3. Процеси інституціонального становлення системи регіональної безпеки та співробітництва: бачення окремих країн регіону

Починаючи з 90-х рр. минулого століття розширений Чорноморський регіон проходить крізь призму формування відносно автономних систем міжнародного співробітництва в галузі безпеки. Процес інституціоналізації такої взаємодії наразі триває.

Проблеми безпеки займають центральне місце у взаємодії країн регіону. У Чорноморському просторі співробітництво в сфері безпеки є важливим чинником розвитку регіональних структур та формування спільної ідентичності регіону.

Держави Чорноморського простору вважають, що більшість проблем безпеки можна вирішити лише у форматі багатосторонньої взаємодії в рамках роботи регіональних форумів та окремих міжнародних інституцій.

Безпековий вимір взаємодії у розширеному Чорноморському регіоні характеризується наступними ознаками.

• Країни регіону мають однакові підходи до визначення загроз, що дозволяє виробити спільну стратегію для всього регіону щодо визначення, запобігання та ліквідації загроз як окремій країні простору так і регіону в цілому.

• При формулюванні спільної стратегії враховується значна роль традиційних загроз (наприклад, міждержавних конфліктів, демілітаризація, конфлікти на Близькому Сході та Південному Кавказі).

• Безпека Чорноморського регіону залежить від загроз на двох рівнях: міжнародному та внутрішньодержавному (етнорелігійні конфлікти в регіоні). Країни Південного Кавказу являють собою найбільший центр нестабільності. Серед великої кількості спільних проблем, що постали перед країнами Південного Кавказу, можна виділити такі: слабкість державних інститутів в усіх державах, домінування етнічного націоналізму, дефіцит демократичних традицій в економічній та політичній культурі, глибокі соціальні та економічні проблеми, сепаратизм та незаконна торгівля.⁵³

• Присутність в Чорноморському регіоні інтересів впливових геополітичних потуг (США, ЄС, НАТО, РФ).

• Регіональні структури поки що занадто слабкі, щоб вирішувати питання безпеки в регіоні.

• Регіон є частиною європейського безпекового простору.

• Розширений Чорноморський регіон є зоною потенційного конфлікту у разі виникнення кризи між Заходом та Сходом.

• Значна кількість інституцій, які прагнуть відтворити власне бачення моделі співробітництва.

• В зазначеному регіоні організації конкурують між собою за вплив в регіоні та за функції.

У Чорноморському регіоні складно виявити країну або групу країн, що здатні бути центром безпекового співробітництва. Таким чином, можна говорити про відсутність ядра безпекового співробітництва. Адже, спільних українсько-грузинських ініціатив з питань безпеки та висування власних підходів до регіональної взаємодії (Туреччина, Росія, Румунія, Україна) не достатньо, щоб створити ядро безпекового співробітництва.

Російсько-турецька взаємодія як чинник впливу на процеси конструювання системи регіональної безпеки у Чорноморському регіоні

В умовах російсько-грузинського збройного конфлікту (серпень 2008 р.) Туреччина спробувала посилити власні позиції у розширеному Чорноморському регіоні. Так, 11 серпня 2008 р. прем’єр-міністр Туреччини Р. Ердоган виступив з ініціативою створення “Кавказького альянсу” з метою стабілізації ситуації в Грузії. Загалом Туреччина виступала за врегулювання конфлікту виключно мирним шляхом.

Тривалий час Турецька держава була одним з постачальників озброєнь до Грузії. 8 серпня 2008 р. Анкара почала додаткові поставки електроенергії Грузії на прохання грузинського керівництва, у зв’язку із припиненням поставок електроенергії з РФ (через конфлікт навколо Цхинвалі). Питання додаткового постачання електроенергії регулюється відповідною угодою, підписаною між Туреччиною та Грузією.

З позиції турецьких аналітиків, Туреччині як лідеру регіону доцільно розробити власні ініціативи з врегулювання конфліктів на території Грузії та Південному Кавказі загалом. Вдала реалізація турецьких ініціатив не лише підвищить її імідж в регіоні та в світі загалом, але і вплине на подальше врегулювання турецько-курдського протистояння, яке за умови поширення хвилі територіальних або етнополітичних конфліктів може набути нових обертів та вплинути на безпеку не лише Чорноморсько-Каспійського регіону, але і Близького та Середнього Сходу.

