3. Сравнительная политика западных демократий

3.1. Соединенные Штаты Америки

Особенности образования США. Демократия в Север­ной Америке утвердилась в конце XVIII в., а через 200 лет, в конце XX в. американское общество, а с ним и весь мир получают неопровержимое свидетельство ее жизнестойкости. В 1974 и 1999 годах были проведены процедуры импичмента президентам США Ричарду Ник­сону и Биллу Клинтону. Первый ввиду угрозы импичмента (законодательный комитет Конгресса проголосовал за то, чтобы рекомендовать Конгрессу подвергнуть Р. Ник­сона импичменту, за это голосовали даже 11 республи­канцев) в связи с Уотергейтом подал в отставку. Вто­рой — пережил судебную процедуру в связи с «делом М. Левински», но остался у власти. Эти процессы пока­зали, что один из основных принципов демократии — равенство граждан перед законом — это не просто фра­за Конституции США, а ее живая душа. Однако становление такой демократии в бывших британских ко­лониях проходило не просто. Ныне государство США, решающее стоящие перед обществом проблемы, глав­ным образом путем компромисса и консенсуса, созда­валось революционным путем. Колонисты с оружием в руках в течение почти века (1775—1871) отстаивали свои права и свободы, понеся при этом человеческие потери — большие, чем в любом другом конфликте, в том числе и в Гражданской войне [См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч. — С. 75].

Американская революция — специфична, она осу­ществлялась при наличии у граждан британских коло­ний свобод, которых не знали народы европейских го­сударств. У Америки не было феодального прошлого, имелось незначительное число ограничений на насле­дование собственности, отсутствовала единая правящая церковь, а следовательно, не взимались и подати с при­хожан, здесь отсутствовали ограничения со стороны гильдий, как в Европе, для занятий ремеслами и тор­говлей. К 1763 г. был достигнут компромисс между им­перским контролем и колониальным самоуправлением. Если внешняя политика Америки и экспорт контроли­ровались королем, парламентом и британскими закона­ми, то все остальное решалось на местах. Поскольку же управление колониями, а также некоторые другие об­стоятельства требовали немалых средств, метрополия увеличивает налогообложение колонистов. Вводятся новые почтовый, гербовый и «чайный» налоги. Попыт­ки Британии решить свои проблемы посредством огра­ничения прав и свобод североамериканских колонистов и проложили путь к революции.

В 1765 г. в Нью-Йорк Сити возникло первое объе­динение граждан. Делегаты из девяти колоний заявили:

«Никаких налогов не должно налагаться без нашего согласия, данного лично или через представителей». Ре­акция на Акт 1765 г., вводивший налоги на документы, жалобы, апелляции, дипломы и проч. была настолько сильной, что парламент отменил eго. Однако политика усиления налогообложения продолжилась. В сентябре 1774 г. в Филадельфии был созван Первый Континентальный Конгресс, на который все колонии, кроме Джорджии, прислали своих представителей. Целью этой ассамблеи было восстановление взаимопонимания меж­ду Великобританией и колониями. Колонии пытаются объединиться, всем им предоставили по одному голосу, был избран лидер — «Президент». В октябре делегаты приняли положение о правах и принципах, которые затем вошли в Декларацию и Конституцию. Конгресс заявил о праве «на жизнь, свободу, частную собственность» и о праве «мирно собираться, решать свои проблемы и по­сылать петиции королю». Делегаты состоявшегося в мае 1775 г. Второго Континентального Конгресса столкну­лись с дилеммой: попытаться достичь соглашения с метрополией или готовиться к войне. Они выбрали вто­рое и назначили Дж. Вашингтона главнокомандующим. В ответ на подготовку Великобритании к войне (метро­полия наняла 1200 германских наемников) в 1776 г. был созван Конгресс, заявивший: «Объединенные колонии являются и должны иметь право быть свободными и независимыми штатами, свободными от британского подданства; любые политические связи с Великобрита­нией должны быть окончательно разорваны».

Для подготовки документа, фактически провозгла­шавшего создание нового государства, был сформиро­ван Комитет из пяти человек. В него вошел и Томас Джефферсон — молодой фермер и юрист, разносторон­не образованный и последовательный сторонник идей Джона Локка. Многие идеи английского философа, од­ного из создателей идейно-политической доктрины либерализма, таким образом, нашли отражение сначала в Декларации, а затем и в Конституции. Среди них идеи естественных прав человека (жизнь, свобода, стремле­ние к счастью) и общественного договора, в соответст­вии с которым люди создают правительство, правящее справедливо и в согласии с управляемыми. 2 июня 1776 г. Второй Континентальный Конгресс абсолютным боль­шинством голосов окончательно проголосовал за независимость, а через два дня была одобрена (подписана) Декларация Независимости. После этого Второй Кон­тинентальный Конгресс занялся организацией прави­тельства. Через неделю в Конгресс поступили «Статьи Конфедерации Вечного Союза». В соответствии с ними Конфедерация — это свободная ассоциация независи­мых штатов, договорившихся о совместных действиях в определенных вопросах. Штаты по «Статьям» сохраня­ли в Конфедерации свою суверенность, то есть высшая власть находилась в границах штатов. Центральное правительство создавалось весьма слабым. Конгресс как представительный орган тринадцати штатов, создающих новое государство, 15 ноября 1777 года принял статьи. Однако, несмотря на это, они вызывали и недовольство штатов и вошли в силу только в 1784 году, когда их ра­тифицировали все 13 штатов.

