4. Бюджетний процес в Україні

Одержання доходів, їх розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, зв'язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не проходить автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про їх виконання. Діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету у широкому плані одержала назву бюджетного процесу. В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття бюджетного процесу і його стадій.

Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес — це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу. Вважаємо, що це — співставлення різних явищ.

Конституція України вже інакше регулює бюджетні відносини, ніж законодавство, яке було прийнято до неї. Стаття 96 Конституції встановила, що Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України. Дійсно, Верховна Рада України затверджує і Державний бюджет України, і Закон України «Про Державний бюджет України», а в статті 97 Конституції записано, що Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України.

Зараз існує неузгодженість між Конституцією, Законом України «Про бюджетну систему України» та Регламентом Верховної Ради. У Законі в статті 26 встановлюється, що Кабінет Міністрів України розглядає проект закону про Державний бюджет і приймає остаточне рішення щодо проекту Закону. У Регламенті Верховної Ради стадія розгляду починається з подання проекту у Верховну Раду України.

Конституція України надає право внесення проекту Державного бюджету Кабінету Міністрів України, а Закон України «Про бюджетну систему України» цим правом наділяв Президента України.

Надання Конституцією України Кабінету Міністрів України права подання Верховній Раді проекту Державного бюджету і проекту закону про нього цілком логічне. Кабінет Міністрів України керує складанням проекту бюджету, вносить поправки у відповідності із змінами, що вносяться депутатами, як під час складання проекту, так і в процесі виконання самого бюджету. Це зовсім не означає, що Президент України як глава держави не бере участь у формуванні бюджету. Адже Президент України підписує усі закони, прийняті Верховною Радою України, вживає право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх у Верховну Раду. Саме своє право вето Президент України використав при підписанні закону «Про Державний бюджет України на 1997 рік», постанови про введення закону в дію. Закон Президент підписав, а на постанову наклав вето.

Все законодавство необхідно привести у відповідність з Конституцією України.

Закон України «Про бюджетну систему» і більшість вчених юристів-фінансистів формулюють бюджетний процес як засновану на правових нормах діяльність органів держави і органів місцевого самоврядування по складанню, розгляду проекту бюджету, затвердження та виконання бюджету, складанню, розгляду і затвердженню звіту про виконання бюджету.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження суб’єктів бюджетних правовідносин.

Порядок складання проекту бюджету

Складання проектів Державного і місцевих бюджетів здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідного для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через Державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями.

У відповідності з статтею 116 Конституції України Кабінет Міністрів розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку, розробляє проект закону про Державний бюджет України. У зв'язку з цим Кабінет Міністрів України встановлює порядок і строки складання вищеназваних програм і проекту Державного бюджету України.

Підготовка проекту бюджету передбачає проведення низки дуже серйозних заходів. Після початку поточного року Міністерство економіки починає працювати над збиранням показників з галузевих міністерств і відомств, які фінансуватимуться з бюджету.

В першому кварталі галузеві міністерства і відомства та органи місцевого самоврядування розраховують потреби на поточні видатки і капіталовкладення.

Міністерство фінансів у червні готує детальні прогнози надходжень до бюджету. .

Загальний обсяг видатків проекту зведеного бюджету і загальний обсяг капітальних витрат Міністерство фінансів визначає в липні. На підставі цього Міністерство фінансів створює проект розподілу поточних витрат за галузями і усередині галузі між центральними органами виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування.

В серпні розподіл асигнувань, який планує Міністерство фінансів, розглядається ним разом із зацікавленими державними органами. І вже після узгодження розмірів асигнувань з галузевими органами центральної виконавчої влади починається другий етап складання проекту бюджету.

Другим етапом першої стадії бюджетного процесу можна вважати прийняття до 15 червня Верховною Радою спеціальної постанови — бюджетної резолюції.

Бюджетна резолюція дає основні напрями бюджетної політики на планований рік. В основу розробки бюджетної резолюції кладуться матеріали, які готуються Міністерством фінансів, Міністерством економіки та центральними галузевими органами виконавчої влади, місцевими органами самоврядування.

У бюджетній резолюції вміщуються головні пріоритети бюджетної політики на планований рік, які повинні стати орієнтиром для Уряду, який керує складанням проекту бюджету, Верховної Ради при розгляді бюджету. В ній визначаються макроекономічні цілі і обов'язково розмір дефіциту бюджету, загальний обсяг доходних надходжень, положення.

Регламент Верховної Ради вимагає прийняття бюджетної резолюції не пізніше 1 липня.