Проте, якщо ще 13 серпня 2008 р. Туреччина виступала за дотримання територіальної цілісності Грузії та вирішення конфлікту із залученням зусиль не лише країн регіону, але і провідних світових гравців, то вже 14 серпня 2008 р. в результаті переговорів між прем’єр-міністром Туреччини Р. Ердоганом та президентом РФ Д. Медведєвим (за інформацією МЗС Туреччини) з питань міжнародної та регіональної безпеки, зокрема конфлікту на території Грузії, турецька сторона кардинально змінила свою позицію та підтримала РФ у ситуації з Південною Осетією, при цьому зробивши акцент на необхідності перегляду відносин між двома державами у питанні надання підтримки діям в регіоні та на міжнародній арені.

Подвійна зовнішньополітична лінія Туреччини обумовлена необхідністю підтримувати тісну співпрацю у воєнно-політичній сфері з РФ (Туреччина і надалі виходитиме з міркування, яке полягає в тому, що країни Чорноморського регіону самі здатні забезпечити безпеку в регіоні, особливо коли мова йде про потенціал таких країн як Туреччина та РФ) та потребою у дотриманні домовленостей з Грузією.

Варто зазначити, що в турецьких пропозиціях щодо мирного врегулювання конфліктів в регіоні відсутня згадка про участь ЄС в цьому процесі. Також не визначено роль інших країн, які теж долучилася в різній формі до врегулювання конфліктів.

Цілком можливо, що є низка таємних домовленостей між РФ та Туреччиною щодо перерозподілу впливу в Чорноморсько-Каспійському регіоні, можливих шляхів врегулювання конфліктів та постконфліктного будівництва. Для Туреччини важливо вирішити Нагірно-Карабаський конфлікт на користь Азербайджану, оскільки Азербайджан є стратегічним партнером Туреччини, при цьому є відповідний Договір про воєнно-стратегічне партнерство. Конфлікти ж на території Грузії є менш цікавими в стратегічному плані для Туреччини.

Отже, Туреччина та Росія прагнуть поділити сфери впливу таким чином, щоб конфлікти в Грузії були врегульовані виключно виходячи з інтересів РФ, а конфлікт в Нагірному Карабасі виходячи з інтересів Азербайджану та Туреччини. Своєрідний розподіл геополітичної відповідальності та врегулювання конфліктів за такими сценаріями, який би влаштовував обидві сторони, закріпив би позиції цих двох держав в регіоні та створив передумови для більш тісної взаємодії воєнно-стратегічного характеру між РФ та Туреччиною.

У разі реалізації таких домовленостей, Україні не уникнути чергового загострення кримського питання в регіональному вимірі, так як подальше врегулювання питань, пов’язаних з Кримом, розглядатиметься в рамках тісного турецько-російського альянсу, де інтереси України навряд чи братимуться до уваги, навіть якщо деякі з геополітичних гравців стануть на їх захист.

З іншого боку, такі дії з боку РФ та Туреччини можуть активізувати курдську проблему, врегулювання якої буде більш нагальним завданням не тільки для країн регіону, оскільки мова йде про диверсифікацію шляхів енергозабезпечення Європи.

Азербайджансько-турецьке співробітництво як чинник впливу на процеси забезпечення безпеки у розширеному Чорноморському регіоні

В рамках розвитку азербайджансько-турецького діалогу як одного з значимих чинників забезпечення безпеки на Південному Кавказі доцільно підкреслити важливість візиту в Азербайджан прем’єр-міністра Туреччини Р. Ердогана 19 серпня 2008 р. Під час переговорів з президентом Азербайджану І. Алієвим було обговорено стан безпеки в регіоні, вплив конфліктів в регіоні на реалізацію спільних енергетичних проектів, а також ідею Туреччини щодо створення Кавказького альянсу. Р. Ердоган підкреслив важливість спільного бачення вирішення конфліктів з метою забезпечення миру на Південному Кавказі, а також зазначив, що Нагірно-Карабаський конфлікт має бути врегульований в рамках територіальної цілісності Азербайджану, на основі міжнародно-правових норм. Необхідність створення Кавказького альянсу на основі “Кавказької платформи миру та співробітництва” обумовлена неефективністю Мінської групи ОБСЄ.