«Статьи» ревностно защищали суверенность штатов, и это целиком согласовывалось с принципом республи­канизма, согласно которому удаленная власть угрожает свободе. Это, с одной стороны, делало их приемлемыми в Штатах, но с другой — фактически стреножило пра­вительство, не позволяя ему успешно функционировать. Слабость центрального правительства выражалась в следующем: налогообложение оставалось компетенцией штатов; специально не оговаривался вопрос о лидере правительства, речь шла только о председателе конгрес­са (президенте); штаты самостоятельно управляли межштатной торговлей; право вето штатов на любые изменения «статей», обеспечение широких свобод шта­там имело своим следствием уменьшение порядка в обществе. В связи с этим уже через год после ратифи­кации (1785 г.) штат Массачусетс ставит вопрос о пере­смотре «Статей», а в 1786 г. штат Вирджиния приглашает другие штаты на Конвенцию. Она стала одновременно и поражением, и победой. Поражением, так как не бы­ло необходимого кворума, прибыли представители только пяти штатов, победой, так как было принято решение созвать следующую с более широкой миссией. И она состоялась в 1787 г. Двенадцать из тринадцати штатов (исключение — Род Айленд) направили 74 де­легата в Филадельфию в мае 1787 г. Целью делегатов было создание такого правительства, которое бы уста­новило порядок и сохранило свободу. На первом же за­седании представитель Вирджинии предъявил длинный список изменений к «Статьям», предложенный Джейм­сом Медисоном, который был назван Планом Вирджи­нии. Однако делегаты отклонили предложение совер­шенствовать «Статьи» и занялись созданием новой конституции. Она и была принята, как своеобразный компромисс между двумя планами — Вирджинии и Нью-Джерси. Первый отличался радикализмом в наде­лении полномочиями центрального правительства, а второй — тем же в сохранении прав и свобод штатов, при согласии с увеличением компетенции центральной власти.

Проект Вирджинии предусматривал создание двух­палатного законодательного органа, представительство в котором было основано на принципе численности на­селения. Эта идея никогда всерьез не критиковалась, однако штаты с малочисленным населением боялись того, что крупные штаты будут диктовать им свою во­лю. Созданный для решения этой проблемы комитет объявил о Великом Компромиссе (его называют еще Коннектикутский компромисс): в Палату представите­лей войдут 56 членов — пропорционально населению штатов, в Сенате же все штаты будут представлены одинаково — по два сенатора от штата. При определе­нии числа представителей в нижнюю палату население каждого штата исчислялось сложением «общего числа свободных граждан» и «трех пятых от числа остальных лиц» («остальные» — рабы). Делегаты таким образом достигли великого компромисса: мелкие штаты получи­ли равное, а крупные — пропорциональное представи­тельство.

Был достигнут также компромисс и относительно исполнительной власти. Штаты без труда согласились, что эта власть должна быть в руках одного человека — президента. Но не было единства относительно проце­дуры его избрания и срока правления. Не доверяя суж­дениям граждан, делегаты отклонили идею всеобщего голосования; представители мелких штатов опасались, что выборы через законодательные органы позволят крупным штатам контролировать исполнительную власть. Избран­ная комиссия, в которую вошли по одному делегату от штата, предложила громоздкую систему, которую мы сегодня знаем как избрание Президента коллегией вы­борщиков. Делегаты установили также четырехлетний срок правления президента с правом переизбрания на второй срок. Одновременно палата представителей по­лучила полномочия обвинить президента в измене, коррупции и др. крупных преступлениях. Сенат же был уполномочен вести судебный процесс над президентом.

Конституция США. Политологи Запада исключи­тельно высоко оценивают Конституцию США, считают, что ей нет равных в мире. Ее часто копируют, иногда — дословно. Многие авторы, чаще всего американские, полагают, что почти 160 стран при написании своих конституций использовали опыт США, а первыми были Франция и Польша в 1791 г. Лаконичность — специфи­ка этого документа: всего 4300 слов плюс 27 поправок более чем за 200 лет.