Галузеві міністерства і відомства після доведення до них прогнозів соціально-економічного розвитку подають Міністерству фінансів та Мінекономіки розрахунки і обгрунтування потреб майбутнього бюджету, обгрунтування витрат на функціонування галузі і управлінського апарату, здійснення цільових комплексних програм. Місцеві органи самоврядування визначають, розраховують потреби поточного бюджету і бюджету розвитку і подають у Міністерство фінансів обгрунтування для одержання в плановому бюджетному періоді коштів з Державного бюджету.

Міністерство економіки України складаючи інвестиційну програму, відбирає інвестиційні проекти і на початку другої половини року розподіляє проекти інвестицій між галузями [13].

Одержавши розрахунки галузевих міністерств, відомств і органів місцевого самоврядування і зробивши прогнози можливих надходжень у бюджет, Міністерство фінансів аналізує всі показники і пропонує загальну суму розподілу витрат між капітальним та поточним бюджетами, складає попередній проект для зведеного бюджету України і доводить відповідні попередні прогнозні показники до міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади з визначенням загальних меж втрат державного бюджету та прогнози надходжень по місцевих бюджетах.

Центральні органи виконавчої влади України у двотижневий строк розглядають доведені до них показники, включені в проект зведеного бюджету, і подають Міністерству фінансів України пропозиції з своїми розрахунками і обгрунтуваннями.

Міністерство фінансів України, спираючись на аналіз макроекономічних показників і замовлень міністерств, відомств, інших центральних органів виконавчої влади.

Для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України складається зведений бюджет України (ще його називають звід консолідованих бюджетів, тобто Державний бюджет і бюджети 24 областей, Києва, Севастополя і бюджет Автономної Республіки Крим), а в інших державах термін зведений ототожнюється з терміном консолідований.

Проект зведеного бюджету Міністерство фінансів передає Кабінету Міністрів до 15 серпня.

Порядок розгляду проекту бюджету

Згідно з Законом України «Про бюджетну систему” друга стадія бюджетного процесу — розгляд проекту Закону Про Державний бюджет України починається з того моменту, коли бюджетні матеріали передаються у Верховну Раду.

До проекту Закону про Державний бюджет України також додаються інформаційні матеріали:

прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки, розроблений виходячи з Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на цей період;

перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект Закону про Державний бюджет України, з зазначенням причин розбіжностей. Якщо причиною є недостатність коштів, вказується обсяг фінансування в процентному відношенні до визначеного актом законодавства;

перелік податків, зборів, інших обов'язкових платежів із зазначенням ставок і пільг;

перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету, в разі, якщо розпорядниками коштів є два і більше суб'єкти. Подаються дані щодо фінансових повноважень кожного суб'єкта і загальні виграти на програму.

З детальною доповіддю про проект бюджету виступає міністр фінансів. Протягом наступних п'яти днів проект бюджету розглядається у комітетах, які призначають доповідачів для участі у роботі комітету з питань бюджету. Депутати і комітети передають свої поправки до проекту бюджету у Комітет з питань бюджету.

При внесені поправок або пропозицій про збільшення видатків або зменшення доходів необхідно на цю суму запропонувати збільшення доходів за рахунок інших джерел або скорочення видатків на іншу статтю, і дати письмове обгрунтування.

Всі пропозиції розглядає комітет з питань бюджету, який готує доповідь і таблицю про підтримані і відхилені поправки. На цьому етапі діяльності органів держави важливо відмітити особливу роль Кабінету Міністрів України у розробці проекту закону про Державний бюджет.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет починається з доповіді Комітету з питань бюджету. По доповіді проводиться обговорення і ставиться на голосування постанова про схвалення висновків і пропозицій Комітету. Якщо доповідь комітету з питань бюджету схвалюється, то на засіданні розглядаються тільки відхилені поправки.

Після цього проект бюджету передається Кабінету Міністрів на доопрацювання.

Кабінет Міністрів доопрацьовує проект бюджету на протязі двох тижнів відповідно до схваленої доповіді Комітету з питань бюджету і підтриманих Верховною Радою поправок і подає доопрацьований проект бюджету на друге читання у Верховну Раду.

Порядок затвердження бюджету. Зміст актів про бюджет

Саме з другого читання починається третя стадія бюджетного процесу — затвердження бюджету і закону про Державний бюджет.

Верховна Рада України затверджує не тільки Закон «Про Державний бюджет», але й сам Державний бюджет. Це встановлює і чинна Конституція України. Стаття 116 Конституції покладає на Кабінет Міністрів України обов'язок розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Після доповіді Міністра фінансів на другому читанні у Верховній Раді починається затвердження бюджету і Закону про Державний бюджет. Починається це із затвердження граничного розміру дефіциту державного бюджету. Після затвердження граничного розміру дефіциту Державного бюджету Верховна Рада постатейно голосує закон про державний бюджет. Обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Регламент Верховної Ради дозволяє тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей.

Регламент Верховної Ради передбачає кілька варіантів, які можуть виникнути при прийнятті бюджету.

1) Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів України може запропонувати прийняти закон про Державний бюджет в цілому.

2) Якщо були прийняті поправки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бюджету, Уряд на свій розсуд або відразу запропонувати свої поправки з метою скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради час для доопрацювання проекту бюджету.

3) Якщо після обговорення і прийняття поправок досягнуто затвердження граничного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада України голосує проект бюджету в цілому.

4) Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, то Верховна Рада України розглядає питання про пропорції скорочення всіх статей видатків, крім захищених.

5) Якщо Верховна Рада не приймає рішення про пропорційне скорочення статей видатків, проект бюджету передається для доопрацювання в Комітет з питань бюджету і для розгляду на третьому читанні.

Проект бюджету і проект закону про Державний бюджет подаються на третє читання. На засіданні обговорюються і голосуються поправки про скорочення дефіциту бюджету. І досягненні затвердженого граничного розміру дефіциту бюджету Верховна Рада України голосує бюджет в цілому, а якщо ні — то пропорційно скорочуються статті видатків.

Зміст Закону України «Про Державний бюджет» в основному визначається статтею 28 Закону «Про бюджетну систему України» та «Правилами оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України», а також Регламентом Верховної Ради України.

У першій статті Закону завжди передбачається загальна сума доходів і видатків.

На початку Закону встановлюється граничний розмір дефіциту Державного бюджету. У Законі про Державний бюджет повинні бути визначені граничний розмір державного внутрішнього боргу та розмір державних зовнішніх запозичень для погашення державного боргу та фінансування дефіциту державного бюджету. Вищий законодавчий орган може передбачити і таке положення, як неповне надходження коштів з. джерел внутрішнього і зовнішнього запозичення, і встановити можливість зменшення (збільшення) граничного розміру державного внутрішнього боргу за рахунок відповідного збільшення (зменшення)^ розміру державних зовнішніх запозичень України [17, c. 43-45].

В законі повинен встановлюватися розмір оборотної касової готівки у Державному бюджеті України.

В законі встановлюються суми доходів Державного бюджету України — за їх основними видами, а асигнування — в розрізі міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади згідно з бюджетною класифікацією. Внесення змін, уточнень та доповнень до них протягом бюджетного року здійснюється виключно за рішеннями Верховної Ради України.

Доходи і видатки цільових загальнодержавних фондів, включених до складу Державного бюджету України, затверджуються щодо кожного фонду окремо. Поточні видатки цільових загальнодержавних фондів затверджуються Верховною Радою України в межах доходів цих фондів. Видатки розвитку-цільових загальнодержавних фондів можуть бути скорочені Верховною Радою України із спрямуванням вилучених коштів на фінансування інших статей видатків Державного бюджету.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом установленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Порядок виконання бюджету

Четвертою, але основною стадією бюджетного процесу є виконання бюджету.

Виконати бюджет — це зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в законі про державний чи місцевий бюджет (перевиконати встановлений об'єм — це добре, а недовиконання — це збільшення дефіциту), та профінансувати видатки (покривати видатки можна не перевищуючи їх граничний об'єм, бо фінансування понад встановлену межу — це збільшувати дефіцит, підвищувати розмір видатків на певні заходи — це неодмінно зменшувати витрати на будь-які інші видатки, але ж в бюджет внесені першочергові, пріоритетні витрати).

Згідно з статтею 116 Конституції України забезпечення виконання затвердженого бюджету покладено на Кабінет Міністрів України. Щодо місцевих бюджетів, то Конституція України в статті 143 записала, що сільські, селищні та міські ради затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, як і обласні та районні ради, й контролюють їх виконання, а зрозуміло, виконання покладено на виконавчі органи. Обласні і районні бюджети виконують, згідно з статтею 61 Закону України «Про місцеве самоврядування», відповідні державні адміністрації на підставі Закону України «Про бюджетну систему України».

Виконання бюджетів здійснюється на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюджетний період і у відповідності з розписом доходів і видатків бюджету, який затверджується фінансовими органами.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про бюджетну систему України» Кабінет Міністрів України організовує виконання Державного бюджету України через Міністерство фінансів України, міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади, Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Державний бюджет України виконується за розписом доходів і видатків з поквартальним розподілом, що складається Міністерством фінансів України відповідно до показників цього бюджету, затвердженого Верховною Радою України.

Контроль за виконанням бюджетів здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції.

Від імені Верховної Ради на підставі статті 98 Конституції контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює Рахункова палата.

Виконуючи Державний бюджет України, щоденний контроль за витрачанням коштів бюджетів здійснює система органів Державного казначейства. Крім цього створено спеціальний орган фінансового контролю — Державну контрольно-ревізійну службу в Україні при Міністерстві фінансів України (КРУ). Такі ж контрольні органи працюють на місцях. Міністерства мають свої контрольні відділи [18, c. 48-51].

