3.3. Франция (Французская Республика)

Первая — Пятая Республики — этапы становления и развития демократии. Политическая система современ­ной Франции — одна из наиболее демократических в мире. Своим местом в группе самых высокоразвитых государств страна обязана не в последнюю очередь именно своей политической организации. Созданная на основе Конституции 1958 г., французская демократия своими корнями уходит в глубь отечественной истории, страницы которой прежде чем быть изложенными в политико-правовых понятиях, писались языком огня и крови миллионов французов в их борьбе за народный суверенитет, за свободу, равенство и братство людей.

Исторический опыт Франции показал, что сверже­ние старого режима королевского абсолютизма и про­возглашение политической формулы о суверенитете на­рода автоматически само по себе не обеспечивает демократии. В процессе реализации этой формулы возни­кает ряд противоречий, принимающих крайне острые формы, в ходе их разрешения устанавливается оптимальное соотношение между исполнительной и законо­дательной ветвями власти, центральной властью и ме­стным самоуправлением, представительной и «прямой» демократиями, между государством и личностью. Отсюда возникает необходимость в более или менее длительном периоде социально-политического развития страны, хронологические рамки которого зависят от характера решаемых задач, внутренних и внешних условий.

Во Франции этот период начался Великой Француз­ской революцией, свержением монархии и провозгла­шением Первой республики, а закончился деколониза­цией Алжира, провозглашением Пятой республики и принятием ныне действующей Конституции 1958 г.

Достижения демократии в годы Первой Республики, провозглашенной в 1792 г., выразились в переходе власти из рук земельной аристократии в руки буржуазии, ограничении влияния католической церкви — духовной опоры абсолютизма — и в провозглашении власти ра­зума, перестройке административного деления страны и провозглашении прав человека.

Однако террор, массовые казни, система реквизиций, которые продолжали сохраняться с установлением но­вого режима, и другие причины раскалывали социальную базу вновь возникшей демократии, создали условия для прихода к власти сильной личности, какой и стал На­полеон Бонапарт. Вначале один из трех консулов, затем президент того, что формально продолжало именовать­ся республикой, Наполеон провозглашает себя в 1804 г. императором. Созданные в годы республики институты медленно эволюционировали, приспосабливались к осу­ществлению задач сильной исполнительной власти.

В борьбе с объединенными силами феодальной Ев­ропы Франция потерпела поражение. Но император ос­тавил после себя великое наследие реформ, которые расчищали пути становления новых, буржуазных отно­шений, гражданского общества в стране, способствова­ли общему социально-политическому прогрессу. К это­му наследию относятся: отмена феодального налога с крестьян, кодификация законодательства, создание сис­темы государственных учебных заведений для подготов­ки административной элиты, рекрутируемой на основе личных способностей и заслуг, а не происхождения и богатства; опыт взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, когда глава последней получа­ет свои полномочия не от парламента, а от народа (выборы, референдум) и при исполнении своих полно­мочий не испытывает никаких препятствий со стороны сильного парламента. С именем Наполеона вошло в политический оборот такое понятие, как бонапартизм.

Реставрация в 1814 г. династии Бурбонов, прибывших в страну в обозе армий антифранцузской коалиции, не была возвращением к старому режиму. Игнорировать произошедшие за годы революции перемены было не­возможно. Франция превратилась в монархию, но это бы­ла уже конституционная монархия, созданная по анг­лийскому образцу. Сохранялся парламент, деятельность которого ограничивалась. Гарантировалось обеспечение определенных личных прав и свобод.

Однако монархия как форма правления с течением времени все большим числом французов воспринималась как исторический анахронизм. Попытки переста­новки фигур на вершине пирамиды королевской власти путем передачи ее из рук одной ветви Бурбонов в руки другой (Орлеанской) не могли привести к долговремен­ным результатам. Народ поднялся на революцию и в 1848 г. провозгласил Вторую республику. Исполнитель­ную власть республики возглавил избранный на десяти­летний срок президент, получивший свои полномочия от народа, а не как монарх от Бога (согласно теологи­ческому учению католической церкви), законодатель­ную власть олицетворял парламент. С провозглашением в 1852 г. Луи Наполеона императором республика «плавно» переросла в империю с автократическим ре­жимом, выражавшим интересы крупной буржуазии. За время существования режим достиг значительных успе­хов, прежде всего в экономике: динамическое промыш­ленное развитие, стабилизация денежной единицы, пе­рестройка и модернизация столицы страны.

