8.3. Пріоритетні напрями реалізації інвестиційних програм розвитку виробничої сфери економіки України

За останні 10 років тенденції розвитку виробничої сфери в Україні характеризуються наступним чином:

• в країні діє неефективна державна політика регулювання і стимулювання інвестицій у вітчизняний виробничий сектор;

• залишається неефективною галузева структура промислового виробництва, сільського господарства, будівництва, транспорту та зв'язку;

• більш як дві третини загального обсягу промислової продукції припадає на галузі, що виробляють сировину, матеріали та енергетичні ресурси, тобто продукцію проміжного споживання, яка має високу енерго- і матеріаломісткість та низьку наукоємність, що не забезпечує високу додану вартість.

Як наслідок, державна інвестиційна політика України повинна бути спрямована на створення умов для збільшення частки інвестування у виробничий сектор економіки, зокрема у промисловість, сільське господарство, будівництво, транспорт й зв'язок. Вирішення цих проблем значною мірою залежить від більш ефективного використання програмно-цільового підходу до регулювання інвестиційної діяльності і розвитку економіки України.

На теперішній час в Україні прийнята велика кількість державних цільових програм, які мають низький рівень наукового обґрунтування, що призводить до неефективного використання бюджетних коштів та не дає можливості досягнути поставлених цілей. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, на кінець минулого року діяли 63 державні цільові програми, які реалізовувались згідно із законами України (11 законів) та постановами Кабінету Міністрів України (52 постанови). Але на думку багатьох провідних вчених-економістів України існуючі державні цільові програми мають низький рівень наукового обґрунтування, що призводить до неефективного використання бюджетних коштів та не дає можливості досягнути поставлених цілей. 

Крім того, доводиться констатувати, що державні замовники програм, якими є переважно міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не зацікавлені як в оптимізації їх кількості, так і в запроваджені жорсткої системи контролю за їх виконанням, оскільки це, з одного боку, дозволяє списувати постійне невиконання програм на їх незадовільне фінансування, а з іншого – знижує відповідальність чиновників за їх неефективне виконання.

У контексті перспектив глобалізації небезпечною для України може стати переважно інфраструктурна, а не технологічно-інноваційна орієнтація. Так, переваги економіко-географічного положення України разом з гострою для нею проблемою енергозабезпечення створюють умови для пріоритетного іноземного інвестування в міжнародні, регіональні і навіть глобальні проекти переважно в галузі енергопостачання і альтернативного енергозабезпечення. При задекларованому урядом України переведенні економічного розвитку на нову технологічну основу, зосередження вкрай обмежених інвестиційних ресурсів в одній-двох сферах видається вкрай необґрунтованими.

Оцінюючи стан інвестиційного законодавства України можна стверджувати, що в Україні є певний нормативно – правовий механізм формування державних інвестиційних програм. Цей механізм має своїм призначенням забезпечити проведення інвестиційної політики держави шляхом розроблення, згідно із вимогами законодавства, системи необхідних заходів правової інвестиційної політики держави як обов'язкової складової державних інвестиційних програм розвитку країни [76, 77, 78].

В той же час, Україна потребує законодавчого запровадження такого процесу розробки та реалізації державних інвестиційних програм, який буде включати:

• визначення стратегічної мети, основних цілей й задач державної інвестиційної програми;

• оцінку природно ресурсного потенціалу, зокрема соціально-економічного, фінансово – економічного, інтелектуального та інвестиційного потенціалів;

• оцінку розвитку інвестиційного середовища;

• визначення державних інвестиційних пріоритетів;

• оцінку рівня розвитку виробничої й соціальної інфраструктури.

Порівняльний аналіз державної підтримки та реалізації інвестиційних програм у зарубіжних країнах (див. тему 4) показав, що модернізація української економіки на засадах інвестиційного розвитку має забезпечуватися комплексним застосуванням усіх доступних важелів економічної політики, дотриманням нормативно-правових актів та координації діяльності суб'єктів господарювання, що входять до неї, шляхом узгодження їхніх інтересів з інтересами й завданнями держави, здійснення контролю за результатами роботи національної економічної системи, а також проведення постійного моніторингу реалізації програм.

Наказом Міністерства фінансів України від 20.12.2010 р. № 1536 «Про результативні показники бюджетної програми» затверджено «Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетної програми» [76]. Вказані вимоги передбачають, що результативні показники, зокрема повинні:

• визначатись на підставі фактично досягнутих показників;

• характеризувати динаміку досягнення мети, виконання завдань бюджетної програми та напрямів використання бюджетних коштів;

• узгоджуватись з показниками, визначеними прогнозними та програмними документами економічного та соціального розвитку, державними цільовими програмами;

• об'єктивно та реалістично відображати характерні особливості та специфіку діяльності головного розпорядника, визначати результати його діяльності;

• надавати можливість перевірки достовірності та точності їх розрахунків, співставності за окремі періоди;

• підтверджуватись офіційною звітністю та даними обліку, що є джерелами інформації для визначення результативних показників.