Вокруг принятия Конституции развернулась борьба между ее сторонниками (федералисты) и противниками (антифедералисты). Отстаивали Конституцию, главным образом, Д. Мэдисон (главный ее автор) и А. Гамиль­тон. Чуть ли не решающее значение в защите Консти­туции имели заявления Дж. Вашингтона и В. Франк­лина. Дж. Мэдисон доказывал, что Конституция имеет целью «уничтожить и контролировать возникновение насилия отдельных фракций». Под фракциями он понимал отдельных граждан, относящихся к большинству или меньшинству, объединившихся в общем порыве или интересе, противоположном правам граждан или постоянным общим правам общества. Посредством представительства, говорил Мэдисон, Конституция предотвратит тиранию большинства. Сторонники демо­кратии и сильного государства победили.

Конституция США состоит из Преамбулы и 7 статей.

Первые три статьи посвящены порядку внутреннего функционирования государства и обозначению полно­мочий отдельных ветвей власти. В четырех остальных статьях определены взаимоотношения между штатами, описывается процесс внесения поправок, провозглаша­ется верховенство государственных законов, излагается процедура ратификации Конституции.

Статья Первая, самая объемная, характеризует за­конодательную ветвь, представленную двухпалатным парламентом. Изложены основные принципы деятель­ности палат, перечислены права, которыми может пользоваться парламент, названы 18 его полномочий. Однако полномочия парламента шире, чем определен­ные восемнадцать. Конституция (ст. 1) содержит «параграф о необходимом и надлежащем», или «эластичный параграф». Он представляет Конгрессу средства, которые позволяют воспользоваться восемнадцатью перечислен­ными полномочиями. Например, право парламента взи­мать налоги и выпускать денежные знаки предполагает (хотя это не записано в Конституции), что Конгресс обла­дает правом основывать банки в штатах, иначе у прави­тельства не будет возможности оперировать теми сред­ствами, которые оно накапливает от налогообложения.

Статья Вторая характеризует исполнительную власть, она определяет: срок правления президента (4 года и максимум 2 раза), процедуру его избрания, а также пра­ва и обязанности. В основном они следующие: прези­дент — главнокомандующий, он заключает договоры с последующей ратификацией их в Сенате 2/3 голосов; назначает правительственных лиц, послов и т. д. (с со­гласия Сената). Президент, кроме того, обладает некото­рыми законодательными полномочиями, что входит в систему взаимного контроля. Он разрабатывает и пред­ставляет в Конгресс программы (в последующее время — это ежегодные послания Конгрессу). Есть у президента так называемая резервная власть, он обязан следить за исполнением законов.

Статья Третья определяет положение судебной вла­сти. Согласно Конституции Верховный Суд — Высший суд в стране. Федеральные судьи служат пожизненно и не подлежат импичменту, зарплаты их не могут быть снижены, пока они служат. Это делает судей независи­мыми. Назначает судей в Верховный суд и федеральные суды низших уровней президент с согласия Сената. Су­дебная власть может подвергаться проверке со стороны закона, дающего президенту право создавать и закры­вать суды низших уровней.

Статья Четвертая требует, по существу, равенства граждан во всех штатах, то есть одинакового выполне­ния законов. Она удерживает штаты от того, чтобы они обращались с гражданами других штатов иначе, чем со своими. Федеральные законы одинаковы для всех. Здесь же предусмотрена возможность создания новых штатов, характеризуются межштатные отношения и т. д.

Статья Пятая определяет методы внесения попра­вок, говорит о главенстве в этом процессе Конститу­ции, общегосударственного закона и договора, имею­щих высшую власть над законами штатов.

Статья Шестая требует от всех государственных должностных лиц штатов, избранных или назначенных, принимать клятву в поддержку Конституции.

Статья Седьмая описывает процесс ратификации Конституции.

Говорят, что эта Конституция составлена только для богатых людей. Берд доказывал, что Конституция за­щищает экономические интересы маленькой группы кредиторов, которые были заинтересованы в сильной центральной власти. Доводы Берда спровоцировали це­лое поколение исследователей-историков изучать фи­нансовое состояние делегатов съезда. Их исследования опровергли утверждения Берда. Оказалось, что у семе­рых делегатов, из числа тех, которые покинули съезд и отказались подписать Конституцию, были государст­венные облигации, стоимость которых более чем вдвое превышала стоимость имущества 39 делегатов, подпи­савших документ. Более того, у наиболее влиятельных делегатов не было облигаций вовсе. И только неболь­шое число делегатов, по-видимому, получили экономи­ческую выгоду от принятия Конституции.

Конституция США имеет «лекарство» на случай бо­лезней, связанных с возможным ограничением прав граждан. Это — «Билль о правах». Даже Т. Джефферсон был недоволен, что Конституция не перечисляет прав и свобод. Штаты сразу же после принятия Конституции предложили более ста поправок. Первые десять принятых поправок и составили «Билль о правах». Интересно, что три штата (Коннектикут, Массачусетс и Джорджия) окон­чательно одобрили их в 1939 году, то есть через 150 лет, а 27-я поправка была окончательно ратифицирована более чем через 200 лет, в 1992 г.