Однако национальный позор Франции в связи с по­ражением ее армий в войне с Пруссией, неспособность режима обеспечить надлежащую оборону страны приве­ли к падению Второй империи. Обострившиеся соци­ально-экономические противоречия между пролетария­ми и буржуазией завершились провозглашением Парижской Коммуны 1871 г. И хотя вскоре Коммуна была подавлена, она оставила после себя опыт соедине­ния в одном органе законодательной и исполнительной властей, который использовали теоретики марксизма для обоснования характера будущей государственности социалистического типа, политической формулы, согласно которой источником государственной власти является социальный класс, при социализме — пролетариат.

Ассамблея, избранная для заключения мира с Прус­сией, провозгласила Третью республику (1870). Основ­ные конституционные положения республики преду­сматривали существование законодательной и исполнительной ветвей власти и регулировали отноше­ния между ними. Глава исполнительной власти — пре­зидент получал свои полномочия не от народа, как прежде, а от парламента, который избирал его на семи­летний срок. Стремление президента игнорировать это обстоятельство и управлять страной помимо парламента закончилось неудачей. В ответ на попытку распустить Ассамблею, политический состав которой президента не устраивал, парламент решительно воспротивился этому и вынудил главу исполнительной власти уйти в отставку. С этого времени президенты стали всего лишь номинальными главами государства, а премьер-министры и их кабинеты превращались в послушные инструменты в руках сильного парламента, и их состав менялся или пе­ресматривался каждые восемь месяцев. Эта нестабильность, расценивавшаяся многими политиками как органическая особенность республиканской формы правления с силь­ным парламентом, способствовала возрождению надежд монархистов — противников демократии на свержение республики. Начало немецкой оккупации в 1940 г. по­ложило конец режиму Третьей республики.

Четвертая республика была учреждена в 1946 г., че­рез два года после освобождения Франции. Ее Консти­туция следовала принципам, заложенным в основном законе предыдущей республики, но в отличие от нее была более демократической, включала Декларацию прав человека и гражданина.

Достижения политического режима Четвертой рес­публики выразились в создании системы долгосрочного капиталистического планирования экономики, прове­дении эффективной широкомасштабной социальной политики, политики деколонизации — отказе от кон­троля над Индокитаем, Марокко, Тунисом; создании основ внутриевропейского объединения — Общего рынка. Слабыми сторонами режима Четвертой республики бы­ли унаследованная от Третьей республики вместе с явным преобладанием законодательной власти над исполни­тельной нестабильность правительства (за двенадцать лет — двадцать правительств), что снижало эффектив­ность управления страной, а также неспособность обес­печить демократию на местах.

Четвертая республика пала в связи с неспособно­стью режима разрешить алжирскую проблему. Стремле­ние коренного народа этой колонии к независимости натолкнулось на сопротивление значительной части на­селения страны. Более двух миллионов французских колонистов, предки которых не одно поколение прожи­ли на этой арабской земле, считали Алжир своим до­мом и неотъемлемой частью Франции.

В Алжире вспыхнул военно-фашистский мятеж. Возникла реальная угроза гражданской войны в самой метрополии.

В условиях кризиса власти лидеры респуб­лики решили обратиться за помощью к «сильной лич­ности». Буржуазные партии в Национальном собрании проголосовали за передачу всей полноты власти герою Движения сопротивления генералу Ш. де Голлю. Полу­чив пост премьер-министра, Ш. де Голль потребовал предоставления ему чрезвычайных полномочий по вы­работке нового текста Конституции. Парламент предос­тавил ему такие полномочия, указав лишь самые общие требования к будущему Основному закону республики.

Подготовленный в соответствии с политическими воззрениями Ш. де Голля проект Конституции был принят, минуя парламент, на народном референдуме в 1958 г. Конституция Пятой республики сохраняла суще­ствовавшие в предыдущих республиках институты вла­сти — президент, премьер-министр, двухпалатный пар­ламент — Национальное Собрание и Сенат, но устанавливала такое взаимоотношение между ними, при котором роль исполнительной власти существенно воз­растала, а законодательной — падала. Конституция за­крепляла возможность параллельного использования форм представительной и непосредственной, «прямой» демократии — референдума. Сохранялись права и сво­боды, предусмотренные Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. с дополнениями, которые содержа­лись в Конституции Четвертой республики 1946 г. Конституция устанавливала общие нормы взаимоотношений центральной власти и местного самоуправления. Предусматривались различные источники формирования и сроки полномочий государственных органов как важная гарантия преемственности и стабильности власти.

