9.7. Социальные расходы в Российской Федерации и монетизация
льгот населению
Важнейшие статьи расходов бюджета государства, субъектов РФ,
муниципальных образований имеют социальную направленность, в т.ч.
такие, как расходы на социальную политику; здравоохранение, физкультуру
и спорт; культуру, кинематографию, средства массовой информации;
образование; охрану окружающей среды, жилищно-коммунальное хозяйство
(см. рис. 34).
Социальная составляющая бюджетной политики реализуется на всех
уровнях бюджетной системы. При этом ее эффективность зависит от
разграничения полномочий, прав и ответственности центральных,
региональных и местных органов власти в выполнении социальных функций.
Реформа социальной защиты населения, соответствующие изменения
в межбюджетных отношениях, осуществляются в контексте бюджетной
реформы России в целом. Если период 2000-2003 г.г. характеризовался
стабилизацией социальных выплат гражданам, имеющим право на льготы и
нестраховые социальные выплаты, что сопровождалось увеличением
численности социально обслуживаемого населения, то в 2004-2005 годах
происходило масштабное перераспределение бюджетных полномочий в
соответствии с Федеральными законами № 122, № 131, № 199 и принятым в
этот период Жилищным кодексом (определившим условия назначения и
выплаты жилищных субсидий).
Система льгот, сложившаяся в России к 2005 г., охватывала широкий
круг населения программами социальной помощи, в т.ч. льготы
распространялись как на оплату медицинских, транспортных, жилищно-
коммунальных, образовательных услуг, так и на питание, покупку и ремонт
380
|
РФ |
Субъекты РФ |
Местное самоуправление |
1. ФЗ «О ветеранах» (ветераны войн, «О социальной защите инвалидов» 2. Льготы для военнослужащих и федеральных служащих 3. Финансовое обеспечение школ- интернатов, детских домов, домов ребенка |
|
||
жилья и т.п. (по разным оценкам льготами было охвачено 40-50%
домохозяйств). При этом, социальная поддержка в виде льгот
предоставлялась не только малоимущим, т.е. не соблюдался принцип
адресности. Рост затрат на обеспечение программ для льготополучателей
требовал, чтобы государство погашало до 50% соответствующих расходов.
Федеральный закон РФ от 22.08.2004 г. № 122 произвел
разграничения полномочий следующим образом135:
- перемещена финансовая ответственность на те вышестоящие уровни
власти, которые установили это обязательство, т.е. была усилена
централизация финансового обеспечения расходных обязательств (табл. 14);
Таблица 14
Примеры централизации финансового обеспечения расходных
обязательств
- осуществлена децентрализация полномочий по установлениюрасходных обязательств; финансовое обеспечение этих обязательств остается
за региональными или местными бюджетами, но одновременно им и только
им передаются полномочия по регулированию их объема (табл. 15);
135
Лавров А.М. Бюджетная реформа в России. – М.: КомКнига, 2005, общественные финансы, вып. 10. С.
15-16.
381
|
РФ |
Субъекты РФ |
Местное самоуправление |
1. Пособия на детей 2. Социальная поддержка ветеранов труда, тружеников тыла 3. Профтехобразование 4. Экологический контроль 5. Финансовое обеспечение школ- интернатов, детских домов, домов ребенка |
|
||
|
РФ |
Субъекты РФ |
Местное самоуправление |
1. Адресные жилищные субсидии 2. Финансовое обеспечение учебного процесса в школах 3. Обеспечение противопожарной безопасности 4. Платежи за неработающее население в систему ОМС |
|
||
Таблица 15
Примеры децентрализации полномочий по установлению расходных
обязательств
- в ходе консолидации расходных обязательств перемещеныполномочия по установлению и финансовая ответственность за их
исполнение на уровень субъектов РФ (ранее существовала большая
категория обязательств с неясным статусом, в основном регулируемых
федеральным законодательством и частично законами субъектов РФ, а
исполнение возлагалось на местные бюджеты в режиме их частичного
«балансирования» региональными дотациями) (табл. 16);
Таблица 16
Примеры консолидации расходных обязательств
В целом были перераспределены расходные обязательства на уровеньсубъектов РФ в основном за счет сокращения обязательств муниципальных
382
образований, которые прежде выполняло (в режиме «необеспеченных
мандатов»136) большое число государственных функций.