Також наказом установлено, що примірний перелік результативних показників затверджується Міністерством фінансів України, а головні розпорядники розробляють методику розрахунку для певних результативних показників, що потребують методологічних роз'яснень їх змісту.

Вчений-економіст Т. Федченко зазначає, що бюджетні програми в залежності від напрямів та цілей, засобів та ресурсів для реалізації, впроваджуються у різні галузі, що вимагає розробки узагальнюючого (інтегрального) показника ефективності виконання бюджетних програм, який би відображав підсумкові результати сумісної дії окремих чинників, що характеризують різні сторони ефективності та відображаються певною системою показників [79].

При цьому, вчений А. Гаскаров пояснює, що система повинна бути багаторівневою, забезпечуючи оцінку на попередній стадії з метою відбору програм, а також оцінку на проміжній і кінцевій стадії з метою аналізу процесу реалізації і результатів впливу програми [80]. Результатом оцінки програм на попередній стадії може бути складання рейтингу програм на підставі загальних показників. Аналіз результатів впливу та процесу реалізації програми може бути заснований на різноманітних результативних показниках, у тому числі показниках кінцевого, часткового кінцевого ефектів, а також показників безпосереднього результату. На проміжній і кінцевій стадіях результатами оцінки буде визначення ступеня досягнення цілей, а також виконання завдань і заходів програми.

Попри те, що в нормативній і науковій літературі розробці, реалізації і оцінці ефективності цільових програм приділялося багато уваги, але й насьогодні недостатньо вивченими є питання формування переліку пріоритетних програм інвестування з державного бюджету. Зокрема, не розроблена методика ранжирування програм за пріоритетністю фінансування, яка могла б бути застосовна на практиці. Результати наукових досліджень з цього питання носять, в основному, постановочний характер. Більше того, в умовах ринкових перетворень питання про формування переліку пріоритетних цільових програм повинно вирішуватися виходячи з сучасної економічної ситуації.

Актуальність розробки методики ранжирування цільових програм по пріоритетності фінансування з державного бюджету викликана наявністю великої кількості програм, які свідомо не можуть бути повністю забезпечені ресурсами. Замість концентрації ресурсів на найбільш важливих напрямах при відмові від другорядних законодавчі і виконавчі органи влади розподіляють ресурси між усіма заявленими на програмно-цільове рішення проблемами пропорційно необхідному об'єму. Ситуація, що склалася, обумовлена невідповідністю формування переліку пріоритетних програм встановленому порядку і головним чином – відсутністю методики ранжирування цільових програм за пріоритетністю фінансування з державного бюджету. І це за умови, що саме тут реалізується головний принцип програмно-цільового методу управління – концентрація ресурсів на вирішенні найбільш важливих проблем.

Ця ситуація викликає необхідність розробки і використання в Україні методики ранжирування цільових програм за пріоритетністю інвестування з державного бюджету, яка дозволила б систематизувати накопичений в цьому питанні досвід і дати можливість використати його в практичній діяльності законодавчих і виконавчих органів влади регіону.

Як показує аналіз, разом з відсутністю процедури ранжирування цільових програм в процесі формування переліку пріоритетних програм належним чином не проводиться їх оцінка. Перелік програм формується без ув'язки з аналізом соціально-економічного положення, і ресурсів на рішення найбільш пріоритетних проблем практично не виділяється. При відборі проблем для програмного вирішення не враховуються пріоритети соціально-економічної політики країни. Існуюча практика формування переліку програм, що фінансуються з державного бюджету, веде до фактичного знецінення програмно-цільового методу як інструменту державного регулювання економіки регіону. В результаті і народногосподарський комплекс, і соціальна сфера як і раніше залишаються у кризовому стані. Необхідність визначення конкретних шляхів і заходів по ліквідації положення, що склалося, і повернення програмно-цільового методу управління до свого первинного сенсу вимагає вдосконалення процесу формування переліку пріоритетних програм.

Одним з перших кроків повинен стати аналіз діючих цільових програм, за результатами якого необхідно прийняти рішення, реалізацію яких необхідно продовжувати, а яких – призупинити, виходячи з об'єму ресурсів і пріоритетності програм. По можливості необхідно фінансувати цільові програми, що реалізовуються, в повному об'ємі. Якщо ж уникнути скорочення фінансування не вдається, то слід вдаватися не до пропорційного скорочення усіх витрат, а до обґрунтованого перегляду програмних заходів в умовах часткового фінансування. Враховуючи, що деякі програми спрямовані на вирішення одних і тих самих завдань, необхідно розглянути питання про об'єднання деяких програм, що дасть можливість заощадити ресурси, виділені на їх реалізацію. При формуванні переліку пріоритетних цільових програм необхідно наслідувати основний принцип програмно-цільового управління, який полягає в концентрації обмежених ресурсів на вирішенні найбільш пріоритетних проблем.