Однако если создатели предыдущих конституций следовали политической традиции, согласно которой в качестве верховного носителя власти и национального суверенитета выступает представительное выборное учреж­дение — парламент, то в основу новой конституции бы­ла положена концепция «рационализированного парла­ментаризма», в соответствии с которой парламенту мо­жет противостоять другое проявление всеобщей воли — президент, также избираемый всеобщим голосованием.

Основные характеристики французской демократии. Центральная фигура в политической системе Пятой республики — президент. Это видно даже из простого сопоставления очередности разделов в конституциях 1958 и 1946 гг.

В Конституции 1946 г. на первое место вынесена глава о парламенте, за ней следует глава об Экономическом совете и лишь после помещены статьи о президенте республики и Совете министров.

В Кон­ституции 1958 г. на первом месте — президент, затем правительство и только потом следуют положения о парламенте.

Президент избирается независимо от парламента народным голосованием на семилетний срок. Полно­мочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и требующие обязательной контрассигнации премьер-министра или нескольких министров. Прези­дент назначает премьер-министра и по предложению последнего — министров. Он имеет полномочия и для других назначений: послов, высокопоставленных воен­ных и гражданских должностных лиц. Президент пред­седательствует на заседаниях правительства и подписы­вает принятые решения. Но это не значит, что премьер-министр только номинальный глава. Конститу­ция дает четкие определения главы государства и главы правительства. Так, именно премьер-министр, а не президент «направляет деятельность правительства», обес­печивает исполнение законов. Он даже может отменить и изменять законы, относящиеся к регламентарной вла­сти, требовать делегирования правительству законода­тельных полномочий. Правительство обладает приори­тетом в определении повестки дня работы парламента.

Из юридических разграничений полномочий прези­дента и премьер-министра можно сделать вывод о су­ществовании в стране «двухглавой» исполнительной власти. Однако текст Конституции содержит ряд и та­ких норм, из которых следует, что в функциональном отношении оба института исполнительной власти тесно взаимосвязаны. Так, если одна статья говорит об ответ­ственности премьер-министра за национальную оборо­ну, то другая статья называет президента главнокоман­дующим вооруженных сил страны, если согласно одной статье правительство определяет и осуществляет политику нации, то согласно .другой — президент является гаран­том национальной независимости. Отсутствие одно­значности в конституции на практике трансформирует­ся в небольшую свободу действий премьер-министра по сравнению с президентом во всех областях, в которых последний проявляет личную заинтересованность.

По отношению к парламенту президент обладает та­кими важными полномочиями, как досрочный роспуск его нижней палаты — Национального собрания и, та­ким образом, объявления новых выборов. При этом президент обязан выполнить два условия — «посовето­ваться» с премьер-министром и распускать Собрание не раньше, чем через год после его избрания. Президент не вправе накладывать вето на законопроекты, но он мо­жет просить парламент пересмотреть законопроект. Кро­ме того, президент может передать в Конституционный совет любое постановление парламента, вызывающее сомнение по поводу его конституционности.

О возросшей роли президента в системе власти Пя­той республики говорит и наличие в конституции ста­тьи о возможности введения в стране чрезвычайного положения. В случае, когда независимость нации, цело­стность ее территории или выполнение международных обязательств поставлено под угрозу, а функционирова­ние государственных органов республики нарушено, президент после официальной консультации с премьера министром и председателями обеих палат парламента принимает необходимые меры по устранению нависшей опасности. При этом он наделяется исключительными полномочиями, сочетая в своем лице как исполнитель­ную, так и законодательную власть. Весь период чрезвычайного положения работает созванный по праву пар­ламент. Парламент не уполномочен отменять решения президента. Глава государства привлекается к ответст­венности Верховным судом в случае совершения им го­сударственной измены. Чрезвычайное положение во Франции вводилось лишь однажды Ш. де Голлем в свя­зи с заговором в армии, организованным генералами — противниками его политики по отношению к Алжиру.

Законодательная власть и ее взаимоотношения с ис­полнительной властью. Парламент Пятой республики в структурном отношении сопоставим с парламентами предшествующих республик. Он состоит из двух палат — Национального собрания, которое представляет интере­сы всего населения страны, и Сената, представляющего интересы территорий республики.