З позиції азербайджанських аналітиків ідея створення такого союзу утопічна, адже вона апріорі приречена на невдачу, через відсутність важелів та механізмів врегулювання конфліктів і залишиться лише форумом для обміну думками. Усі країни майбутнього союзу є учасницями багатьох регіональних структур, проте це не сприяє посиленню процесів врегулювання конфліктів на території Південного Кавказу. Більше того, зближення останнім часом Туреччини з РФ (з питань вироблення спільного бачення проблем безпеки в регіоні та системи транзиту енергоресурсів в Європу), а також підтримка Вірменією турецької ініціативи щодо створення Кавказького альянсу породжує деякі сумніви щодо прозорості зовнішньої політики Туреччини, адже в результаті закритих турецько-вірменських перегорів (2007) сторони домовились про інтенсифікацію переговорного процесу, а у світової спільноти склалось враження, що Туреччина зрадила Азербайджан у воєнно-стратегічному плані, запропонувавши Вірменії вирішення її енергетичних та транспортно-комунікаційних проблем. Після “дивних” переговорів відбулось деяке охолодження відносин між Туреччиною та Азербайджаном. Таким чином, Туреччина, ніби підтримуючи територіальну цілісність Азербайджану, поступово йде на зближення з Вірменією, що відбувається не без впливу РФ.

Враховуючи існуючу ситуацію та настрої політичної еліти Азербайджану, можна очікувати різкі зміни в зовнішній політиці країни, а саме у питанні врегулювання конфліктів на Південному Кавказі, посиленні співпраці в сфері безпеки з НАТО та США.

Формальне зближення Туреччини з Вірменією не лише не сприятиме врегулюванню Нагірно-Карабаського конфлікту, але і може призвести до розірвання Договору про воєнно-стратегічне партнерство між Азербайджаном та Туреччиною.

Регіональний вимір зовнішньої політики Румунії

Ще одним важливим гравцем в Чорноморському регіоні виступає Румунія. Принципи, на яких будується зовнішня політика Румунії в Чорноморському регіоні:

• багатостороння взаємодія на прикладі Чорноморського Форуму за Діалог та Партнерство;

• Румунія не виступає проти старих механізмів співробітництва, а прагне узгодити їх взаємодію, тим самим зробити клімат в регіоні стабільнішим;

• необхідно знайти зону дії для кожної організації;

• нова система регіонального співробітництва має активно взаємодіяти з загальноєвропейською системою співробітництва, що тільки зміцнить безпеку та стабільність в регіоні.

Відповідно до урядової програми МЗС Румунії Бухарест виступає активізацію співпраці в рамках регіональних та субрегіональних структур (ОЧЕС, Процес Дунайського співробітництва, ОДЕР-ГУАМ тощо).⁵⁴ Кінцевою метою зовнішньої регіональної політики Румунії є те, що Румунія має стати лідером в зоні Чорноморського басейну.

Політика України у Чорноморському регіоні

Україна також прагне реалізувати власні амбіції регіонального лідерства. Україна готова взяти на себе відповідальність за регіональну стабільність у Чорноморському просторі, що є для неї важливим кроком на шляху реалізації її зовнішньої регіональної політики, яка є невід’ємною складовою її курсу на інтеграцію в євро- та євроатлантичні структури.

Важливими завданнями політики України в регіоні є:

• формування альтернативних джерел постачання і транзиту енергоносіїв, реалізація спільних економічних та енергетичних проектів;

• посилення геополітичної ролі України шляхом поглиблення політичної, безпекової та економічної взаємодії в рамках ОДЕР-ГУАМ та інших регіональних організацій;

• долучення України до процесу врегулювання заморожених конфліктів;

• активна участь у програмах ЄС для країн регіону у форматі Європейської політики сусідства, поглиблення процесів євроінтеграції за збереження максимально ефективних механізмів партнерства з РФ;

• партнерство у рамках ОЧЕС;

• інтенсифікація двостороннього співробітництва з країнами Чорноморського регіону.⁵⁵

Для України нині важливо законодавчо закріпити основні напрями та механізм реалізації зовнішньої регіональної політики шляхом прийняття закону про основні засади зовнішньої регіональної політики.

