61. Державний та муніципальний кредит. Правове регулювання державного боргу

Ни одной стране в мире не хватает для бесперебойного функционирования средств, которые она получает обязательным методом мобилизации, поэтому они заимствуют их в своих и иностранных кредиторов.

Заимствование государством или органами местного самоуправления средств у физических и юридических лиц - резидентов и нерезидентов называются государственного кредита. ЭТИ отношения имеют особое значение для государства и органов местного самоуправления, поэтому каждое государство регулирует такие отношения правовыми нормами, таким образом: государственный или муниципальный кредит - это урегулированные правовыми нормами отношения, в которых заемщиком выступает государство или муниципальный орган, а кредитором - физическое или юридическое лицо.

Государстве местному органу самоуправления кредиты предоставляют на определенный срок, а при его наступлении эти средства нужно вернуть. Как и любой кредит, ссуда государству или местному органу самоуправления не предоставляется зря. Как правило, плата за кредит государству или органа местного самоуправления взимается в процентах, которые устанавливаются при выпуске ценных бумаг.

Заимствования государство и органы местного самоуправления получают: выпуском ценных бумаг, покупают юридические и физические лица, заключением кредитных сделок (особенно с иностранными кредиторами) и предоставлением гарантий за третьих лиц.

Основной особенностью отношений по государственному кредиту является то, что заемщик в одностороннем порядке устанавливает свои условия кредита и может даже их изменить при особых условиях.

Правда, заключая кредитные соглашения, государство не всегда может диктовать свои условия, особенно, когда кредиторами выступают нерезиденты, международные финансово-кредитные организации. Но принципы кредитования остаются такими же: добровольность, возвратность, срочность, возмездность и обеспеченность государством всем своим имуществом.

Право на осуществление внутренних и внешних заимствований в пределах и на условиях, предусмотренных законом о Государственном бюджете Украины, принадлежит государству в лице Министра финансов

Украины по поручению Кабинета Министров Украины. Такое право Министру финансов предоставляется в .. 16 Бюджетного кодекса Украины ".

Границы заимствования средств государством устанавливает Закон о Государственном бюджете. Министр финансов с целью экономии средств и эффективности их использования имеет право выбрать кредитора, вид займа и валюту заимствования. Кабинет Министров Украины принимает решение о взятии ссуды в пределах, установленных в Законе о Государственном бюджете.

Отношения, возникающие из государственного внутреннего долга, регулируются Законом Украины "О государственном внутреннем долге Украины" от 1 сентября 1992 № 2604-XII.

Основной формой заимствования средств государством является выпуск ценных бумаг, которые приобретают за свободные средства юридических и физических лица.

Решение о выпуске ценных бумаг принимает Кабинет Министров Украины, в нем определяются условия выпуска (общая сумма выпуска, номинальная стоимость одной облигации, валюта, срок выплаты, размер дохода, срок погашения и т.д.) 2.

Государственные заимствования осуществляются, в основном, в форме эмитирования: облигаций и казначейских обязательств.

Облигация - ценная бумага, свидетельствующая о внесении ее владельцем денежных средств и утверждает обязанность возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотренный в ней срок с выплатой фиксированного процента. Доход по облигациям процентной внутреннего займа выплачивается путем оплаты купонов или при погашении займов путем начисления процентов к номиналу без ежегодных выплат.

Государственные займы классифицируются по различным признакам.

По срокам действия долговые обязательства Украины могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочное (до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет).

По признаку субъектов - держателей ценных бумаг бывают, что:

- Реализуются только физическим лицам;

- Реализуются только среди юридических лиц;

- Реализуются и физическим, и юридическим лицам.

По форме выплаты доходности займа делятся на: процентные, выигрышные и целевые. По процентным ценным бумагам доход выплачивается по купонам. Купонный лист прилагается к ценной бумаге, и после наступления срока соответствующий купон отрезается. По выигрышными, которые существовали в основном в СССР, доход выплачивался только тем держателям, облигация которых попадает в тираж выигрышей. Когда держатель получает выигрыш и номинальную стоимость облигации, тогда долг государства погашается. Очень редко займа бывают беспроигрышными.

По целевым займам держатель облигации получает какой-то товар, спрос на который не удовлетворяется. Подобная ссуда была выпущена в 1990 г. в СССР. Держатели облигаций должны получить телевизоры, компьютеры, чеки на внеочередное приобретение автомашин и т.п.. Однако государство своевременно не смогла рассчитаться с долгом, а затем распалась. Теперь все товары, которые были дефицитными в СССР, продаются свободно, поэтому практика такого займа себя не оправдала.

Долгосрочные займы бывают и с переменной ставкой дохода на купонный период. Это предусмотрено п. 6 Основных условий выпуска и порядка размещения долгосрочных государственных облигаций С переменной ставкой доходу1.