Постійний контроль за своєчасністю і повнотою внесення платежів у бюджет здійснює Державна податкова адміністрація з податковою міліцією.

У 1997 ропі Верховна Рада поклала на Рахункову палату та комітет з питань бюджету контроль за виконанням Державного бюджету.

Законом України «Про бюджетну систему України» передбачено відповідальність за порушення бюджетного законодавства і найбільш поширені види порушень. Такими порушеннями є нецільове використання бюджетних коштів або в обсягах, що перевищують межу видатків, затверджену актами про бюджет; невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів; видання органами державної влади і посадовими особами актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч виключній компетенції Верховної Ради України щодо встановлення обов’язкових платежів та видатків Державного бюджету; порушення строків проходження бюджету.

Розглядають усі органи, які уповноважені не роби і й, звіти про недобір доходів, перевитрати коштів, повертають звіти про никонацпя, але жодна посадова особа, крім міністрів фінансів, яких часто підправляють у відставку, щоправда, не за такі дії, ще не притягалася до відповідальності.

Звітність про виконання бюджетів

Бюджетний цикл за певним бюджетом закінчується оприлюдненням звіту про виконання бюджету. Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає Верховній Раді України звіт про виконання державного бюджету України (ст. 97).

Стаття 40 Закону України «Про бюджетну систему України» встановила строк подання звіту про виконання Державного бюджету за попередній рік — 1 травня, але не встановлено строку затвердження такого звіту. Наприклад, звіти про виконання Державного бюджету у 1994 та 1995 роках досі не затверджені, вони поверталися Кабінету Міністрів, але до цього часу звіти не оприлюднені, як цього вимагає Конституція.

Звіт про виконання Державного бюджету України представляє на засіданні Верховної Ради України Кабінет Міністрів України. З доповіддю про виконання Державного бюджету України виступає Міністр фінансів України або особа, що виконує його обов'язки.

До звіту про виконання Державного бюджету України додаються пояснення щодо всіх відхилень від затвердженого Закону про Державний бюджет України як по доходах, так і по видатках.

Звіти про виконання республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласного, міського (крім міст районного підпорядкування), районного, районного в місті бюджету складають відповідно Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансове управління (відділ) виконавчих органів міської, районної в місті рад місцевого самоврядування про виконання міського бюджету (міст районного підпорядкування).

Висновки

У світовій науковій літературі та практиці немає одностайного визначення бюджетного процесу та його етапів, понятійного апарату й кількості етапів.

У Бюджетному кодексі України бюджетний процес — це регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

У Бюджетному кодексі України стадії бюджетного процесу визначені як окремі етапи бюджетного процесу, у ході здійснення яких реалізуються бюджетні повноваження всіх суб’єктів бюджетних правовідносин.

Відповідно бюджетний процес в Україні поділяється на такі стадії:

• складання проектів бюджетів;

• розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

• виконання бюджету, зокрема й у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

• підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях здійснюються фінансовий контроль та аудит, а також оцінювання ефективності використання бюджетних коштів.

Усі стадії взаємообумовлені й пов’язані, тому доцільно говорити про єдину бюджетну процедуру.

Методичні рекомендації:під час опрацювання лекційного заняття слід звернути увагу на наступні аспекти теми:

1)суть,зміст,обсяг та ознаки бюджетного права і бюджетного процесу України;

2) розглянути місце бюджетного права в системі права України;

3) ознайомитись зі структурою Бюджетного кодексу України;

4)розтлумачити чим відрізняються повноваження законодавчих органів влади від виконавчих у бюджетному процесі, також потрібно ознайомитись з порядком складання проекту Державного бюджету, порядок розгляду та процедуру затвердження.

Навчальна дисципліна «Фінансове право»

Дата 10.05.2010

Факультет: підготовки фахівців міліції громадської безпеки

слідства та дізнання

Навчальний курс, група: ІІ курс, 201-204

Вид заняття: лекція

Вид заняття: лекція

ЗАВДАННЯ:

Опрацювати текст лекції та скласти конспект.

Тема. Правове регулювання державних доходів.

Навчальна мета: розглянути фінансово – правовий інститут державних доходів, навчитись класифікувати податки, збори, обов’язкові платежі;

розібратися які є відмінності та схожі ознаки у митних платежах, ресурсних платежах, рентних платежах та неоподаткованих доходах; проаналізувати види державних видатків та принципи фінансування державних видатків

Виховна мета: оволодіння курсантами теоретичними знаннями щодо засобів забезпечення законності інституті державних доходів.

План

1. Поняття і система державних доходів.

2. Поняття, функції та класифікація податків

3. Податкове право, податкові правовідносини

4. Податки, що сплачують юридичні і фізичні особи.