Без системної, послідовної, стратегічно обґрунтованої зовнішньої регіональної політики неможливо вирішити найголовніше для України завдання – диверсифікацію джерел енергопостачання і створення надійної системи енергетичної безпеки України.

Таким чином, в сучасних реаліях у регіоні складно відтворити цілісну систему безпекових зв’язків через різний рівень взаємодії. Проте все ж таки наявні можливості для подальшого поглиблення взаємодії з питань безпеки.

Роль ОЧЕС у процесі становлення нової системи безпеки та співробітництва у розширеному Чорноморському регіоні

Актуальним питання сьогодення для країн Чорноморського регіону залишається розробка у форматі ОЧЕС Спільної стратегії подальшого розвитку Чорноморського регіону – своєрідного плану дій, реалізація яких має привести до створення ефективного механізму взаємодій різних регіональних інституційних об’єднань.

Серед ключових заходів, які повинна передбачати стратегія, варто виокремити такі.

Розробити базовий документ концептуального характеру, який має містити комплексний підхід, що передбачає формування системи взаємодії регіональних структур Південно-Східної Європи з метою вирішення проблемних питань у сфері політики та безпеки; при розробці варто, по-перше, зосередити увагу країн–учасниць ОЧЕС на ході виконання ними рекомендації 79/2004 “Регіональний вимір стабільності та безпеки – перспектива регіону ОЧЕС”, в якій підкреслюється необхідність зміцнення національних та регіональних ресурсів щодо захисту безпеки та стабільності, вжиття заходів щодо ліквідації загроз регіональній безпеці згідно з правовою системою країн та міжнародного права; потреба у посиленні двостороннього та багатостороннього співробітництва шляхом інформаційного обміну та у встановленні більш тісних робочих контактів з ЄС для обміну досвідом⁵⁶; по-друге, визначити можливості посередницької діяльності ОЧЕС у врегулюванні конфліктів у регіоні шляхом надання спільної для усіх сторін платформи для обговорення існуючих проблем та обґрунтовування оптимальних шляхів їх вирішення.

У тексті вищезазначеного базового документу доцільно розкрити механізм реалізації участі ОЧЕС у врегулюванні конфліктів, який має містити такі складові: залучення ПА ОЧЕС до моніторингу та організації демократичних вибрів на конфліктних територіях, надання економічної допомоги Чорноморським банком торгівлі та розвитку (ЧБТР), налагодження взаємодії з ООН у сфері врегулювання конфліктів, активізацію співпраці з ЄС з питань врегулювання конфліктів у рамках дії документу Європейської Комісії “Чорноморська синергія - нова ініціатива для співробітництва в регіоні” від 11 квітня 2007 р.; щорічне звітування про стан виконання країнами–учасницями ОЧЕС положень низки документів з питань співробітництва у сфері боротьби з організованою злочинністю: Угоди між урядами країн–учасниць ОЧЕС з питань співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю, зокрема з її організованими формами (Корфу, 2 жовтня 1998 р., вступила в дію 4 жовтня 1999 р.); Додаткового протоколу до Угоди між урядами країн учасниць ОЧЕС з питань співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю, зокрема з її організованими формами (Київ, 15 травня 2002 р.); Додаткового протоколу з питань боротьби з тероризмом до Угоди між урядами країн–учасниць ОЧЕС з питань співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю, зокрема з її організованими формами (Афіни, 3 грудня 2004 р.).

Об’єднати зусилля та виробити спільну стратегію ОЧЕС та ОДЕР-ГУАМ щодо боротьби з викликами та загрозами безпеці у зоні Чорноморського басейну (при розробці Стратегії доцільно значну увагу приділити вивченню досвіду ЄС у сфері боротьби зі злочинністю та з цією метою створити Координаційну Раду ОЧЕС–ОДЕР–ГУАМ на рівні робочих груп, діяльність якої була б спрямована на підтримку постійної взаємодії між відповідними органами обох організацій).