Методика ранжирування цільових програм за пріоритетністю фінансування з державного бюджету включає оцінку програм за відповідністю пріоритетам соціально-економічного розвитку країни, соціально-економічною ефективністю, інноваційністю і якістю складання програм, які зводяться в інтегральний показник пріоритетності програм на основі якого формується перелік пріоритетних програм фінансування з державного бюджету.

Так, узагальнюючи різні точки зору світових організацій та вчених на глобальні проблеми, можна виокремити вісім сфер, де вони утворюються: демографічна; природно-ресурсна; науково-технологічна; геоекономічна; соціальна; геополітична; екологічна; культурно-духовна [6]. Серед глобальних світових проблем, які визначені згідно з рекомендаціями ООН, безпосередньо торкаються внутрішнього середовища України і на виклики яких вона повинна реагувати, є проблеми представлені в табл. 8.14.

Таблиця 8.14

Глобальні проблеми в контексті України [6]

Сфера утворення	Проблеми
1	2
Демографічна	депопуляція населення; старіння населення; ослаблення ролі сім’ї як соціального інституту
Природно-ресурсна	вичерпання запасів ряду сировини та палива
Науково-технологічна	становлення постіндустріального технологічного способу виробництва; зміна технологічного укладу; прискорення науково-технічного розвитку
Соціальна	поляризація доходів населення; нестача продовольства; зростання організованої злочинності; зростання захворюваності населення
Екологічна	скорочення площі родючих земель; забруднення атмосфери; вичерпання ресурсів прісної води; проблема захоронення відходів
Культурно-духовна	стандартизація цінностей на західний зразок; деградація духовного відтворення

В рамках системних реформ в Україні, розпочатих у 2010 р., подолання глобальних проблем має відбуватися за напрямами [6, 66, 67, 68]:

• якість життя населення (тривалість, стан здоров’я, рівень знань та доходів, рівень зайнятості, права людини тощо);

• природомісткість економіки (споживання природних ресурсів, рівень порушення екосистем тощо);

• якість довкілля (атмосфери, води, лісів, біологічних видів).

Таким чином, глобальні проблеми мають вирішуватися в рамках реформування соціально-економічного та екологічного розвитку України. Співставлення у світових рейтингах України з іншими країнами світу дозволило визначити наступні глобальні проблеми, що здійснюють вплив на соціально-економічний та екологічний розвиток країни та потребують першочергового вирішення (табл. 8.15) [6].

Таблиця 8.15

Проблеми соціально-економічного та екологічного розвитку України за сферами утворення [6]

Сфера	Складова	Проблеми
1	2	3
Соціальна	Демографічна	Депопуляція та старіння населення; Скорочення тривалості життя населення
Економічна	Доходна	Поляризація доходів населення у країні; Відставання України від провідних країн світу за рівнем доходів населення; Низька власна забезпеченість населення окремими видами харчових продуктів
	Природно-ресурсна	Вичерпання власних запасів паливно-енергетичних ресурсів; Залежність економіки від подорожчання паливно-енергетичних ресурсів
	Науково-технологічна	Відставання від провідних країн світу в процесі переходу до нового технологічного укладу, уповільнення науково-технологічного прогресу
	Бізнес-середовище	Низький рівень конкурентоспроможності економіки Низький рівень свободи підприємництва Високий податковий тягар Невисокий рівень привабливості економіки країни для прямих іноземних інвестицій Низький рівень конкурентоспроможності національного фінансово-банківського сектору, нестабільність курсу гривні

Закінчення табл. 8.15

1	2	3
Екологічна	Кліматична	Зміна клімату та глобальне потепління
	Технологічна та ресурсна	Проблеми утилізації та переробки відходів Забруднення атмосфери Вичерпання ресурсів прісної води
	Енергетична	Низький рівень використання поновлюваних джерел енергії Високий рівень енергоємності виробництва Відсутність цілеспрямованої державної політики в області екології
Державного управління	Політична	Політична нестабільність
	Адміністративна	Низька якість та ефективність державного управління Високий рівень корупції

Президент України В. Янукович зробив акцент на двох головних проблемах України: неефективність та популізм влади, яка не спроможна реагувати на світові виклики; відсутність проведення системних реформ, кардинальних змін в житті суспільства. Виходячи з цього, визначено такі першочергові цілі розвитку України [66, 67, 68]:

• заможне суспільство;

• конкурентоспроможна економіка;

• ефективна держава.

Для досягнення цих ключових цілей обґрунтовані такі пріоритетні напрями:

• підвищення стандартів життя;

• стійкий економічний розвиток;

• поліпшення бізнес-клімату та залучення інвестицій;

• модернізація інфраструктури та базових секторів;

• підвищення ефективності державного управління.

За кожним з пріоритетних напрямів обґрунтовані заходи з їх реалізації (табл. 8.16) [66, 67, 68].

Таблиця 8.16