Состав Собрания из­бирается прямым голосованием сроком на пять лет, члены Сената избираются косвенным голосованием —

посредством коллегии выборщиков на девятилетний срок. Каждые три года обновляется одна треть сенаторов. Двухпалатная структура и внутренняя организация де­лают парламент Пятой республики подобным парламен­там предыдущих республик. Однако в функциональном отношении ныне действующий парламент явно отлича­ется от его предшественников. Если парламент Четвер­той республики был в законодательной сфере поистине всемогущ, то нынешний парламент в своих полномочи­ях весьма ущемлен. Изменившаяся роль парламента проявляется в ограничении как сфер юрисдикции, так и продолжительности времени его работы, процедуре об­суждения законопроектов и но некоторым другим пока­зателям.

Конституцией предусмотрена норма (ст. 34), которая четко обозначает сферы, в которых парламент правомо­чен издавать законы: гражданские права и свободы, бюджет и налоги, уголовные правонарушения, органи­зация судебных органов, национализация и приватиза­ция, образование, социальное обеспечение и некоторые другие. Области общественной жизни, находящиеся за пределами этих сфер, регулируются актами исполни­тельной власти — декретами президента, рассматриваемыми в кабинете министров, и декретами премьер-министра. Должностные лица более низкого ранга издают постановление по регулированию отношений в подве­домственных им областях.

Сужение сферы законодательного регулирования, а также наличие возможности делегирования правитель­ству полномочий принимать решения по вопросам, не­посредственно относящимся к компетенции парламента (что неоднократно практиковалось в годы президентст­ва Ш. де Голля), свидетельствует о потере законом тра­диционно господствующего положения над другими нормативными актами.

Эффективная законодательная деятельность парла­мента в указанных выше областях внутренней политики (а отсюда и его роль) зависят от количества постоянных комитетов и качества их работы. В годы Четвертой рес­публики таких комитетов было более двадцати. Их от­личал высокий профессионализм, благодаря чему гото­вились ценные законопроекты, а сами они фактически становились центрами принятия решений. Комитеты могли выдвигать «контрпредложения» по отношению к предложениям правительства и, поставив его в затруд­нительное положение, добиваться отставки Кабинета министров. В Пятой республике предусмотрено сущест­вование только шести постоянных комитетов, работают они в течение строго определенного времени и не могут выдвигать, как это было в прошлом, «контрпроектов».

Законодательная инициатива членов парламента во­площается в форму законопредложений, а правительст­ва — законопроектов. Французское право проводит четкое различие между ними. Законопроекты прави­тельства имеют приоритет при составлении повестки для заседания палат и при их первоначальном обсужде­нии. В годы Четвертой республики существовала норма, согласно которой обсуждался проект, поступивший из парламентской комиссии, независимо от того, был ли он внесен правительством или депутатами. Законода­тельная практика парламента Пятой республики свиде­тельствует, что в общей сумме законов только около 15% имели в своей основе проект, предложенный чле­нами парламента. При этом большая часть была одоб­рена только потому, что правительство либо не возра­жало, либо само поддерживало такие законопроекты.

Принятие законопроектов требует одобрения На­ционального собрания и Сената. В случае непринятия идентичного текста, могут быть использованы различ­ные процедуры: «повторные чтения» в каждой из палат, выработка компромиссного текста смешанной паритет­ной комиссией и, при сохранении расхождений между палатами, принятие по просьбе правительства оконча­тельного решения Национальным собранием. Тогда Со­брание в качестве законопроекта рассматривает текст, подготовленный смешанной комиссией или свой собст­венный последний текст, измененный при необходимо­сти одной или несколькими поправками Сената. Если в силу каких-то причин принятый парламентом законо­проект нежелателен исполнительной власти, она может использовать такие процессуальные средства, как право президента требовать повторного обсуждения, право президента и правительства ставить вопрос о его кон­ституционности, медлить с изданием регламентов по применению закона и т.п.

Полномочия парламента Пятой республики ограни­чены не только сферами его юрисдикции, но общими и специальными сроками его работы. Прежде всего установлена максимальная продолжительность сессии пар­ламента — пять с половиной месяцев в год, а внеоче­редных сессий, созываемых по просьбе премьер-министра или большинства депутатов — двенадцать дней. Конституцией предусмотрен 70-дневный срок, в течение которого парламент должен принять бюджет финансового года: если за это время парламенту не уда­ется обсудить (практически утвердить проект, поскольку поправки к нему со стороны парламентариев не допус­каются, если они уменьшают прибыли и увеличивают расходы), бюджет вводится декретом правительства. Правительству принадлежит решающий голос в том, сколько времени должно быть отведено для дебатов по отдельным частям законопроектов, внесенных по его инициативе.