Ратификация Конституции проходила непросто, первым ратифицировал ее штат Делавэр. Однако Кон­ституция вступила в силу 21 июня 1788 г., когда ее ра­тифицировал девятый штат (Нью Хэмпшир). В то же время штаты Вирджиния и Нью-Йорк не подписали, а их население составляло 40% от всего числа, но вскоре и они ее ратифицировали. К августу 1788 г. уже 11 шта­тов ратифицировали Конституцию, оставался один — Род Аиленд. который сделал это 29 мая 1790 г. (34 голо­сами против 32).

Конституция США постоянно совершенствуется. Еще в свое время Т. Джефферсон говорил, что каждые двадцать лет новое поколение должно иметь свою кон­ституцию, которая отражала бы его текущие нужды. Однако американское общество и его законодатели по­шли иным путем, они улучшали Основной закон стра­ны посредством поправок к нему. С 1787 г. внесено бо­лее 10 000 поправок к Конституций. Всего принято к 1999 г. 27 поправок, большинство из них призваны адаптировать Конституцию к новому мышлению. Как уже отмечалось, первые 10 поправок составили Билль о правах, принятый в 1791 году. Остальные 17 можно раз­делить на 3 группы: формирующие общественную поли­тику; исправляющие дефекты структуры управления; поддерживающие идею равенства.

Перечислим некоторые из этих поправок (кроме со­держащихся в «Билле о правах»):

13-я (1865 г.) — запрещает рабство;

14-я (1868 г.) — гарантирует гражданство чернокожим;

15-я (1870 г.) — предоставляет право голоса черно­кожим;

16-я (1913 г.) — наделяет Конгресс правами взимать налоги с доходов (прогрессивный налог);

19-я (1920 г.) — гарантирует избирательные права женщин;

23-я (1961 г.) — разрешает жителям округа Колум­бия, которые не принадлежат ни к одному из штатов, голосовать за Президента;

26-я (1971 г.) — предоставляет избирательные права гражданам, достигшим 18 лет;

27-я (18 мая 1992 г. — одна из 12-ти первых, но ут­вержденная через 200 лет после внесения): «Ни один закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей за их службу, не всту­пит в силу до следующих выборов Палаты представите­лей» [Конституция США. Поправка XXVII // Консти­туции зарубежных государств. — М., 1996. — С. 42].

Плюралистская модель демократии США. Эту модель называют еще «разделенной демократией». Речь идет о делении власти между национальным правительством и штатами, между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, законодательной власти меж­ду двумя палатами Конгресса, распределение партий­ного влияния на исполнительную и законодательную власть. Истоки этой разделенности довольно глубоки и конкретно коренятся в двусмысленности Конституции, неоднородности избирателей, неодинаковых сроках пребывания в должности президента, а также депутатов Палаты представителей и Сената, слабости политиче­ских партий, разделенности государственного управле­ния и меняющейся власти Конгресса.

Двусмысленность Конституции в том, что она воз­лагает «всю полноту власти» на Конгресс и одновре­менно дает полномочия президенту накладывать вето на законопроект. Повторно он должен быть принят двумя третями голосов Сената и Палаты представите­лей, после чего становится законом. В отличие от дру­гих парламентских систем мира государственное прав­ление в США предусматривает независимые выборы администраторов и членов законотворческих учреждений. Президент при этом избирается на значительно более широкой базе. Разные сроки полномочий (конгресс­мены — 2 года, сенаторы — 6 лет, президент — 4 года и не более 2 раз) существенно влияют на взаимодействие президента и Конгресса. Политические партии в США, хотя и являются слабыми и разобщенными, но они имеют свою базу в штатах, а потому способствуют неза­висимости членов Конгресса от президента. Поскольку же в партиях слаба дисциплина, то это приводит к из­вестной независимости законодателей и от политиче­ских партий и позволяет им добиваться преимуществ для собственных избирателей. Партийная система США функционирует к тому же так, что, как правило, одна из двух главных партий контролирует парламент, а другая — президентство. За последние 30 лет влияние политических партий уменьшилось. Баланс законода­тельной и исполнительной власти в постоянном движе­нии, поскольку изменяются требования общественно­сти к обеим ветвям власти. На протяжении более двухсот лет Конгресс продолжал представлять в первую очередь локальные интересы, для чего время от време­ни осуществлялось его реформирование. Однако общая тенденция взаимодействия этих двух ветвей оказалась к нынешнему времени в пользу исполнительной власти.

Из четырех переменных, характеризующих принцип разделенности власти в США, кратко рассмотрим две первых: федерализм и конфликтное взаимодействие Конгресса и президента.

