9.5. Взаимосвязь политики бюджетных расходов и социальной

политики

Одна из важнейших функций общественного сектора –

дистрибутивная, связана с перераспределительными процессами,

ориентированными   на   преодоление   социально-экономического   неравенства

среди   различных   слоев   населения.   В   связи   с   этим   необходимо   согласование

двух важнейших направлений государственной политики: политики

бюджетных   расходов   и   социальной   политики.   Это   означает,   что   налогово-

бюджетная   политика   должна   быть   выстроена   так,   чтобы   обеспечить   решение

социальных   задач,   одновременно   с   экономическим   ростом.

365

По   степени   внимания   государства   и   характеру   решаемых   проблем   в

социальной   политике   постреформенной   России   выделяют   три   этапа¹²³:

-   первый   этап,   исчисляемый   с   начала   1990-х   годов,   характеризуется

преодолением   последствий   экономических   преобразований   (резкое   падение

уровня   жизни   подавляющей   части   населения,   чрезмерная   доходная   и

социальная   дифференциация,   рост   безработицы,   разрушение   прежней

социальной системы) и трансформации социальной сферы после

экономических   реформ;   основные   действия   государства   были   направлены   на

преодоление   проблем   в   важнейших   областях   пенсионного,   социального

обеспечения   и   в   сфере   занятости,   вследствие   чего   были   созданы   новые

финансовые институты в виде внебюджетных социальных фондов

(Пенсионного   фонда,   Фонда   обязательного   медицинского   страхования,

Фонда социального страхования, Государственного фонда занятости

населения);

-   второй   этап,   начавшийся   в   1996-1997   годах,   отличался   серьезными

изменениями   в   отношении   к   социальной   политике   и   социальной   сфере,   что

проявилось   в   прагматичной   оценке   сложившейся   на   тот   период   социальной

сферы   как   малоэффективной   и   высокозатратной;   на   фоне   обозначившегося

экономического   роста   были   проведены   социальные   реформы,   в   т.ч.   в   области

трудового законодательства, развитии страховых институтов в

здравоохранении,   пенсионная   реформа,   реформа   образования   и   др.;

-   третий   этап   ознаменовался   реформой   социальных   льгот   в   2005   г.,

которая   повысила   уровень   социальных   проблем   до   политических;   задача

сокращения   бедности   и   преодоления   социального   неравенства   выдвинулась   в

число   первоочередных,   что   привело   к   необходимости   реализации   адекватных

мер;   были   разработаны   и   начали   выполняться   четыре   приоритетные

национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Доступное и

комфортное   жилье»,   «Развитие   сельского   хозяйства»,   которые   впоследствии

123

Обзор  социальной  политики  в  России.  Начало  2000-х  /  Под  ред.  Маливой  Т.М.  –  М.:  НИСП,  2007.  С.  8-11.

366

были дополнены крупномасштабной программой по преодолению

демографического   кризиса   в   стране.

В   Бюджетном   послании   Президента   РФ   Федеральному   собранию   РФ

«О   бюджетной   политике   в   2008-2010   гг.»   среди   основных   приоритетов

бюджетных расходов подчеркивается необходимость финансового

обеспечения   принятых   решений   по   реализации   крупных   программ   и

проектов,   имеющих   общенациональное   значение.

В современных условиях социальная политика в Российской

Федерации   реализуется   посредством   государственной   системы   социальной

защиты,   включающей   в   себя   социальные   гарантии,   социальные   стандарты,

социальное   страхование   и   социальную   помощь.

Социальные   гарантии   базируются   на   принципе   предоставления

социально   значимых   благ   и   услуг   всем   гражданам   независимо   от   их   вклада.

Уровень   и   минимальный   набор   таких   гарантий   зависим   от   ресурсных

возможностей общества и сосредоточенных, главным образом, в

государственном   бюджете.

Социальная   роль   государства   реализуется   посредством   формирования

единого   социального   пространства   для   обеспечения   выполнения   основных

социальных   гарантий   и   обязательств,   ориентирами   для   выработки   социально-

экономической   политики.   Основой   перераспределения   ресурсов,   формой

выражения   социальных   гарантий   и   обязательств   государства   перед   народом

служат   социальные   стандарты.

Постановление   Правительства   РФ   «О   государственных   минимальных

социальных   стандартах»   (1997   г.)   определило   понимание   социальной

стандартизации как сферы регламентации важнейших параметров

социального   развития   органами   государственной   власти.

Первоначально предполагалось, что минимальные социальные

стандарты   должны   отражать   те   пороговые   значения   социальных   благ,   ниже

которых   уровень   и   качество   жизни   нельзя   оценивать   как   приемлемые   в

современных   условиях.   Однако   впоследствие   уточняется,   что   стандартная

367

норма   должна   быть   доступной   (бесплатной)   для   потребителя,   оплаченной   из

бюджетных   и   внебюджетных   средств   для   соответствующих   категорий

населения.   Становление   института   социальных   стандартов,   в   т.ч.   в

федеральном, региональной и муниципальном аспектах, привело к

разнообразию   представлений   о   их   приемлемом   или   желаемом   уровне.   Они

могут   иметь   обязательный   (законодательно   установленный   норматив)   или

рекомендательный   характер,   быть   выражены   в   денежной   или   натуральной

форме.

Социальные   стандарты   могут   быть   подразделены   на   три   группы   (рис.

38):

-   минимальные   социальные   стандарты   потребительских   бюджетов   и

уровня   доходов,   отражающие   минимальные   социальные   гарантии;

- нормативы обеспеченности населения социально значимыми

общественными благами в областях образования, здравоохранения,

культуры,   жилищно-коммунального   хозяйства,   служащие   основой   для

формирования   государственного   и   муниципального   секторов   в   этой   сфере;

- нормы обеспеченности населения услугами социальной

инфраструктуры, характеризующей материально-вещественные условия

производства   и   потребления   социально   значимых   общественных   благ.

