2.2. Организация системы государственного управления
Экономические функции общественного сектора реализуются
посредством системы управления. При этом управление в каждом сегменте
общественного сектора имеет свою специфику.
Необходимо различать:
- государство – субъект власти, государство как политическая система;
- государство – субъект экономической деятельности, государство как
производитель общественных благ и предприниматель.
В первом случае государство представляет особый аппарат власти и
управления, состоящий из законодательных, исполнительных и судебных
органов. Во втором случае государственный сектор экономики включает в
себя предприятия и организации, производящие общественные товары и
услуги.
Современное государство нацелено на обеспечение благосостояния
общества. Система государственного управления охватывает весь
комплекс политических, экономических и социальных процессов,
происходящих в обществе и меняющихся в зависимости от конкретных
исторических условий. Главная задача государственного управления
заключается в оптимальной организации всех сфер деятельности общества.
Дж.Ю.Стиглиц назвал государственное управление одним из наиболее
важных общественных благ16.
Различают объект и субъект государственного управления17. Под
объектом государственного управления понимаются общественные
отношения, а в качестве субъектов государственного управления
16
Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: Изд-во МТУ: ИНФРА-М, 1997.
С. 141.
17
См. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЗАО
«Издательство «Экономика». – 2003. С. 164.
64
выступают государственные органы, институты, организации,
представляющие государство.
Системы государственного управления разных стран характеризуются
специфическими особенностями и различаются в демократических и
авторитарных государствах. В демократическом, правовом государстве
система государственного управления носит нормативно-правовой характер,
а в авторитарном, диктаторском государстве – административно-командный
характер.
Экономисты выделяют целый комплекс отличий системы
государственного управления от системы управления в частном секторе
экономики.
В своей работе «Экономика государственного сектора» Дж.Ю.Стиглиц
называет два важных различия18.
Во-первых, при демократии лица, которые ответственны за управление
государственными институтами, выбираются либо назначаются кем-то, кто
выбирается … Законность (легитимность) лица, занимающего
государственный пост, непосредственно или опосредованно является
результатом всенародного выборного процесса.
Во-вторых, государство наделено определенными правами, которых
частные институты лишены. Государство имеет право принуждать граждан
платить налоги (и если они отказываются, оно может конфисковать их
собственность и/либо заключить в тюрьму). У государства есть право
обязывать молодых мужчин к службе в вооруженных силах при заработной
плате ниже той, которая заставила бы их сделать это добровольно. У
государства есть право воспользоваться частной собственностью граждан для
общественных нужд при условии, что оно выплачивает им справедливую
компенсацию (это называется правом исключительного суверенитета).
18
См. Дж.Ю.Стиглиц. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М»,
1997. – С. 18.
65
Частные институты и отдельные лица не только не имеют этих прав, но
и их права давать другим подобные полномочия принуждения на деле
ограничены государством».
В отличие от частного сектора, государство обладает монопольным
правом законного принуждения к определенным видам деятельности,
подчинения частных интересов общественным интересам, нацеленностью
на максимизацию общественной выгоды.
В современный период в развитых странах сложилась многоуровневая
система государственного управления.
В федеративных государствах существуют три уровня управления:
федеральный (центральный уровень), уровень субъектов Федерации, а также
уровень местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации (1993 г.) закреплены общие
принципы разграничения государственной власти. Государственная власть
в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную.
На рис. 4 представлена структура органов государственной власти в
Российской Федерации.
Согласно ст. 11 п.1, п.2 Основного Закона «государственную власть в
Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации
(Глава государства), Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды
Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской
Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти19.
В соответствии со ст. 12 указанного закона «в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
19
Конституция РФ. М., 1993. С. 7.
66
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти20.
Президент РФ
глава государства
Федеральный уровень Уровень субъектов РФ
Законодательная Исполнительная Судебная
власть власть власть
Государственные
Федеральное Суды РФ органы Субъектов
Собрание РФ
Правительство РФ
Совет Государст-
Федерации венная Дума Федеральные
Министерства
Счетная
Палата Федеральные
Службы
Федеральные
агентства
Рис 4. Структура органов государственной власти в Российской Федерации
Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) является
представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и
Государственной Думы. Федеральное Собрание является постоянно
действующим органом. Для осуществления контроля за исполнением
федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют
20
Там же.
67
Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются
федеральным законом.
Главное назначение представительных и законодательных органов –
принятие законов и подзаконных актов. Для них характерны выборность всех
членов и коллегиальность принятия решений.
Одна из главных функций парламента – контроль за действиями
правительства, который осуществляется путем объявления вотума недоверия
(импичмент) правительству, корректировкой его курса на основе принятия
соответствующих федеральных законов, утверждения государственного
бюджета и др.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации. Правительство Российской
Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации,
заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и
федеральных министров.
В соответствии со ст. 114 п. 1 Конституции РФ Правительство
Российской Федерации21:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный
бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении
федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и
денежной политики;
в) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в
области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан; охране собственности и общественного порядка, борьбе с
преступностью;
21
Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 44-46.
68
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него
Конституцией.
Указами Президента РФ 2004 г., 2007 г. структура федеральных
органов исполнительной власти, которая включает в себя: федеральные
министерства; федеральные службы; федеральные агентства,
государственные комитеты. Исполнительная власть реализует на практике
законодательные решения, принимаемые Федеральным Собранием.
Формирование государственных органов управления осуществляется
на основе прямых и тайных выборов или назначений.
В ряде стран глава государства избирается косвенным путем,
парламентом или другим, специально созданным органом. В Российской
Федерации в соответствии со ст. 81 Конституции РФ Президент РФ
избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего и прямого
избирательного права тайным голосованием.