Федерализм — важнейшая часть плюралистической модели североамериканской демократии. Разделение власти на центральную и осуществляемую штатами на столько глубоко, что американцы по сути имеют «двойное гражданство», ими управляет центральное (феде­ральное, национальное) правительство и правительство штата. Эта система установилась и развивается в ре­зультате политического маневрирования властных структур и противоборства двух концепций.

Первая — «двойственный федерализм». Вторая — «кооперативный федерализм». Обе концепции базируются на политиче­ском плюрализме, но трактуют его по-разному, исходя из своей общемировоззренческой позиции.

Концепция «двойственного федерализма» развивалась и отстаивалась консерваторами. В центре ее была мо­дель «полноправных штатов». Двойной федерализм стремится к децентрализации, признает важность част­ных интересов и поощряет разнообразие стандартов. Такое разнообразие позволяет людям если и не влиять на политику, то выбирать образ жизни. Политологи описывают двойной федерализм с помощью метафоры — «слоеный федерализм», или «слоеный пирог».

В этой интерпретации полномочия и функции национального правительства и правительства штатов разделены так же, как слои в пироге. Каждое правительство полно­мочно в пределах своего «слоя», в своей сфере деятель­ности; все слои отделены друг от друга и Конституцией определены полномочия каждого слоя. Такое понятие федерализма доминировало и в политике и в умах в те­чение более сотни лет (конец XVIII — начало XX в.).

Концепция «кооперативного федерализма» основана на идее двойного гражданства, идее о том, что люди являются одновременно и гражданами государства, и гражданами штатов. Кооперативный федерализм, в от­личие от двойного федерализма, не различает полномо­чия государства и штатов. Для описания этого федера­лизма используется метафора «мраморный кекс». Эти две концепции в чистом виде не что иное, как мифы, ибо конкретная политическая практика была доми­нантна и как бы самодостаточна по сравнению с теори­ей и использовала в разное время требования то одной. то другой концепции. Степень же реализации зависела от существующих социально-культурных условии разви­тия, характера требований общества к государству.

Если штаты во взаимодействии с федеральным пра­вительством делали упор на том, что они его создатели, то федеральное правительство, обосновывая свою более высокую значимость, ссылается, как правило, на зако­нодательство и финансовые возможности, которые идентифицируются им с «кнутом» и «пряником». Дей­ствие федеральных законов в качестве «кнута» обуслов­лено конституционно, ибо Основной закон отдает при­оритет федеральному закону над законами штатов. Кроме того, «эластичная» фраза Конституции (ст. 1, п. 8) предоставляет федеральному правительству полномочия в издании законов, которые являются, по его мнению, необходимыми и разумными. Это означает наличие не только обозначенных Конституцией, но и скрытых до­полнительных полномочий у национального правитель­ства. Вашингтон в борьбе за объем полномочий широко использует финансовую помощь штатам. Во второй по­ловине XX в. финансовый «пряник» даже соперничает с законодательным «кнутом». С 60-х годов правительство штатов и местные правительства все чаще обращаются к национальному правительству за финансовой поддерж­кой. Она оказывается в виде грантов — денежных сумм, выплачиваемых правительством одного уровня прави­тельству другого уровня и предназначенных для кон­кретной цели, а также выплат на общие цели, когда по­лучатели средств свободно распоряжаются ими. Если в I960 г. федеральное правительство дало 15% фондов, потраченных местными правительствами, то к 1980 г. — уже 23% от общего финансирования [См.: Janda Ken­neth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч. — С. 121]. Эта редистрибутивная деятельность федерального пра­вительства не только усиливала позиции федеральной власти, но и в конечном счете была на пользу штатам, так как гранты позволили устранить значительное нера­венство среди штатов и их граждан.

Два представления о федерализме США отражали постоянную борьбу политических сил, одна из которых (консерваторы) акцентировала внимание на свободе, что предполагало расширение прерогатив штатов, дру­гая (либералы) — на необходимости и ценности поряд­ка, предполагавшего увеличение объема полномочий федерального правительства. В политической борьбе федералистов и антифедералистов (последний термин условен, так как и сторонники «слоеного пирога» при­знавали федеративную форму правления) функцию тре­тейского судьи выполнял Верховный Суд, который был и остается доныне главным арбитром федеральной сис­темы И если в прошлом веке он чаще становился на сторону штатов, то в нынешнем больше отстаивает об­щенациональные интересы, «кнут» толкования законов чаще действовал в пользу федеральной власти.