И Так, во исполнение постановления Кабинета Министров Украины ^ от 31 января 2001 № 80 "О выпуске облигаций внутренних $ займов" Министр финансов Украины подписал приказ Министерства ^ финансов Украины "Об установлении размера годового процента-^ ной ставки дохода", которым установлено размер годовой процентной ставки дохода по долгосрочным облигациям С переменной ставкой дохода на купонный период с I августа 2004 до 31 января 2005 г. в 10,03%. Размер годовой процентной ставки до-

1 Постановление Кабинета Министров Украины "О выпуске облигаций внутреннего государственного займа" от СО января 2001 г. № 80.

Финансовое право Украины 317

хода по долгосрочным облигациям с переменной ставкой дохода рассчитывается в соответствии с индексом потребительских цен за двенадцать месяцев, предшествующих месяцу, в котором происходит определение процентного дохода по долгосрочным государственным облигациям с переменной ставкой дохода.

По методам распространения займа могут быть добровольными и обязательными. В современный период заимствования бывает только добровольным. Практика, которая применялась в СССР (заем по подписке) была также обязательным, то есть это было похоже на уплату налога - обязательно ежемесячно по 1/12 месячной заработной платы в течение года. Отличались эти уплаты от налогов только обязательствам государства вернуть заемные средства по истечении срока займа, некоторые граждане, которые выигрывали, получали и выигрыши.

По форме займа бывают облигационным и безоблигационными. Облигационные займы предусматривают выпуск облигаций. Без-облигационные займы оформляются соглашениями, а также записью в книгах долговых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и россыпь облигаций возложена на Министерство финансов.

Казначейские обязательства - вид государственных ценных бумаг, которые добровольно распространяются среди населения, свидетельствуют о внесении их держателем денежных средств в бюджет и дают право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.

Казначейские обязательства могут быть долгосрочными (от 5 до 25 лет). Они имеют купонный лист и проценты выплачиваются ежегодно; среднесрочными (от 1 года до 5) выпускаются без купонов, объявляются тиражи погашения; краткосрочными, которые выпускаются на три, шесть и двенадцать месяцев (бескупонные, погашаются путем их выкупа, включая проценты).

Доход по казначейским обязательствам выплачивается в следующем году после приобретения.

Все виды ценных бумаг, выпускаемых эмитентами (етипеге - выпускать), регистрирует Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку.

Реализация государственных ценных бумаг в Украине возлагается на банковскую систему. Первичную реализацию осуществляет Сберегательный банк, вторичную - акционерные коммерческие банки.

Расходы по обслуживанию заимствований, то есть по размещению, и выплаты дохода, погашение долговых государственных обязательств, | осуществляются за счет средств Государственного бюджета.

Выпуск ценных бумаг, связанный с такими понятиями, как: номинальная стоимость, то есть стоимость, обозначенная на ценной бумаге; эмиссионная стоимость - стоимость, по которой эмитент передает ценные бумаги на первичном рынке, а разница между эмиссионной и номинальной стоимости - прибыль банка.

Банк за выполнение функций инкассации, размещение, обслуживание обращения, погашения и уничтожения казначейских обязательств получает вознаграждение в размере 1 процента от номинальной стоимости казначейских обязательств, за которые поступили средства в государственный бюджет. Банк также дополнительную фиксированную плату на покрытие расходов Банка за доставку бланков казначейских обязательств в размере 0,2 процента номинальной стоимости казначейских обязательств, которые должны быть размещены. Курсовая стоимость - стоимость, по которой кредитор приобретает ценную бумагу на рынке. Продажную цену государственных ценных бумаг устанавливает Минфин Украины, исходя из времени их продажи. Размещение казначейских обязательств прекращается за три рабочих дня до наступления срока их погашения и даты купонной выплаты. Продажная стоимость (курсовая) сообщается покупателю при продаже ценной бумаги. После завершения купонного периода (когда уплачивается доход по ценной бумаге) казначейские обязательства подаются с обособленными купонами, которые соответствуют купонным периодам, что прошли.

 Курсовая стоимость, как правило, не совпадает с номинальной. Она может быть ниже, если нет спроса на ценные бумаги выше номинала, или равна номиналу. Номинальная доходность - это та, которая указана на ценной бумаге, но реальная доходность равна номинальной, если ценная бумага приобретен по номинальной стоимости; выше номинальной, если курс, по которому приобретался бумагу, был ниже номинала, и ниже, если ценные бумаги приобретались тогда, когда курсовая стоимость на них была высокой.

Существует и такая форма государственного кредита, как гарантия Кабинета Министров Украины

Кабинет Министров Украины в лице Министра финансов Украины, Совет министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автономной Республики Крым и городские советы в лице руководителей их исполнительных органов могут предоставлять гарантии относительно выполнения долговых обязательств юридическим лицам в пределах полномочий, предоставленных этим должностным лицам Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете.

