой уставом
муниципального образования. Контракт с главой местной администрации
заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации не вправе заниматься
предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и другой творческой деятельностью.
Структура местной администрации утверждается представительным
органом муниципального образования по представлению главы местной
администрации. В структуру местной администрации могут входить
отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной
администрации.
Экономисты отмечают, что для эффективного функционирования
местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия
представительных и исполнительных органов власти, разделение их
функций. Во многом он определяется статусом глав муниципальных
образований. Способ легимитизации главы муниципального образования
(мэра) имеет важное значение. Выборы мэра необходимы для соблюдения
принципов гражданского общества. Избранный мэр защищен доверием
граждан, он принимает решения самостоятельно. Однако такие политики, как
главы муниципальных образований, мало занимаются хозяйственными
вопросами, передавая это в другие руки. Альтернативой остается назначение
мэра на условиях контракта. При назначении мэра он может попасть в
зависимость от тех лиц, которые его назначают и превратиться в простого
исполнителя.
В отношении руководителей администраций наблюдается большое
разнообразие моделей построения местного самоуправления. В Германии,
Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях
этих стран модель: муниципалитетом руководит политик, которого избирает
все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный
менеджер. Около 2/3 муниципальных образований в России закрепили в
103
своих уставах следующую структуру органов местного самоуправления.
Избранный населением глава муниципального образования возглавляет
исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав
представительного органа и председательствует на его заседаниях62.
В местном самоуправлении РФ законодательно закрепленная
возможность совмещения главы муниципального образования и главы
местной администрации в одном лице приводит к смешению функций
политических, управленческих и хозяйственных. Экономисты справедливо
отмечают, что распространение практики совмещения в одном лице решения
вопросов развития, хозяйствования, оперативных задач является ошибочным.
Любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что
эффективность такой деятельности невысока63. В России наличие этой
тенденции обусловлено различными причинами, среди которых можно
выделить недостаточно широко развитую систему подготовки кадров для
работы в органах местного самоуправления.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная
палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за
исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его
исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного
порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в
муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на
муниципальных выборах или представительным органом муниципального
образования.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых
подлежат опубликованию.
62
Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. А.В.Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2007. С. 123-124.
63
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. –
М.: ИМЭМО РАН, 2002. С. 153.
104
В соответствии с Ст. 34. п. 4 (ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г.) органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий,
подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а
также иные вопросы организации и деятельности указанных органов
определяются уставом муниципального образования.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются
законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Для управления отраслями, подразделениями в администрации
муниципального образования создаются специальные службы,
комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.
В Ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» записано, что «правовое регулирование
муниципальной службы, включая требования к муниципальным
должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального
служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы,
осуществляется федеральным законом, а также принимаемые в соответствии
с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований.
Законодательное регулирование муниципальной службы
осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах
муниципальной службы Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г. №
112-ФЗ). Законом субъекта РФ устанавливается соотношение
муниципальных должностей муниципальной службы и государственных
должностей государственной службы с учетом квалификационных
требований к этим должностям. Уставами муниципальных образований
предусматриваются муниципальные должности. В соответствии с законом
субъекта РФ устанавливаются их полномочия по решению вопросов
местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению
105
полномочий органов местного самоуправления и ответственностью за
исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на:
выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. К
ним относятся должности депутатов, членов выборного органа
местного самоуправления, выборных лиц, например, главы
муниципального образования;
замещаемые на основании решений представительного или иного
выбора органа местного самоуправления, например, должность
председателя представительного органа;
замещаемые путем заключения трудового договора, например,
должности руководителей и работников структурных
подразделений местных администраций.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в
соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной
службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Современная структура муниципальной службы РФ представлена на
рис. 7.
Должности, замещаемые путем выборов населением или
представительным органом местного самоуправления (депутатов, главы
муниципальных образований), относятся к категории «А»; должности,
устанавливаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц,
замещающих должности категории «А», - к категории «Б»; должности,
учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их
полномочий, - к категории «В».