Нынешнее время тем не менее отмечено продол­жающейся борьбой национального правительства и штатов за объем полномочий. Концепция двойного фе­дерализма словно обрела второе дыхание. Президенты Ричард Никсон, Джимми Картер и Рональд Рейган в последней трети XX столетия отстаивают идею «нового федерализма». Р. Никсон, придя к власти в 1969 г., обещал изменить систему правления, которую он харак­теризовал как «чересчур централизованную, гипербюрократизированную, безответственную и неэффективную». Р. Никсон говорил, что направит власть, средства и полномочия органам управления, которые ближе всего к народу. Дж. Картер в 1976 г. участвовал в избиратель­ной кампании на пост президента, предложив умень­шить размеры и финансирование федерального прави­тельства. Он победил и кое-что реализовал из своей программы... Р. Рейган пришел к власти в 1981 г., пообе­щав, что «его программа нового федерализма восстановит надлежащие конституционные отношения между пра­вительствами разных уровней». Он осудил существовав­шую концепцию федерализма, заявив, что «федеральная система потеряла свою форму» [Там же. — С. 131].

Значит, маятник качнулся в сторону штатов? Не со­всем так. Точнее, совсем не так. Программа Р. Никсона по передаче полномочий штатам не имела успеха. Пре­дусмотренная Р. Рейганом передача в ведомство штатов 44 программ, финансировавшихся правительством, не со­стоялась. Денег центральное правительство не нашло, штаты, в свою очередь, их не изыскали. Программы были закрыты. Амбициозные усилия Р. Рейгана тоже не при­несли ожидаемых результатов.

Правда, идея переоценки роли государства в обществе, которое до прихода Р. Рей­гана к власти выступало за экономическое равенство, проводимое в жизнь путем перераспределения доходов, была поддержана и в определенной мере реализована. Однако всеобщей реорганизации федеральной системы, как это было заявлено, администрация Рейгана не осуществила.

В целом XX век, особенно его вторая половина, не­смотря на усилия названных президентов, отмечены изменением баланса властей в пользу национального правительства. Для этого были веские основания, к чис­лу которых относятся:

1) увеличение роли государства в экономике, особенно в период «великой депрессии»;

2) осуществление правительством политики, направлен­ной на повышение благосостояния населения;

3) борьба с бедностью и расизмом;

4) определенное изменение по­зиции Верховного Суда, все чаще отдающего предпочтение общенациональным интересам;

5) овладение умами по­литиков мысли, что Конституция, а следовательно, и само государство создавались тринадцатью штатами, а 37 шта­тов созданы правительством;

6) известная коррекция политики правительств штатов, которые стали более профессиональны и выявили заинтересованность в обеспечении порядка, а не только в защите свободы.

Вместе с тем и в 90-е годы противоборство феде­ральной власти и штатов продолжается. Исход этой кон­фликтной ситуации будет определять не теория, а поли­тическая деятельность.

Американская конституция в явной форме оговари­вает лишь национальное правительство и правительства штатов. Однако федеральная система США включает еще множество местных органов управления. По по­следним подсчетам их число превысило 82 тысячи. Сле­довательно, являясь гражданами государства и штата, американцы попадают также под юрисдикцию других органов управления. Функции государства, правитель­ства штата и органов управления города или округа час­то перекрывают друг друга. Иногда их практически не­возможно разделить, применяя критерии Мэдисона, касающиеся значительных совместных и частных инте­ресов. Основными структурами местных органов управ­ления являются: муниципальные правления, правления городов и административных округов. Кроме того, большинство американцев живут в школьных округах, ответственных за управление начальным и средним об­разованием. В дополнение к этому могут существовать один или несколько особых районов или органов управления, созданных для выполнения особых функ­ций, часто в тех случаях, когда данные функции долж­ны выполняться без учета границ юрисдикции отдель­ных округов.

Примером этому может служить Портовое управление Нью-Йорка или оздоровительный район Чикаго и др.

Местные органы управления создаются правительством штата в соответствии с его Конституцией, либо законо­дательным путем. Это приводит к тому, что их структу­ра, полномочия, ответственность и эффективность зна­чительно изменяются от штата к штату. 40 штатов создали разнообразные формы местных кодексов, даю­щих им право проводить в жизнь законы в том или ином административном округе. Предоставляя местным правительствам возможность самоуправления, местные кодексы дают городам большую свободу действий, чем они бы имели в другом случае. Множественность пра­вительств повышает эффективность управления в обще­стве. Она дает возможность государству отвечать на разнообразие условий в различных частях страны. Штаты и города сильно различаются по числу населения, разме­рам, экономическим ресурсам, климату и др. Националь­ное правительство, кроме того, оставляя за собой ре­шающие прерогативы власти, оказывается ближе к народу, предоставляя ему возможность участвовать в политиче­ском процессе и прямо влиять на проводимую политику.

В конечном счете федеральную систему управления в США можно метафорически изобразить как «забор из штакетника», где три горизонтальные линии показыва­ют уровни правительства: федеральный, штатов и мест­ный, а вертикальные линии — интересы социальных групп и лобби как внутри, так и снаружи правительства, а также функции правительства.

