Тема 10. Структура государственного управления в зарубежных странах.

Вопросы:

1. США.

2. Германия.

3. Франция.

4. Великобритания.

Соединенные Штаты Америки.

Особенности государственного строя Соединенных Штатов Америки:

- государство сравнительно молодое, обладает самой старой писаной конституцией;

- конституция относится к разряду жестких;

- в конституции закреплена модель президентской республики;

- первый пример федеративного государства;

- бикамерализм;

- система «сдержек и противовесов»;

- широкое распространение лоббизма.

Конституция США принята в 1787г. в Филадельфии Конвентом – Учредительным собранием, из представителей штатов – субъектов конфедерации с 1776г. По сути в 1787 г. была учреждена федерация.

Конституция США – сравнительно краткий документ, состоит из преамбулы и 7 статей. Декларация независимости и поправки к Конституции не включаются в ее текст, а прилагаются. Всего было принято 27 поправок (последняя в 1992г.). Первые 10 поправок – Билл о правах.

По форме правления США – президентская республика, по форме территориального устройства – относительно централизованная федерация, демократический государственный режим.

Статья 1 – законодательная власть (Конгресс США), статья 2 – исполнительная власть (Президент США), статья 3 – судебная власть (Верховный Суд США).

Законодательная власть.

Конгресс США – двухпалатный парламент, нижняя палата – Палата представителей, верхняя палата – Сенат.

Палата представителей состоит из 435 депутатов, которые избираются на 2 года в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года. Между штатами депутатские места распределяются пропорционально численности населения. Избирательная квота составляет примерно 520 тыс. человек. Требования к кандидатам в депутаты – возраст 25 лет, 7 лет гражданство США, проживать в том штате, от которого избираются. Палату представителей возглавляет Спикер, он избирается от партии «большинства». Его роль достаточно значимая, он имеет так называемое «право признания», то есть он решает получит ли депутат слово и сможет ли внести на рассмотрение палаты предложение.

В Сенат входят по 2 представителя от каждого штата, избираются на 6 лет в те же сроки, что и Палата представителей, каждые 2 года переизбирается одна треть состава Сената. Требования к кандидатам в сенаторы – возраст 30 лет, 9 лет гражданство США, проживать в том штате, от которого избираются. Сенат возглавляет Вице-президент без права голоса, на практике он не пользуется этим правом и фактически возглавляет Сенат Временный председатель.

Палаты Конгресса действуют на основании Конституции, Постоянных правил Сената, Постоянных Правил Палаты представителей. Первая сессия начинается 3 января следующего за выборами года. Дальше ход сессии определяется самим Конгрессом.

При Конгрессе действует система постоянных комитетов. При Палате представителей создано 22 комитета, при Сенате – 16.

Палаты считаются равноправными, поэтому законопроект может быть внесен на рассмотрение в любую палату. Исключение составляют налоговые проекты, они вносятся в Палату представителей. Особо важные законопроекты могут вноситься сразу в обе палаты. Палаты часто принимают законопроекты в разной редакции. Так как они равноправны, приходится создавать согласительные комиссии. Если компромисс найти не удалось, то законопроект считается отклоненным, другой процедуры преодоления разногласий не предусмотрено.

В случае согласия документ поступает на подпись к президенту. Президент имеет право вето. Вето президента может быть преодолено большинством 2/3 голосов в каждой из палат. Если закон в течение 10 дней не возвращен в Конгресс, он считается принятым, даже без президентской подписи.

Исполнительная власть.

Главой исполнительной власти является Президент США. Возрастной ценз для кандидата – 35 лет, 14 лет ценз оседлости и необходимо быть гражданином США по рождению. Президент избирается сроком на 4 года, не более двух сроков подряд через систему косвенных выборов:

1. Так называемые предварительные выборы, «праймериз», выборы кандидатов от партий на партийных съездах.

2. Затем формируется коллегия выборщиков. От каждого штата избирается столько выборщиков, сколько сенаторов и представителей они имеют в Конгрессе + 3 человека от Федерального округа Колумбия. Голосование осуществляется единым списком по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы проходят в первый вторник после первого понедельника ноября високосного года.

3. В первый понедельник после второй среды декабря того же года выборщики в столицах штатов голосуют, как правило, за кандидатов от своей партии. Побеждает тот, кто набрал абсолютное большинство голосов.