Наряду   с   минимальными   социальными   стандартами   существуют

«рациональные»   или   средние   стандарты,   используемые   как   индикаторы

реально сложившейся социальной ситуации и отражающие нормы

социального   благополучия¹²⁴.

Минимальные социальные стандарты по своей сути – это

государственные   гарантии   выживания   людей.   Закон   «О   прожиточном

минимуме   в   Российской   Федерации» (1997   г.)   определил   прожиточный

минимум   как   минимальный   набор   продуктов   питания,   непродовольственных

товаров   и   услуг,   необходимых   для   обеспечения   его   жизнеспособности.

124

Калашников  С.В.  Становление  социального  государства  в  России.  –  М.:  Экономика,  2003.  –  C.  86-88.

368

Социальные  стандарты

Минимальные  социальные Нормативы  обеспеченности Нормы  обеспеченности

стандарты  потребительских населения  социально- населения  услугами

бюджетов  и  уровня  доходов значимыми  благами  и социальной

услугами инфраструктуры

-  прожиточный  минимум -  в  сфере  образования: -  в  сфере  дошкольных

как  минимальный  набор услуги  начального  общего, учреждений  (мест  в

продуктов,  товаров  и  услуг основного  общего,  среднего них)  на  1000  детей  дош-

соответствующих  физио- общего  образования,  началь- кольного  возраста);

ологическому  минимуму; ного  профобразования; -  наполняемость  классов

-  минимальный  потреби- услуги  профессионального в  общеобразовательной

тельский  бюджет  –  набор среднего,  высшего,  после- школе;

продуктов,  товаров  и  услуг, вузовского  образования  в -  число  жителей  на  одну

равный  восстановительно- пределах  государственных поликлинику,  больни-

му  уровню  потребления; образовательных  стандартов; цу,  аптеку;

-  бюджет  рационального -  в  сфере  здравоохранения: -  число  мест  в  клубных

(высокого)  доставка; бесплатные  услуги  амбулатор- учреждениях  на  1000

-  размеры  социальных но-поликлинической, жителей;

выплат,  пенсий,  стипендий, скорой,  стационарной, -  обеспеченность

заработной  платы медицинской  помощи, населения  жилой

санитарно-профилактические площадью  и  т.п.

услуги;

-  в  сфере  культуры:  услуги

библиотек;

-  в  сфере  жилищно-коммуналь-

ных  услуг:  социальная  норма

жилой  площади  жилой

площади  на  одного

чел.,  и  т.п.

Рис.   38.   Примерная   классификация   социальных   стандартов

Потребительская   корзина,   как   основа   прожиточного   минимума,   -   это

критическая   минимальная   норма   жизнеобеспечения   человека.

Минимальные   социальные   стандарты   представляют   собой   исходную

базу   для   формирования   социальной   политики   и   определения   величины

расходов государственного бюджета по соответствующим статьям.

Рациональные (средние) социальные стандарты должны служить

369

показателями   развития   социальных   функций   и   векторами   на   пути   к

достижению   достойного   качества   жизни   всех   слоев   населения.

Социальные стандарты могут применяться для контроля за

расходованием   средств   на   конкретные   виды   социально   значимых   благ   и

услуг   в   ходе   исполнения   бюджета,   для   обоснования   объема   финансовой

помощи,   передаваемой   центром   в   бюджеты   нижестоящих   уровней,   а   также

для   расчетов   объемов   финансирования,   предусматриваемых   на   предстоящий

период   в   годовом   бюджете   организации   или   учреждения.

В   некоторых   субъектах   Федерации   накоплен   опыт   по   внедрению

системы   социальных   стандартов   и   норм   в   обоснование   бюджетов.   Так,   в

Республике   Татарстан   законодательно   определен   и   методически   разработан

подход   к   обоснованию   расходной   части   бюджета   с   учетом   социальных

стандартов.   Используемые   социальные   стандарты   представляют   собой

совокупность   социальных   потребностей   населения   и потребности   в

соответствующих финансовых ресурсах социальной сферы,

сгруппированные по трем уровням обеспеченности: минимальному,

среднему   и   рациональному.

Под   гарантию   государства   финансируется   только   минимальный

уровень   потребностей,   определяемый   на   основе   натуральных   социальных

норм   и   финансовых   социальных   нормативов.   Единый   методический   подход   к

определению   потребности   в   финансовых   ресурсах   создает   «прозрачность»

формирования   расходной   части   бюджета   и   позволяет   оценить   уровень

бюджетной   обеспеченности   еще   на   стадии   подготовительных   расчетов.   Это

создает   возможности   увязывать   доходную   и   расходную   части   бюджета,

направить   бюджетное   регулирование   на   стимулирование   территорий   к

зарабатыванию   средств,   их   эффективному   использованию.

Применение социальных стандартов и социальных норм,

учитывающих характеристики соответствующих отраслей социальной

сферы,   создает   условия   для   целенаправленного   финансирования   либо

дотирования   из   бюджета   развития   или   расширения   сети   учреждений

370

социальной   инфраструктуры   (с   использованием   норм   обеспеченности

населения   соответствующими   учреждениями),   анализа   и   оценки   состояния

социальной   сферы   (обеспеченности   социальными   учреждениями   различных

видов   и   типов   и   т.п.).   При   использовании   таких   подходов   формирования

расходной части   бюджета   создаются   возможности   для бюджетного

регулирования   на   различных   уровнях   бюджетной   системы.