Наряду с административной реформой системы социальной защиты, в
соответствии с которой социальные объекты переданы с муниципального на
региональный уровень, в т.ч. передача полномочий по ежемесячному
пособию на ребенка на региональный уровень, был установлен единый для
всей страны порядок предоставления жилищных субсидий, а также
осуществлен перевод натуральных льгот в денежную форму, получивший
название «монетизация льгот».
Федеральный закон РФ № 122 разграничил полномочия федеральных
и региональных органов власти, очертил круг обязательств федерального
уровня, определил виды и размеры социальной помощи, предоставляемой из
федерального бюджета. Однако перераспределение полномочий с
федерального уровня на региональный не было подкреплено
соответствующим перераспределением налоговых поступлений137.
Большинство регионов оказались не в состоянии справиться с социальными
обязательствами за счет налоговых доходов консолидированного бюджета
территорий, что потребовало межбюджетного перераспределения в форме
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
На основе нормативно-правовых актов предшествующих лет,
Федеральный закон РФ № 122 определил конкретные категории граждан из
числа ветеранов, инвалидов, подвергшихся воздействию радиации и др.,
которым должны выплачиваться денежные компенсации. Государственная
социальная помощь в виде денежной выплаты может оказываться и другим
категориям граждан, а также малоимущим семьям и одиноко проживающим
гражданам со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного
минимума. Сами категории получателей и размер выплат устанавливаются
136
Федеральные мандаты – это обязательства по финансированию определенных задач, которые
федеральный законодатель возлагает на региональные и местные бюджеты.
137
Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / Под ред. Т.М.Малевой. – М.: НИСП, 2007. С. 334.
383
на уровне регионов, а средства для реализации помощи должны направляться
из бюджета субъекта РФ.
Кроме ежемесячной денежной компенсации для отдельных категорий
граждан Федеральный закон РФ № 122 предусматривает пакет социальных
услуг, включающий:
- дополнительную бесплатную медицинскую помощь (обеспечение
лекарствами, предоставление путевок на санаторно-курортное лечение);
- бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а
также на междугороднем транспорте до места лечения.
Денежный эквивалент данного социального пакета при получении
услуг вычитается из ежемесячного денежного пособия льготника.
Проекты, связанные с масштабным реформированием системы льгот,
в т.ч. их мотенизация, затрагивают значительную часть российского
населения, что вызывает соответствующий общественный отклик. Замена
льгот денежными компенсациями негативно отразилась на положении
большинства домохозяйств. Ситуация ухудшилась также вследствие роста
цен на услуги жилищно-коммунального хозяйства и транспорта.
Тем не менее, хотя и замена натуральных льгот денежными
компенсациями потребовала существенного роста расходов федерального
бюджета, выборочные обследования не подтверждают улучшение положения
бедных слоев населения.
Другой аспект монетизации – не все льготы и не во всех субъектах
Федерации были переведены в денежную форму, поскольку законом
оставлена возможность не монетизировать льготы регионального мандата. В
результате новая система социальной поддержки была сведена к
перераспределению расходов на льготы между региональными бюджетами и
федеральным бюджетом.
Среди позитивных последствий монетизации следует отметить, что
несмотря на значительные издержки по ее проведению, удалось разделить
федеральный и региональный мандаты финансирования; улучшилось
384
финансовое положение организаций, предоставляющих услуги на льготной
основе; выиграли от перевода льгот в денежный эквивалент федеральные
льготники; потраченные на монетизацию средства не затронули другие
социальные программы.