Гарантии предоставляются лишь на условиях платности, срочности, имущественного обеспечения и встречных гарантий, полученных от других субъектов, то есть гарантия как форма государственного кредита основывается на принципах банковского кредитования.

Государственная гарантия предоставляется юридическим лицам, могут получить кредиты от иностранных банков, финансовых и других международных организаций. Такая практика началась с 1992 г.

После образования нового государства, имела большой экономический потенциал и планировала развернуть строительство предприятий крупного и малого бизнеса различных форм собственности, появилось много предприятий, которым нужны были большие суммы средств, импортное оборудование. И появились кредиторы, были согласны предоставить ссуды предпринимателям, но под гарантию своевременного возврата полученных кредитов. Надежной гарантия, которая дается за счет бюджетных средств. Эти гарантии может оказывать государство и местные органы самоуправления за счет соответствующих бюджетов. После возникновения просроченной задолженности субъектов хозяйственной деятельности, погашала государство, включая суммы задолженности в государственный долг за счет средств государственного бюджета, Верховная Рада Украины в законах о Государственном бюджете запрещает предоставлять такие гарантии. Так, ст. 16 Закона о Государственном бюджете Украины на 2006 г. установила, что в 2006 г. не осуществляется предоставление государственных гарантий, гарантий Совета министров Автономной Республики Крым и гарантий органов местного самоуправления. Гарантии могут предоставляться по кредитам, которые предоставляются международными финансовыми организациями или на условиях софинансирования совместно с международными финансовыми организациями, а также возврат которых предусматривается осуществлять за счет средств государственного бюджета, и по кредитам, которые направляются на реализацию инфраструктурных проектов, имеющих общегосударственное значение.

По соглашению, которое заключает заемщик с Министерством финансов, Кабинет Министров Украины обязуется перед юридическим лицом - кредитором погасить задолженность юридического лица - заемщика, если она не сможет сделать этого сам. Лимитом общей суммы долга является максимальный размер государственного долга на определенную дату, включая реструктуризированные долги.

Субъекты предпринимательской деятельности, в отношении которых принято решение предоставить государственные гарантии, обязаны подать встречные безотзывные и безусловные гарантии банков, финансовые показатели которых соответствуют требованиям, определенным Нацбанком и уплачивают в Государственный бюджет Украины плату за их получение, размер которой устанавливается Кабинетом Министров Украина.

Платежи, связанные с выполнением гарантийных обязательств, принадлежат к платежам по долгу.

В случае невыполнения юридическими лицами своих обязательств органы Государственной налоговой службы по представлению Министерства финансов Украины и банка-агента, который обслуживает долг, осуществляют взыскания на заложенное имущество или возбуждают дело о банкротстве. С 2001 должников по обязательствам по иностранным кредитам, по которым выдана государственная гарантия, применяется механизм, предусмотренный законом Украины "О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» от 21 декабря

Такая же норма помещена в Бюджетном кодексе в ч. 4 ст. 17: в случае невыполнения юридическими лицами своих обязательств по погашению и обслуживанию предоставленных на условиях возвращения кредитов, привлеченных государством или под государственные гарантии, других гарантированных государством обязательств, и взыскания задолженности перед государственным бюджетом Украины с предоставленных предприятиям и организациям ссуд из государственного бюджета, предоставленных за счет средств, привлеченных государством или под государственные гарантии, платы за пользование этими займами органы взыскания применяют механизм взыскания этой задолженности в порядке, предусмотренном законом для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей, включая погашение такой задолженности за счет имущества должников .

При улучшении экономических условий в стране можно рассчитываться с кредиторами и досрочно. Так, постановлением Кабинета Министров от 20 ноября 2000 № 1720 "О досрочном выкупе облигаций внутренних и внешних государственных займов" было дано согласие с предложением Минфина Украины о досрочном выкупе государственных облигаций в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете. Но право на досрочный выкуп получали субъекты хозяйствования, погасили задолженность по уплате налогов и всех обязательных платежей и по займам, предоставленным за счет Иностранных кредитов, привлеченных под государственные гарантии. В постановлении определены виды облигаций, порядок выкупа и размеры доходности, которую платят по облигациям, выкупаются досрочно. Стоимость облигаций, подлежащих досрочному выкупу, рассчитывается Минфином Украины и Государственным казначейством Украины.

Согласно утвержденной ранее договоренности, Украина должна была рассчитаться с МВФ в 2009 г. Но Национальный банк Украины принял решение и вернул МВФ государственный долг в размере 1,8 млрд. долларов до конца 2003 г. При этом досрочное возвращение долга позволило Украине сэкономить 40 млн. долларов за счет процентов, которые должна была бы выплачивать государство.