Наряду с законодательством другой важной обла­стью парламентских полномочий является контроль за деятельностью правительства. Он осуществляется глав­ным образом в таких формах, как депутатский запрос и принятие резолюции порицания. Депутатский запрос (в письменном или устном виде) адресуется конкретному члену кабинета министров. Ответ по истечении опреде­ленного срока может давать как сам министр, так и его представитель высокого государственного ранга. (Заседа­ние парламента для обсуждения депутатских запросов и ответов правительства проводится один раз в неделю). При этом депутаты, если ответы правительства их не удовлетворяют, не имеют права выражать ему свое не­доверие. Для этого существует особая процедура. Нацио­нальное собрание может выражать кабинету министров свое недоверие путем принятия резолюции порицания, что должно привести к отставке правительства. Для по­становки на обсуждение такой резолюции требуются подписи не менее одной десятой части общего числа депутатов Собрания. Резолюция порицания принимает­ся простым большинством голосов по истечении 48 ча­сов («период остывания») с момента ее внесения. За годы Пятой республики в Национальном собрании де­сятки раз вносились предложения о недоверии прави­тельству. Однако только одно из них (октябрь 1962 г.) набрало необходимое количество голосов. Президент Ш. де Голль на этот демарш Собрания ответил его рос­пуском и тем самым аннулировал результаты вотума недоверия.

О характере взаимоотношений законодательной и исполнительной властей можно судить и по практике деятельности Конституционного совета. Этот государст­венный институт состоит из девяти членов, каждая треть которых назначается президентом, председателем На­ционального собрания и председателем Сената сроком на девять лет. Пожизненно входят в состав Совета бывшие президенты республики. На Совет возложена обязан­ность судить о конституционности парламентских уставов и процедур референдума, следить за ходом президентских выборов и делать выводы об их результатах, выражать свое мнение о введении чрезвычайного положения, следить за конституционностью принятых парламентом законопро­ектов. Однако Конституционный совет не располагает полномочиями по контролю за нормативными актами ис­полнительной власти. Соответствие таких актов Основно­му закону определяет Государственный совет, статус которого устанавливается исполнительной властью.

Из сказанного о взаимоотношении двух ветвей власти следует, что законодательные полномочия парламента весьма ограничены, а его возможности по контролю за деятельностью правительства малоэффективны. Тем не менее парламент был и остается единственным орга­ном, борьба за места в котором между политическими партиями, представляющими различные группы фран­цузского народа, неизменно носит острый характер.

Составной частью французской демократии является непосредственное участие народа в принятии важных политико-управленческих решений — референдум. К таким решениям относятся конституционные поправки, законы об организации государственной власти и меж­дународные договоры, требующие ратификации. Основ­ной закон предусматривает, что альтернативой рефе­рендуму может стать специально созванный парламент, состав которого на объединенной сессии способен тре­мя пятыми поданных голосов принять проект предло­женного ему документа. Выбор центра принятия поли­тического решения зависит от президента. Инициатива пересмотра Конституции принадлежит как президенту (после предварительной консультации с премьер-мини­стром), так и парламенту. Предметом пересмотра не может быть целостность территории страны и республи­канская форма правления. С момента образования Пя­той республики во Франции было проведено несколько

референдумов, значительная часть которых — по ини­циативе президента Ш. де Голля.

Во Франции — классической стране политического плюрализма — действует несколько десятков политиче­ских партий и партийных объединений. Одни из них имеют общенациональное значение, другие — местное, а остальные представляют собой не больше, чем поли­тические клубы.

В Конституции 1958 г. подчеркивается, что полити­ческие партии и группировки создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они обязаны уважать принципы национального суверенитета и демократии. Назначение партий и группировок — «содействовать выражению мнений голосованием» (ст. 4).