106
Группы |
Квалификационные разряды |
Высшие |
Действительный муниципальный советник 1,2,3-го класса |
Главные |
Муниципальный советник 1, 2, 3-го класса |
Ведущие |
|
Старшие |
Советник муниципальной службы 1,2,3-го класса |
Младшие |
Референт муниципальной службы 1,2,3-го класса |
Муниципальная служба РФ
Муниципальные должности Должности по исполнению
вспомогательных функций
Должности Должности муниципальных
категории «А» служащих
Должности Должности
категории категории
«Б» «В»
Рис. 7. Организационно-административная структура муниципальной
службы РФ
Муниципальным служащим признается только то должностное лицо,
которое исполняет обязанности по муниципальным должностям категорий
«Б» и «В».
Должности категорий «Б» и «В», в свою очередь, подразделяются на
пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
По результатам аттестации или квалификационного экзамена
муниципальным служащим могут быть присвоены следующие
квалификационные разряды:
для муниципальных служащих, занимающих высшие должности,
- действительный муниципальный советник 1, 2, 3-го класса;
107
для муниципальных служащих, занимающих главные и ведущие
должности, - муниципальный советник 1, 2, 3-го класса;
для муниципальных служащих, занимающих старшие
должности, - советник муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса;
для муниципальных служащих, занимающих младшие
должности, - референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.
В целом структура должностей муниципальных служащих
муниципальной службы РФ по категориям, группам и квалификационным
разрядам аналогична должностной структуре государственных служащих
государственной службы РФ.
Законодательством субъектов РФ и местными нормативно-правовыми
актами устанавливаются конкретные обязанности и права муниципальных
служащих.
Статус муниципального служащего имеет некоторые ограничения. Так,
например, муниципальный служащий не имеет право: участвовать в
забастовках, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать
свое служебное положение в интересах политических партий, корыстных
целях и т.д.
Для технического обеспечения деятельности органов местного
самоуправления в штатном расписании могут быть предусмотрены
должности по исполнению вспомогательных функций управления
(работники по техническому обеспечению деятельности органов местного
самоуправления); они не относятся к категории муниципальных должностей.
Экономисты отмечают64, что для российской муниципальной службы
также как и для государственной службы актуальным является применение
концепции «рациональной бюрократии» Макса Вебера. Основные ее
положения подходят и для негосударственной муниципальной службы. В
данном случае речь идет о четком определении должностных функций,
64
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. –
М.: ИМЭМО РАН, 2002. С. 153.
108
договорных отношениях органов власти и служащих, запрет на присвоение
доходов от должности, подбор кадров по профессиональной квалификации и
ряд других.
Новый облик муниципальной службы России станет возможен, когда
она сможет освободиться от таких негативных черт, как стремление решить
проблемы между властью и гражданином неправовым путем: с помощью
давления, подкупа, личных и родственных связей.
Взятие курса на проведение политических, государственных и
экономических реформ многое изменило в России. Вместе с тем, все
исследователи вопросов истории и развития местного самоуправления в РФ
сходятся в одном, что «желание центральной власти иметь эффективную,
демократическую «западную» систему местного самоуправления разбивается
о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного центра.65
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» позволил России вступить в Совет Европы и
присоединиться к Европейской Хартии (1997 г.). Это событие ознаменовало
начало развития процессов децентрализации системы управления,
возникновения качественно новых отношений между органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Однако ощутимых результатов муниципальная реформа не дала.
Среди многих стран, сдерживающих развитие местного самоуправления в
России, в качестве основной называют неподготовленность условий для
практической реализации идеи отделения муниципальных органов от
государственных.
Другой причиной слабости местных органов власти РФ является
отсутствие опыта самостоятельного хозяйствования в рыночных
отношениях. Адаптация к новым условиям хозяйствования происходит в
России крайне сложно в связи с тем, что все прежние структуры управления
65
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. –
М.: ИМЭМО РАН, 2002. С. 120.
109
являлись объектами жесткого регулирования из Центра. При этом отношения
местной администрации с хозяйствующими субъектами носили не
экономический, а сугубо административный характер.
Анализируя современное развитие местного самоуправления в РФ
экономисты справедливо делают вывод о том, что, несмотря на принятие
целого комплекса законов, определение статуса местного самоуправления в
Конституции РФ, проведение выборов органов местного самоуправления,
местное самоуправление в России представляет собой весьма слабый
институт, лишенный возможности в должной мере решать важнейшие
проблемы, стоящие перед местным сообществом, институт все еще
находящийся на стадии формирования и утверждения в качестве
самостоятельного элемента управляющей системы66.