Взаимодействие Президента и Конгресса. На вопрос о том, каков характер этого процесса, можно было бы от­ветить: сотрудничество и конфликт. Эта формула, хотя и довольно емкая, но излишне краткая. Чтобы стать ясной и понятной, она должна быть раскрыта и про­комментирована. Для этого необходимо прежде всего охарактеризовать прерогативы Конгресса и Президента и только затем показывать, как специфическая реализа­ция их трансформируется в единый политический про­цесс, во многом отличный от политических процессов других западных демократий.

Конституция США возлагает на Конгресс «всю пол­ноту власти». Она одновременно ограничивает ее кон­кретными (восемнадцатью) полномочиями и расширяет «эластичным параграфом». При достаточно широком перечне полномочий наибольшая власть Конгресса за­ключается в правах принимать законы, напрямую обязывающих граждан страны распоряжаться казной дер­жавы и контролировать деятельность правительства. Наличие таких полномочий превращает Конгресс в ис­точник важнейших инициатив. За Конгрессом, скорее, нежели за президентом или избирателями, остается по­следнее слово в политике.

Конгресс США отличает глубокая и постоянная связь с электоратом. Конгрессмены проявляют большую личную привязанность к своим избирательным округам. Будучи однажды избранными, они обнаруживают тен­денцию как можно дольше оставаться в занимаемых креслах Конгресса. У них относительно высокие оклады, значительные дополнительные привилегии, великолеп­ное пенсионное обеспечение. К тому же в избиратель­ных округах есть влиятельные группы, финансирующие их избирательную кампанию. В Конгрессе депутаты обре­тают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, парламентарии внимательно следят за нуждами своих избирателей и активно отстаивают их. Конгресс США отличается вы­соким профессионализмом. Его члены — это, как пра­вило, выходцы из среднего класса, люди высокообразо­ванные, с большим опытом политической деятельности.

У Конгресса, естественно, есть и слабые стороны. Это прежде всего: узость его социальной базы, излиш­ний бюрократизм и неоправданная эмоциональность во время принятия отдельных решений. Конгрессмены вы­ступают часто не как депутаты, отражающие интересы всего общества, а как делегаты, пекущиеся о нуждах из­бирателей своего округа. А ведь еще во времена принятия Конституции в споре о статусе членов Конгресса: депутат или делегат — победила первая точка зрения. Она доминирует и сегодня. Парламентарии сами критикуют Капитолий как бюрократическое учреждение. Напри­мер, член Палаты представителей республиканец Ньют Гинрич сравнил 100-ю сессию Конгресса (1987—1989 гг.) с «деспотическим учреждением... Современный Кон­гресс стал наиболее непредставительным и коррумпи­рованным учреждением нынешней эры. Это Конгресс, который страстно желает власти, но избегает ответст­венности за свои действия» [Разделенная демократия. — М., 1994. - С. 77].

Определяющее влияние на принятие решений в Конгрессе стали оказывать председатели постоянных комитетов, которые возникают здесь в 1789 г. К 1810 г. в Палате представителей их было десять, а в Сенате за первые 25 лет было создано четыре комитета. В 1913 г. их насчитывалось соответственно 71 и 74. Роль руково­дителей постепенно стала настолько весомой, что Вудро Вильсон в 1885 г. охарактеризовал власть в Конгрессе как «власть глав постоянных комитетов» [Віче. — 1998. — № 11. — С. 146]. С целью уменьшения подобной бюрокра­тизации во второй половине текущего столетия осуществ­лено реформирование комитетской системы Конгресса, которое, как ожидается, должно усилить принцип пред­ставительности. Законодатели чаще, чем представители исполнительной власти, руководствуются не холодным расчетом и разумом, а собственными эмоциями. Не случайно один из отцов-основателей государства Мэди­сон сделал вывод о том, что в законодательных учреж­дениях «страсть никогда не упускает случая вырвать скипетр у разума» [Разделенная демократия. — С. 29].

Если Конгресс США по сравнительным стандартам является мощнейшим законотворческим институтом в мире, то и президентство в этой стране отличается вы­сочайшим авторитетом. К тому же оно на протяжении двухсот лет последовательно, по большинству оценок, расширяло круг своих прерогатив. Здесь довольно редкий случай, когда обе взаимодействующие ветви власти сильные, а усиление какой-либо из них, как правило, не сопро­вождается соответственным ослаблением другой. Президент, как и Конгресс, по Конституции обладает большим объемом полномочий. Основные из них названы выше.