4. Если никто не набрал абсолютное большинство голосов, то голосует Палата представителей.

Вместе с кандидатурой Президента голосуется кандидатура вице-президента. Полномочия Президента условно подразделяются на конституционные (исключительные), делегированные Конгрессом и подразумеваемые, опирающиеся на широкую трактовку Конституции.

Конституционные полномочия – это глава исполнительной власти. В США фактически нет правительства, Президент и есть Правительство; Президент имеет право отсрочки приговоров и помилования; он является верховным главнокомандующим; руководит внешней политикой; имеет право обращаться к Конгрессу с посланием о положении дел в стране.

Делегированные Конгрессом – составление бюджета; издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона.

Подразумеваемые – чрезвычайные полномочия в условиях внутренних и международных кризисов; и др.

Кроме этого в исполнительную власть входит Исполнительное управление президента; исполнительные департаменты (федеральные министерства), независимые агентства и правительственные корпорации.

Исполнительное управление (офис) президента было создано в 1939г. Его внутренняя структура менялась, отражая взгляды и потребности конкретного президента. В последнее время в состав Управления входят:

• офис (служба) Белого дома,

• офис вице-президента,

• административно-бюджетное управление (офис),

• группа экономических советников,

• совет национальной безопасности,

• офис представителя США на торговых переговорах,

• совет по охране окружающей среды,

• офис научной и технологической полити­ки и др.

Исполнительные департаменты (федеральные министерства) - это старейшие и важнейшие орга­ны исполнительной власти. Они не­посредственно подчинены президен­ту и имеют широкий, «министерс­кий» круг полномочий. Во главе департаментов стоят секретари, а также их заместители. Основные структурные под­разделения министерства возглавляют помощники секретаря. После собственно президентских служб испол­нительные департаменты наиболее тесно связаны с главой испол­нительной власти, он назначает и смещает только их высших руководителей. Остальные же тысячи сотрудников являются карьерными чиновниками, статус которых защищен «системой заслуг». Чиновники сохраняют свои должнос­ти независимо от смены президентской администрации, связаны сформировавшимися бюрократическими традициями, заняты ре­ализацией давно запущенных программ. Их лояльность раздваива­ется между президентом и Конгрессом, его постоянными комите­тами, которые финансируют органы исполнительной власти. По­этому президенты часто недовольны деятельностью министерств.

Департаменты неравнозначны как по своим размерам, бюдже­ту, так и по государственно-политическому значению. Так, иногда разделяют «внутренние» и «внешние» министерства. Руководители первой группы (Государственный департамент, министерства обо­роны, юстиции, финансов), наиболее близкие президенту поли­тически и лично, в первую очередь отвечают за реализацию его программы. Вторая группа министерств занята решением текущих социально-экономических проблем; их деятельность менее под­вержена переменам политического курса, так как связана с реали­зацией постоянных программ.

В настоящее время существуют следующие исполнительные департаменты.

1. Государственный департамент (министерство иностранных дел) (возник в 1789г.). Государственный секретарь считается старшим среди министров, он первым среди них имеет право на исполнение функций президента.

2. Обороны (1789). Первоначально назывался Военным департаментом. В современном виде возник в 1949 г.

3. Финансов (1789).

4. Юстиции (1870). Генеральный атторней появился еще в правительстве Вашингтона, но данное должностное лицо долгое время исполняло обязанности не министра юстиции, а главного юридического советника. Статус министерства данная служба получила только в 1870г. В структуру министерства входит и Федеральное бюро расследований (ФБР), ведущее на федеральном уровне борьбу с наиболее опасными преступлениями, но оно действует вполне независимо.

5. Внутренних дел (1849). Преимущественно выполняет функции министерства природных ресурсов, контролируя федеральные земли, национальные парки, службу охраны животных и т.д. Департамент занимается также проблемами индейцев.

6. Сельского хозяйства (1889),

7. Торговли (1913),

8. Труда (1913),

9. Здравоохранения и социальных служб (1953),

10. Жилищного строительства и городского развития (1965),

11. Транспорта (1966),

12. Энергетики (1977),

13. Образования (1979),

14. По делам ветеранов (1989).