Государственная Дума в РФ избирается сроком на 4 года и состоит из
450 депутатов. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого
субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и
исполнительного органов государственной власти (Ст. 95 п.1 Конституции
РФ).
Одной из важнейших проблем, возникающих в общественном секторе,
является необходимость реформирования системы государственного
управления, в соответствии с изменяющимися социально-экономическими
потребностями общества. В этой связи именно вопросы реорганизации
существующих и необходимость создания новых структур и органов
государственного управления приобретают особо важное значение.
Глобальный поворот в развитии экономики нашей страны от
административно-командной системы к рыночным отношениям определяет
необходимость новых подходов в управлении.
Система взглядов, долгие годы определявшая отечественную теорию и
практику государственного управления, сформировалась под воздействием
69
марксистской теории экономического развития. Ключевую роль в этой
теории выполняла общенародная собственность на средства производства, а
регулятором производства выступал план. Предыдущее развитие экономики
страны наложило особый отпечаток на условия и продолжительность
процесса преобразований в системе государственного управления.
Закрытость национальной экономики, основная концентрация производства
на государственных предприятиях, обусловили чрезмерную централизацию и
регламентацию экономической деятельности. Провозглашалась
необходимость жесткой централизации управления, создание
моноцентрической системы хозяйствования, прямого управления
предприятиями и организациями со стороны государства.
Осуществлять государственное управление в условиях рыночной
экономики значительно сложнее, чем в централизованной командно-
административной системе. Процессы приватизации меняют формы
собственности, складываются рыночные подходы к управлению. Развитие
рыночных отношений – это сложный процесс, основным участником
которого является государство. Степень участия государственных органов
управления, конечно, может меняться. Эволюция системы государственного
управления экономикой направлена на переход от прямых форм
государственной поддержки к косвенным (к методам налоговой, кредитной,
тарифной политики). Общей тенденцией является переход к
децентрализации управления. В условиях Российской Федерации центры
хозяйствования все больше перемещаются на уровень регионов,
экономическая самостоятельность которых имеет устойчивую тенденцию к
росту. С одной стороны, это приводит к увеличению количества и сложности
задач, решаемых в регионах, с другой – существенно повышает
эффективность системы государственного управления национальной
экономикой. Усиливается также значение форм и способов управления,
направленных на микроуровень с укреплением все большей экономической
самостоятельности государственных предприятий и организаций.
70
В рыночных условиях на государственных предприятиях и
организациях принимаются решения, которые раньше были возложены на
вышестоящие органы управления, расширяется их экономическая
самостоятельность. Экономические субъекты самостоятельно разрабатывают
стратегию своего развития, изыскивают необходимые средства для ее
реализации. Существенно усиливается ответственность руководителей
государственных предприятий и организаций за жизнеспособность их
структур, а также возникает необходимость более гибкой их адаптации к
изменениям во внешней среде.
Проблема реформирования затрагивает все уровни государственного
управления экономикой. Экономисты отличают, что в последние годы в
Российской Федерации предпринимаются попытки провести реальную
реформу государственного управления, на основе устранения слабых сторон
и недостатков функционирования существующей системы.
Вместе с тем, реформы 90-х годов ХХ в. дали гораздо менее значимые
положительные результаты из-за их непоследовательности. Государственное
регулирование было ориентировано преимущественно на создание и
реконструкцию сферы обращения и финансов и не выработало еще
надежных способов координации отраслевых и региональных стратегий.
Отсутствие консолидирующих стратегий и ценностей дезориентировало
экономических субъектов, предопределяло разнонаправленность целей их
деятельности.
Во многих случаях руководство страны не смогло обеспечить реальный
контроль над деятельностью отдельных министерств, что ведет к
неэффективному использованию имеющихся ресурсов. Органы
государственной власти по-прежнему включают ряд конкурирующих и
дублирующих друг друга структур.
Социальная политика проводится самым нерациональным способом.
Практически отсутствуют институты, которые бы обеспечивали экономию
затрат путем их перераспределения.
71
Модернизация экономики требует нового этапа институциональных
преобразований, нового подхода к их разработке и реализации. Необходимо
сместить акценты в подходе к управлению экономическими процессами на
микроуровень.
Весьма слабым остается контроль за исполнением решений
правительства22. В целом пока преждевременно говорить о курсе на
дерегулирование в экономике России.
Большое значение имеют национально-исторические аспекты
становления государственного управления в России: традиции страны,
менталитет народа, широкое распространение идей государственного
патернализма. Без учета этих факторов невозможно создание эффективной
системы государственного управления. Предпринимаемые в настоящее время
усилия сводятся в основном к созданию дополнительных уровней
управленческой иерархии (например, Министерство – федеральная служба –
федеральное агентство). Повышение эффективности государственного
управления не может быть достигнуто на основе роста бюрократического
аппарата управления.
Несовершенство формирующегося в России рынка может потребовать
более широких, по сравнению с преобладающими на современном этапе в
экономически развитых странах, форм и методов государственного участия.
В условиях, когда старые методы управления уже не действуют, а новые –
формируются, необходимо создание российского варианта
государственного управления. Основная цель реформирования на
предстоящем этапе – создание условий для усиления согласованности и
координации стратегий различных экономических субъектов, отраслей,
регионов, обеспечение процессов интеграции и кооперации.
22
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник для вузов. – М.: ЗАО Изд-во
«Экономика», 2003. С. 190-191.
72
Очевидно, что для решения всех стоящих перед государством и
обществом социально-экономических проблем в России необходимо
дальнейшее реформирование системы государственного управления.