В аналогичном политико-правовом положении на­ходились политические партии и в период действия Ос­новного закона 1946 г. И тем не менее с учреждением Пятой республики партийная система страны, продол­жая выполнять роль посредника между народом и госу­дарственными институтами, претерпела значительные изменения. Это выразилось в тенденции к поляризации социально-политических сил: сокращении числа поли­тических партий в парламенте и их перестройке в два лагеря, как это имеет место в США, Англии или ФРГ. Истоки такой тенденции коренятся в уроках Чет­вертой республики, парламент которой, будучи теоре­тически всевластным, практически в кризисных ситуациях оказывался парализованным фракционностью. Основанная на пропорциональном представительстве изби­рательная система, действовавшая в годы республики, позволяла многим мелким партиям получать места в пар­ламенте. Парламентская деятельность большинства пар­тий диктовалась конъюнктурными соображениями и сводилась к «политической игре» — своевременной смене направления (левого или правого), перехода от группы поддержки правительства в оппозицию.

Такая парламентская практика партий вызывала у генерала Ш. де Голля и многих французов вполне по­нятную неприязнь. Система выборов в Национальное собрание, введенная в 1958 г., вынудила партии сделать выбор еще до того, как их представители станут депута­тами. Оказалось, что многие партии к такому выбору были не готовы. Функционирующая в Пятой республике избирательная система основана на одночленном участке: кандидат в Собрание должен набрать абсолютное большинство голосов всех избирателей. Если этого не случилось, то назначается второе голосование, в ходе которого кандидату достаточно набрать относительное большинство голосов. При этом кандидаты от партий, которые набрали менее 2,5 % голосов, ко второму туру голосования не допускаются. Стремление к достижению практического результата побуждает близкие по соци­альному составу и политическим приоритетам партии к созданию коалиций, заключению соглашений о взаимной поддержке их кандидатов или снятию своих канди­датов во втором туре выборов.

В настоящее время все места в парламенте Франции принадлежат наиболее крупным политическим партиям, среди которых различаются три пары «идеологических семейств»: коммунисты и социалисты, католики и ра­дикалы, консерваторы и голлисты. Эти пары по приня­той терминологии могут рассматриваться, соответст­венно, как левые, центристы и правые.

Местное самоуправление. Местное самоуправление и его оптимальное соотношение с центральной властью — важный фактор политической стабильности — занимает особое место в системе французской демократии. В Кон­ституции Пятой республики этой проблеме посвящен отдельный раздел, а в общественной жизни — это тема острых политических дебатов в парламенте и за его пределами. При этом обсуждается круг вопросов о пол­номочиях самоуправляющихся коллективов, их разме­рах, финансировании, возможностях обеспечения не­обходимой степени участия граждан в политической жизни страны. Один из результатов таких дискуссий — рождение важных законопроектов.

По Конституции республики основными местными коллективами являются коммуны и департаменты. Вся­кие иные местные коллективные образования учрежда­ются текущим законодательством. Особенности правового статуса местных коллективов состоят в том, что они — самоуправляющиеся и в то же самое время и админист­ративные единицы французского правительства.

Франция — метрополия, состоящая из 96 департа­ментов, 324 округов, более чем 36 000 коммун и других территориальных и функциональных единиц. Остано­вимся на их правовом статусе и месте в системе фран­цузской демократии. Департамент как автономное образование имеет выборный Генеральный совет с широкими полномочиями по решению вопросов жизнеобеспечения проживающего на данной территории населения. К ним относятся формирование бюджета, местные налоги и ссуды, принятие нормативных актов по жилью, дорогам, культурным и общеобразовательным программам (в до­полнение к общегосударственным, принятым прави­тельством) и т. д. Генеральный совет избирает своего председателя. Подотчетный Совету, он не несет ответ­ственности за положение дел на территории департа­мента перед правительством республики.

Подконтрольность департамента центральной власти обеспечивается иным должностным лицом — префек­том. Он хотя и получает свою должность в результате избрания, но является представителем правительства в регионе. Префект несет ответственность перед кабине­том министров за национальные интересы, админист­ративный контроль и соблюдение законов на данной территории. Для осуществления своих функций префект наделен необходимыми полномочиями. Он имеет право налагать вето на бюджет, отменять акты Совета и даже при определенных условиях смещать с поста председа­теля. Префект опирается на комитет, который форми­руется на профессиональной основе и состоит из спе­циалистов различных отраслей народного хозяйства. Префекту помогают подпрефекты округов. Значение ок­ругов состоит в том, что они являются базовыми при проведении парламентских выборов.