Департаменты создаются Конгрессом по предложению президента, когда в них воз­никает потребность.

После исполнительных департаментов главными органами исполнительной власти являются независимые агентства. Их отличия от исполнительных департаментов состоят, с одной стороны, в менее жесткой подчиненности президенту, с другой — в более узкой и специальной компетенции. Руководители агентств назначаются президентом, который не обладает неограниченным правом их смещения. Они назначаются на срок, превышающий время президентских полномочий, и (если руководство коллегиальное) могут принадлежать к различным политическим партиям. Численность независимых агентств достигает нескольких десятков, они действуют в политической, социально-экономической и научно-исследовательской сферах. Среди них:

- комиссия по междуштатной торговле (1887) — старейшее экономическое агентство, регулирующее различные аспекты бизнеса;

- федеральная резервная система (1913) — осуществляет функции центрального банка США;

- национальная комиссия по трудовым отношениям (1935) — следит за соблюдением законности и справедливости в сфере трудовых отношений, проводит с этой целью расследова­ния и принимает квазисудебные решения;

- администрация общей службы (1949) — создана для централизации правительственных закупок и управления государственной собственностью;

- НАСА (1958) — национальное агентство аэронавтики и исследования космического пространства;

- комиссия по равным трудовым возможностям (1964);

- комиссия по безопасности продуктов (1972).

В сфере компетенции агентств одновременно находятся исполнительные, квазизаконодательные и квазисудебные функции. Они могут издавать приказы общего применения, следить за их исполнением и разрешают через административные суды, возни­кающие на этой почве конфликты.

Правительственные корпорации возникли сравнительно недавно. Они являются квазипредпринимательс­кими учреждениями и действуют в тех сферах экономики, где привлечение частного капитала или нежелательно, или невозможно из-за их высокой общественной значимости при одновременной невысокой рентабельности, а то и убыточности. В правительственных корпорациях не существует акционеров, они действуют в особом экономическом режиме (не платят налоги). Среди них:

- корпорация долины реки Теннесси (1933) — создана для ре­шения комплекса проблем, связанных с освоением данно­го региона; руководила возведением каскада гидроэлектро­станций, которыми сейчас управляет; поставляет электро­энергию по ценам, базовым для частных компаний;

- почтовая служба (1970) — одна из старейших правитель­ственных служб, которая возникла еще в колониальный пе­риод; долгое время рассматривалась в качестве одного из исполнительных департаментов, но в 1970 г. приобрела ста­тус правительственной корпорации;

- американская транспортная корпорация— Амтрак (1970), со­здана с целью реорганизации железнодорожного транспорта и повышения эффективности его деятельности.

Региональное управление.

Субъектами федерации США являются 50 штатов. Территория США включает также острова Пуэрто-Рико и Гуам. Острова Микронезии (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются «ассоциированными государст­вами» с США. В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские острова, имеющие статус территорий США. Там существует практически назначаемая администрация. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия.

Штаты – это государственные образования, все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США. Они принимают свои конституции, которые должны соответствовать Конституции США.

Федерация США — относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов.

Законодательная власть в штатах.

В штатах законодательную власть осуществляют легислатуры. Они, как правило, двухпалатные. Штаты самостоятельно устанавливают избирательные цензы – возраст 21 год, 2-3 гражданство, проживать в том штате, в котором избираются. Для верхней палаты может устанавливать более высокий возрастной и ценз оседлости. Могут устанавливать такие количественно не измеряемые цензы, как справедливость, честность, мудрость и т.д. Численность депутатов нижней палаты колеблется в штатах от 400 до 40 человек, верхней палаты от 20 до 70 человек.

Исполнительная власть в штатах.

Во главе исполнительной власти штатов стоит губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое с положением президента США. Избирается обычно на 2-4 года. Практически устранен конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется только в 2 штатах. В половине штатов губернатор может быть избран на два срока, в остальных — неограниченно. В большинстве штатов выборы проводятся в один тур, для победы требуется набрать относительное большинство голосов. Реже для этого требуется абсолютное большинство. На пост губернатора могут претендовать независимые кандидаты, однако их шансы на победу невелики. Выборы обычно носят партийный характер, кандидаты выдвигаются или партийных конференциях, или в ходе праймериз. Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, оседлости — 5—7 лет. Тем же требованиям должны отвечать лейтенант-губернаторы, должность которых учреждена в 47 штатах. Их положение в штате сходно с положением вице-президента.