Вопросы для обсуждения
1. Какие экономические функции общественного сектора являются
основными?
2. Что понимается под системой государственного управления и как
она организована в РФ?
3. Каковы место и роль государственной службы в системе
государственного управления?
4. В чем состоит сходство и различие между государственными
служащими и менеджерами частных компаний?
5. Что понимается под бюрократизацией государственного аппарата
управления?
6. Перечислите и охарактеризуйте основные теории бюрократии.
7. В чем суть политизации высшего чиновничества?
8. Какое значение имеет система подготовки и переподготовки кадров
государственных и муниципальных служащих?
66
Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2003.
С. 310.
110
9. Какие существуют категории государственных и муниципальных
должностей в Российской Федерации?
10. Какую роль играет местное самоуправление в системе управления
России?
11. Дайте характеристику основных моделей и теорий местного
самоуправления.
12. Каковы принципы организации муниципальной службы?
13. В чем состоят особенности местного самоуправления в Российской
Федерации?
Задания для самостоятельной работы
Задание 1
1. Государство выполняет следующие функции:
а) создает основные правовые нормы;
б) регулирует экономическую деятельность;
в) перераспределяет доходы;
г) обеспечивает социальное страхование по возрасту, безработице,
нетрудоспособности;
д) покупает товары и услуги, произведенные частными фирмами;
е) все перечисленное верно.
2. Способности частного сектора экономики в удовлетворении
общественных потребностей ограничены
да нет
3. Эффективная деятельность государства полностью ликвидирует
несостоятельность частного сектора экономики
да нет
4. Бюрократическое управление частным предприятием:
а) неэффективно, поскольку ухудшает контроль за действиями
управляющих;
111
б) эффективно, поскольку строже выполняются должностные
инструкции;
в) неэффективно, поскольку противоречит принципу максимизации
прибыли;
г) эффективно, поскольку улучшает контроль за распределением
ресурсов.
5. Использование бюрократического способа управления оправдано в
задачах, эффективность решения которых невозможно контролировать при
помощи экономических расчетов
да нет
6. Власть бюрократии повышается при:
а) введении контроля над максимальными ценами на разные группы
товаров;
б) введении ограничений по экспорту;
в) введении ограничений по импорту;
г) все перечисленное верно.
7. Рациональный бюрократ, максимизирующий свою полезность, будет
склонен поддерживать финансирование политических партий и групп,
настаивающих на:
а) запрете дефицита бюджета, снижении налогов и государственных
расходов;
б) усилении контроля за производствами, опасными для окружающей
среды, потенциального потребителя и т.д.;
в) сокращении государственного контроля за бизнесом;
г) создании государственного телеканала, отданного деятелям
культуры;
д) расширении социальных программ;
е) правильные ответы (а) и (в);
ж) правильные ответы (б), (г), (д).
8. Муниципальные органы управления являются государственными
112
да нет
9. К категории государственных служащих относятся:
а) должности категории «А»
б) должности категории «Б»
в) должности категории «В»
10. В Конституции РФ закреплена:
а) государственная теория местного самоуправления;
б) общественная теория местного самоуправления;
в) государственно-общественная теория местного самоуправления.
11. Деятельность муниципальных служащих регулируется:
а) федеральным законом;
б) законами субъектов РФ;
в) уставами муниципальных образований.
Рекомендуемая литература
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Местное
самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. – М.,
1998.
2. Конституция Российской Федерации. – М., 1993.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г. № 131-
ФЗ).
4. Федеральный Закон «О системе государственной службы
Российской Федерации» (от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ).
5. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ).
6. Василенко И.А. Административно-государственное управление в
странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное
пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Логос, 2001.
113
7. Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. – М.:
Гардарики, 2004.
8. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих
организаций: Учебное пособие. – М.: Изд-во МГУ, 1995.
9. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. –
М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
10. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления:
Учебник для вузов. – М.: Экономика, 2003.
11. Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации:
зарубежная практика и проблемы России. – М.: ИМЭМО РАН, 2002.
12. Экономика муниципального сектора: Учебное пособие для
студентов вузов, обучающихся по специальности 08.0504 «Государственное
и муниципальное управление» / Под ред. А.ВА.Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-
ДАНА, 2007.
114