Следующая административная единица — кантон. На этом уровне содержатся подразделения национальной жандармерии, налоговые и дорожные службы. На основе кантонов избираются Генеральные советы департамен­тов. Последняя, но в то же время самая важная единица в системе самоуправления — коммуна. Это понятие охва­тывает как населенный пункт с численностью до 100 че­ловек, так и многомиллионную столицу страны. В ре­зультате ряда причин некоторые из коммун в сельской местности стали настолько малыми, что не в состоянии самостоятельно выполнять необходимые функции по самообеспечению. Поэтому они вынуждены объединять­ся с соседними коммунами или сотрудничать с ними.

Отношения между местными самоуправляющимися коллективами и центральной исполнительной властью усложнены существованием функциональных единиц, пересекающих их территориальные границы. К ним от­носятся 22 региона, в которых сгруппированы 96 депар­таментов, что позволяет координировать их деятель­ность, 25 «академий», контролирующих осуществление общеобразовательных программ как в начальных, так и в высших учебных заведениях, 16 регионов для осуществления программ по социальному обеспечения, а также шесть военных округов. Все они созданы нацио­нальным правительством и являются собственно адми­нистративными образованиями.

Характер участия населения в формировании орга­нов местного самоуправления — важный барометр по­литики центрального правительства. Это видно, в част­ности, на муниципальных выборах, которые проходят примерно в два раза чаще президентских и парламент­ских. Изменение партийного состава муниципальных советников и мэров коммун сигнализирует правитель­ству о недовольстве его политикой и дает возможность ее своевременно скорректировать.

Важной заключительной составляющей характери­стики французской демократии является характер взаи­моотношений между государством и гражданином как носителем определенных прав и свобод.

Конституция Пятой республики включает в качестве составных частей Декларацию прав человека и гражда­нина 1789 г. и Преамбулу к Конституции 1946 г., под­твердившую и дополнившую эти права. На это обстоя­тельство неоднократно (впервые в 1979 г.) указывал Конституционный совет.

Гарантированные Конституцией права граждан мо­гут быть нарушены как ненамеренно в силу недостаточ­ной правовой компетентности авторов законопроектов и других нормативных актов, принимаемых исполни­тельной властью, так и сознательно из-за бюрократиче­ского искажения законов и злоупотребления властью при их применении. С тем, чтобы предотвратить появ­ление таких нормативных актов, Государственный совет дает экспертную оценку проектов правовых документов под углом зрения их соответствия Конституции страны. Жалобы граждан об ущемлении их прав, включающие обвинения представителей государственной админист­рации в нарушении Конституции, рассматриваются в административных судах департаментов. Если граждане не удовлетворены принятым судом решением, они обращаются в Государственный совет, который в этом случае выступает в роли апелляционного суда. Недостатком та­кой процедуры рассмотрения исков граждан явилась возможность ее затягивания. Иногда проходило не­сколько лет, прежде чем подобные иски рассматрива­лись Государственным советом.

Недавним нововведением стал парламентский по­средник — специально уполномоченный по рассмотре­нию жалоб граждан. О его высоком статусе говорит то, что по рекомендации парламента назначается он самим президентом сроком на шесть лет. Проверяя жалобы граждан «правозащитник» имеет право запрашивать в любом ведомстве интересующую его информацию и требовать судебного разбирательства по делам прови­нившихся перед законом должностных лиц. На основе изучения практики действия законов он может вносить в правительство предложения по их совершенствова­нию. Обращения граждан с жалобами к «правозащитни­ку» не оплачиваются, но поступают к нему не непо­средственно, а через сенатора или депутата парламента.

Таким образом, выдвинутая в ходе Великой Фран­цузской революции формула о народе как источнике власти, пройдя через ряд этапов политической истории, наиболее полно воплотилась в демократии Пятой рес­публики. В соответствии с основными критериями оцен­ки политических систем — стабильность институтов власти и прогресс экономики — о достоинствах современной французской демократии можно сделать сле­дующие выводы. Возникшие в ходе исторического раз­вития политические институты сохранены, но их функциональные отношения рационализированы. Ис­полнительная власть значительно расширила свои пол­номочия и использовала их достаточно эффективно. Ус­пешно адаптировавшись к условиям Европейского общего рынка, Франция превратилась в экономически процветающую державу, жизненный уровень граждан которой не уступает жизненному уровню американцев. В стране созданы механизмы, которые могут предот­вращать перерастание противоречий — результаты ди­намики внутренних социальных перемен — в политиче­ские кризисы, которые приводили к падению прежних политических режимов. Существующее конституционное устройство одобряется большинством политических партий и основной массой населения.