Министерство финансов Украины для скорейшего возвращения заимствований и более эффективного использования полученных кредитов работает над изменениями условий действующих заимствований и разработкой условий для осуществления новых заимствований. К основным методам управления долгом относятся:

- Рефинансирование - погашение старой задолженности путем выпуска новых займов;

- Конверсия - изменение размера доходности займа: снижение или повышение процентной ставки займа. Как правило, ставка снижается, иначе государству невыгодно;

- Консолидация - продление срока ее выпущенных займов;

- Унификация - объединение нескольких выпущенных займов в одну;

- Отсрочка погашения займа, когда деятельность по выпуску становится невыгодной и неэффективной;

- Аннулирование, т.е. отказ государства от своих долговых обязательств.

Наше государство пока не принимала всех методов управления государственным долгом, но позволяет погашать долг досрочно.

Приказом Министерства финансов Украины от 5 мая 2004 № 308 утвержден "Порядок осуществления досрочного погашения долгосрочных государственных облигаций с досрочным погашением.

Досрочное погашение облигаций осуществляется эмитентом После осуществления пяти купонных платежей по ним. Погашение% происходит на дату осуществления купонного платежа по ним в С пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете на соответствующий год для погашения и обслуживания государственного долга. Досрочное погашение осуществляется по номинальной стоимости.

В современных условиях появились отношения, имеют совершенно другой, чем мы рассмотрели выше, содержание, но носят название государственного кредита. В этих отношениях государство выступает кредитором и предоставляет ссуды за счет бюджетных средств. Особенность этих правоотношений состоит в том, что они относятся скорее к бюджетным правоотношениям. Государство и органы местного самоуправления на условиях добровольности, возвратности, срочности и видплатности предоставляют ссуды:

1) на жилищное строительство молодым семьям;

2) на получение образования.

Эти кредитные отношения можно определить как урегулированные финансово-правовыми нормами, общественные (экономические) отношения, в которых субъекты государства и органов местного самоуправления предоставляют кредиты в денежной форме юридическим и физическим лицам на условиях возвратности, срочности, видплатности И добровольности из государственного или местных бюджетов.

Согласно положениям Бюджетного кодекса, государственный долг - это общая сумма долговых обязательств государства по возврату полученных и непогашенных кредитов (займов) по состоянию на отчетную дату, которые возникают в результате государственного заимствования; местный долг - это общая сумма долговых обязательств Автономной Республики Крым или территориальной общины города по возврату полученных и непогашенных кредитов (займов) по состоянию на отчетную дату, которые возникают в результате местного заимствования.

Общий объем государственного долга и гарантированного государством долга на конец бюджетного периода не может превышать 60 процентов годового номинального объема валового внутреннего продукта Украины.

В случае превышения этой предельной величины Кабинет Министров Украины обязан принять меры для приведения такого общего объема долгов в соответствие с положениями Бюджетного кодекса.

Общий объем местного долга и гарантированного Автономной Республикой Крым или территориальным обществом города долга (без учета гарантийных обязательств, возникающих по кредитам (займам) от международных финансовых организаций) по состоянию на конец бюджетного периода не может превышать 200 процентов (для города Киева - 400 процентов) среднегодового индикативного прогнозного объема поступлений бюджета развития (без учета объема местных заимствований и капитальных трансфертов (субвенций) из других бюджетов), определенного прогнозом соответствующего местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода.

 В случае превышения этой предельной величины Верховная Рада Автономной Республики Крым, соответствующий городской совет обязаны принять меры для приведения такого общего объема долга в соответствие с положениями Бюджетного кодекса.

Предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления устанавливается на каждый бюджетный период соответственно законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете.

Кредиты (ссуды) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций для реализации инвестиционных программ (проектов) привлекаются государством на основании международных договоров Украины и относятся к государственным внешним заимствованиям. Средства для реализации таких инвестиционных программ (проектов), а также расходы на обслуживание и погашение соответствующих кредитов (займов) предусматриваются в законе о Государственном бюджете Украины в течение всего срока действия кредитных договоров. Соответствующие международные договоры не требуют ратификации, если иное не установлено законом.

Местные внешние заимствования могут осуществлять лишь городские советы городов с численностью населения более трехсот тысяч жителей по официальным данным органов государственной статистики на время принятия решения об осуществлении местных запозичень.Пры этом местные внешние заимствования путем получения кредитов (займов) от международных финансовых организаций могут осуществлять все городские совета.

Право на осуществление государственных внутренних и внешних заимствований принадлежит государству в лице Министра финансов Украины или лицу, которое исполняет его обязанности, по поручению Кабинета Министров Украины.

Право на осуществление местных заимствований в пределах, определенных решением о местном бюджете, принадлежащего Автономной Республике Крым, территориальной общине города в лице руководителя местного финансового органа по поручению Верховной Рады Автономной Республики Крым, городского совета.