Взаимодействие законодательной и исполнительной властей осуществляется на базе всех выполняемых ими функций. Но в первую очередь на основе законодатель­ства и контроля правительства. В отличие от законода­тельных собраний других стран мира Конгресс США — рабочий орган, который предписывает обязательные нормы, вырабатывает и утверждает законы. Он сам со­вершенствует процедуры их принятия, полагаясь в зна­чительной степени на собственные ресурсы и средства. Важный аспект взаимодействий двух ветвей власти — надзор за соблюдением законности. Это сложная зада­ча, так как в отдельные периоды законов принимается довольно много. Контроль деятельности исполнитель­ной власти осуществляется законодателями в различных формах. Это и полномочия Конгресса создавать агентства и департаменты для исполнительной власти, и утверждение Сенатом кандидатур членов кабинета, послов, судей и прокуроров до занятия ими своих кресел. Это и всевозможные слушания типа «Иран-контрас» и многое другое. Но самый драматический, а потому и редко ис­пользуемый способ контроля за деятельностью прези­дента — импичмент. Правда, за всю историю США только трижды применялась эта процедура, по отношению к президентам: Эндрю Джексону (не хватило одного голо­са для формального приговора), Биллу Клинтону (не было необходимых 2/3 голосов в Сенате) и Ричарду Никсону (в связи с начавшейся процедурой импичмента подал в отставку). Угроза импичмента — серьезное сдер­живающее начало для главы исполнительной власти.

Основные принципы взаимодействия двух ветвей власти были заложены «отцами-основателями». Они реализовали план, по которому, с одной стороны, со­храняется принцип политического представительства, исходя из идеи Мэдисона, что «законодательные пол­номочия обязательно доминируют», с другой — создается сильное национальное правительство, способное кон­тролировать те полномочия, которыми могут злоупот­реблять законодатели, а также достаточно изолированное от народа, обеспечивая тем самым политическую ста­бильность. Это был по существу выбор сбалансирован­ной власти, когда «всевластных» законодателей сдержи­вают сильные исполнительные ведомства. Возможность сдерживания обусловливалась широкими полномочиями правительства, особенно в таких сферах как налогооб­ложение, коммерция, оборонная и внешняя политика. В этом же направлении действует Сенат, избираемый кос­венно и на шесть лет. Палате представителей запрещено предпринимать какие-либо действия без согласия Сена­та и Президента. Присущим представительному органу стремительности, переменчивости и излишествам как будто бы был поставлен надежный заслон.

Однако, несмотря на конституционную расстановку всех точек над «і» относительно взаимодействия двух ветвей власти, политическая практика в США колеблет­ся по широкой амплитуде: от «арестованного прави­тельства» и «закованного президента» до «законодатель­ного президентства». Конституционный узел разделен­ной власти между президентом и Конгрессом остается. Выработка и реализация политики, отвечающей критериям оптимальности, предполагает если и не вовсе раз­рубить этот конституционный узел, то хотя бы более четко определить роли Конгресса и президента. Кон­грессу, как считают многие специалисты, следовало бы совершенствовать контроль за исполнительной властью и практику представления интересов, с тем чтобы они были услышаны.

XX век характеризуется продолжением поисков оп­тимального взаимодействия законодательной и испол­нительной власти, особенно в периоды спадов и подъемов то одной, то другой. «Великая депрессия» способство­вала формированию режима «нового курса» Фр. Руз­вельта, протянувшегося до Р. Никсона, когда демокра­тию спасли экспансия бюрократического государства — более «жесткое» регулирование бизнеса и повышение социальной ответственности правительства. Вместе с тем усилия исполнительной власти, направленные на развитие демократии и экономики, предпринятые в первой половине XX в., оказались недостаточными для его второй половины. 60—70-е годы выдались весьма бурными для американского общества: террор, жертва­ми которого стали многие государственные и общест­венные деятели; гражданское неповиновение, когда многие города были охвачены расовыми и другими конфликтами, возникшее ощущение «общего недомога­ния» нации, в связи с поражением во Вьетнаме, «Уотергейтом» и т. п. Рождается новое мировоззрение, свя­занное с самовосприятием нации как дрейфующего об­щества, потерявшего свои исторические ориентиры.

В этой ситуации растет понимание недостатков «пре­зидентского империализма». Законодательная власть «берет реванш».

В 1973 г. был принят закон о военных полномочиях, в 1974 г. — Акт о бюджете. Они привнес­ли существенные перемены в процесс реализации вла­сти, помогли Конгрессу «отнять» у президента часть полномочий, утерянных в прошлые десятилетия.

К то­му же в 70-е годы были проведены институционные реформы, которые привели к децентрализации и сде­лали действия Конгресса более демократичными и... менее эффективными в законодательной сфере.

Похоже, что конец столетия открыл новую страницу истории взаимодействия двух ветвей власти США. Опера­ции «Буря в пустыне» и «Лиса в пустыне», военные действия против Югославии, а также неудавшийся импичмент президенту Б. Клинтону, видимо, приведут к новой экспансии исполнительной власти, учитывающей всю совокупность перемен внутри страны и в совре­менном мире. Однако будущее здесь не за «доминирую­щим президентом» и не за «агрессивным конгрессом». Отношения между ветвями власти скорее будут харак­теризоваться содержанием, хорошо передаваемым ан­тичной эпиграммой Марциала: «Я не могу жить с то­бой, но и без тебя не могу тоже».