Важливо визначити формат проведення консультацій між ОЧЕС та ОБСЄ, РЄ, Комісією з економічних питань для Європи ООН, Європейською Комісією та Радою ЄС, НАТО, Виконавчим комітетом СНД, іншими відповідними міжнародними, регіональними та субрегіональними організаціями політичного, економічного та безпекового спрямування, а також провідними фінансовими інституціями з метою оцінки можливого фінансового забезпечення реалізації політичних та безпекових заходів у рамках ОЧЕС відповідно до Угоди між урядами країн–учасниць ОЧЕС з питань співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю, зокрема з її організованими формами, від 2 жовтня 1998 р.

Серед інших заходів, які повинна містити стратегія, доцільно зазначити такі.

• Налагодити систему обміну інформацією та документацією між ОЧЕС та інституціями ОБСЄ та іншими міжнародними організаціями з метою поділу повноважень у сфері забезпечення безпеки та стабільності в регіоні.

• Сприяти розвиткові взаємодії між дослідницькими центрами з питань регіональної безпеки в країнах – учасницях ОЧЕС та забезпеченню реалізації спільних проектів у Чорноморському регіоні у співпраці з подібними інституціями в Європі.

• Поглибити діалог між країнами–учасницями ОЧЕС та ЄС у рамках Бакинського процесу (2004 р.) з питань транспорту та комунікацій з метою належного забезпечення безпеки функціонування транспортних коридорів; визначити ефективність здійснення довгострокової стратегії розвитку коридору TRACECA до 2015 р., яка була схвалена у травні 2006 р.; перевірити стан реалізації транспортних проектів у рамках програми, які фінансуються ЄС, “Контроль за транспортуванням небезпечних товарів через коридор TRACECA”.

• Перевірити стан реалізації проектів у рамках таких програм, які фінансуються ЄС: Інвестування нафто- та газопроводів Фондом забезпечення технічного сприяння за рахунок коштів міжнародних фінансових інституцій; Гармонізація стандартів щодо газу та нафти ЄС та практик, що існують у Східній Європі та на Кавказі, Забезпечення безпеки функціонування газопроводів у Східній Європі та на Кавказі, Фонд підтримки інвестування проектів, спрямованих на ефективне використання енергії та сталий розвиток.

• Враховуючи потребу у подальшому інституційному реформуванні ОЧЕС, доцільно в рамках роботи робочих груп Постійного міжнародного секретаріату Організації виробити спільні підходи щодо поліпшення внутрішньополітичної та соціально-економічної ситуації в країнах–учасницях ОЧЕС.

• З метою підвищення ефективності роботи Ради міністрів закордонних справ (РМЗС) країн–учасниць ОЧЕС запровадити в рамках її засідань обговорення проектів після їх апробації на експертному рівні, що дасть змогу ґрунтовніше підійти до реалізації конкретних проектів у сферах політики, безпеки та економіки.

• Поглибити парламентську взаємодію в рамках роботи ПА ЧЕС з питань забезпечення безпеки транспортно-енергетичних комунікацій з метою вироблення цілеспрямованої програми забезпечення безпеки стратегічних транспортних та енергетичних шляхів (серед ключових напрямів діяльності така програма може передбачати впровадження моделі моніторингу за станом безпеки комунікацій, формування особливих мобільних підрозділів з функціями їх захисту і попередження терористичних актів тощо).

• Необхідно посилити ефективність роботи такої структури як ОДЕР-ГУАМ, адже ратифікації Статуту ще не достатньо для того, щоб механізм реалізації безпекових, економічних та енергетичних проектів в регіоні запрацював.

• Важливо визначити можливі напрями взаємодії, механізми їх реалізації та закріплення цих питань у відповідних міжнародних документах, що можуть бути укладені між ОДЕР–ГУАМ та ЄС та між ОДЕР–ГУАМ та НАТО (наприклад, рамкові угоди між цими організаціями про співпрацю).

Здійснення запропонованих заходів безумовно сприятиме розвитку співробітництва у Чорноморському регіоні та конструюванню нової моделі регіональної безпеки.

У подальшому, за умов збереження балансу гомогенності/гетерогенності системи залежно від сфер взаємодії, реалізація зазначеного плану дій сприятиме створенню передумов для формування у Чорноморському просторі регіонального комплексу безпеку з максимальним ступенем інституціоналізації, що безумовно позитивно відобразиться на загальній динаміці розвитку регіону.