Стандартными полномочиями губернатора являются:

- назначение «по совету и с согласия Сената» тех должност­ных лиц, для которых не предусмотрен иной порядок вве­дения в должность и, следовательно, контроль над их дея­тельностью; право смещать назначенных им лиц;

- контроль через данное право над теми функционально-от­раслевыми департаментами и агентствами, которые возглав­ляются его назначенцами;

- подготовка проекта бюджета штата;

- обращение с посланиями к легислатуре штата;

- право вето на законопроекты, которое, как и президентс­кое, редко преодолевается;

- право помилования и смягчения наказаний относительно приговоров судов штатов;

- командование местной национальной гвардией.

Несмотря на достаточно широкие полномочия, губернатор не является единоличным руководителем исполнительной власти штата, сохраняется ее традиционная раздробленность. Население продолжает непосредственно избирать ряд других должностных лиц штата. Среди них обычно:

- секретарь — регистрирует, публикует и хранит официаль­ные документы штата, его печать контролирует проведение выборов и референдумов;

- атторней — прокурор и высший юридический советник штата, представляет его в суде;

- казначей— хранит денежные средства штата, размещает их в банках, инвестирует в ценные бумаги, иногда отвечает за сбор налогов;

- контролер (аудитор)— ревизует финансовую деятельность учреждений штата; с его санкции казначей осуществляет выдачу денежных средств.

Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должностные лица, часто принадлежащие к различным политическим партиям, могут действовать вполне независимо от губернатора, что вызывает иногда между ними конфликты.

Наряду с независимыми должностными лицами в штатах существует большое число автономных, департаментов, комиссий и советов, возглавляемых или единоначальником, или коллегией, Некоторые из них формально подчинены губернатору, другие действуют вполне самостоятельно. Независимость подобных коллегий обеспечивается избранием их членов и руководителей на длительный срок (6—10 лет), наличием самостоятельной финан­совой базы (они получают фиксированный процент бюджетных средств) и т.д. Компетенция данных независимых органов часто пересекается, координация их деятельности недостаточна, что провоцирует административные конфликты.

Поэтому сейчас многие штаты, стремясь повысить эффективность своей администрации, постепенно продвигаются в сторону федеральной модели организации власти. Происходит укрупнение департаментов, включение в их состав мелких ведомств. Их главы назначаются губернатором с согласия местного сената, что существенно повышает статус главы Исполнительной власти. Этой же цели служит образование кабинетов, в состав которых входят руководители основных департаментов, в том числе и независимых. Кабинет является совещательным органом при губернаторе, который является его председателем, а не руководителем. Тем не менее, он помогает координировать действия различных административных структур штата.

Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в штатах относительно ее централизации можно свести к трем типам:

- «сильному», в котором руководители главных департамен­тов назначаются губернатором, — эта модель наиболее при­ближена к организации федеральной власти;

-«слабому», где руководители департаментов преимуществен­но независимы от губернатора, — это наиболее старая мо­дель, но ее популярность падает;

- промежуточному, наиболее распространенному, когда дол­жностные лица частично назначаются губернатором, час­тично избираются или назначаются независимо от него.

Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжают действовать вполне независимо от федеральных органов, кроме случаев нарушения конституции США. Президент не имеет права давать поручения губернаторам штатов, смещать их, отменять принятые ими решения. Вместе с тем нельзя говорить о пол­ном обособлении двух уровней исполнительной власти. Федераль­ная власть имеет эффективные формальные и неформальные рыча­ги воздействия на штаты. Отношениями с ними занимается один из помощников президента. Соответствующие отделы существуют в правительственных департаментах. На местах действуют их региональ­ные представители. К взаимодействию с правительством стремятся и штаты, имеющие соответствующие отделы в своих администраци­ях, а также представительства в Вашингтоне. Большим влиянием в столице пользуются Национальная ассоциация губернаторов и Национальная конференция законодательных собраний штатов.

Местное управление.

Все штаты, кроме Коннектикута и Род-Айленда, делятся на графства. Графства в свою очередь подразделяются на тауны и тауншипы. Города выделены из графств. Существует более 3000 графств, которые сильно отличаются как по территории, так и по численности населения. Графства являются преимущественно сельскими территориями, одна­ко некоторые из них были фактически поглощены разросшимися городами и стали их частями.

Графства могут избирать руководителя своей исполнительной власти (аналог мэра или менеджера), однако чаще ими управляет выборный орган, обычно называемый правлением, или советом граф­ства. Организация советов разнообразна и связана с местными традициями, но наиболее распространены четыре их вида:

- совет комиссионеров (попечителей), состоящий из 3—5 чле­нов, избираемых населением;

- советы из представителей входящих в графство тауншипов, по одному от каждого;

- совет из судьи и нескольких выборных членов;

- совет из группы мировых судей, избираемых населением. |

Некоторые функции местного управления осуществляются в США органами не общей компетенции (графства, муниципалитеты, тауншипы), а специализированными (дорожными, пожарными, во­доснабжения и т.д.), деятельность которых распространяется на особые округа, границы которых не совпадают с административными. Наиболее известны из них школьные округа, которых насчитывается около 1500. Они управляются выборными советами из представителей общественности, испол­няющих свои функции безвозмездно. Совет осуществляет общее руководство образовательными учреждениями, повседневные заботы о них возложены на наемного администратора (суперинтен­данта, директора). Таким образом, здесь воспроизведена муниципальная модель управления «совет-менеджер».

Германия.

Конституция Германии была принята в 1949г., официально называется Основным законом. Конституция Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит из принципов общечеловеческих ценностей: демократии, разделения властей, равенства, справедливости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила его изменять. Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство.

Германия в современных гра­ницах существует с 3 октября 1990г., даты вступления бывшей Герман­ской Демократической Республики - ГДР - в состав ФРГ. Пять бывших земель ГДР стали землями (субъектами федерации) ФРГ на основе ст. 20 конституции ФРГ 1949г., хотя до акта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990г., был заключен дого­вор об объединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением Германии конституция 1949г. подверглась изменениям, но продолжает действовать.

По форме государственного устройства Германия федерация, в составе которой 16 земель. Федеративное устройство никаких национальных оснований под собой не имеет. По форме правления Германия парламентская республика.

Законодательная власть.

В Германии есть два органа, участвующих в законодательстве: бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает зако­ны и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение. Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования — это орган представи­тельства исполнительной власти земель, с помощью которого земли уча­ствуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого толкования.

Бундестаг в составе 496 депутатов избирается на 4 года путем всеоб­щих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании.

Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобнос­ти, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.

Бундесрат (69 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (орга­нами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому како­го-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз. При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следова­тельно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).

В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созыва­ются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства.

Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача за­конопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат.

Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может при­нимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной не­обходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.

Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответст­венность только перед бундестагом — как коллективную, так и индиви­дуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцле­ра является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голо­соваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция.

Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый прави­тельству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламен­та (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.

Исполнительная власть.

Исполнительная власть в Германии принадлежит федеральному президенту, который действует по указаниям правительства. Поэтому на деле президент является лишь главой государства, а реально исполнительная власть осуществляется правительством во главе с федеральным канцлером.

Федеральный президент избирается на 5 лет косвенными выбора­ми — Федеральным собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в бундестаге. Прези­дентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избрано прези­дентом только на два срока.

По конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международ­ные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов необходима их контрассигнатура канцлером или соответствующим министром (получение контрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недове­рия), при подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового канцлера в установленный срок, для назначе­ния в этих условиях даты выборов в бундестаг, для предложения канди­датуры нового канцлера. Но все это делается, по существу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран.

Основные рычаги руководства госу­дарством в ФРГ принадлежат правительству, состоящему из канцлера (председатель правительства) и министров. Особую роль в правительстве играет канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют канцлерской рес­публикой.

Положение канцлера, обязанности министров, порядок работы правительства и другие вопросы регулируются специальным регламентом, который утверждается президентом.

Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное большинство голосов в бундестаге, т.е. федеральный президент прак­тически может предложить, а бундестаг избрать канцлером лидера пар­тии (коалиции партий), которая располагает большинством мест в пар­ламенте. Если предложенное президентом лицо не получает большинства го­лосов, бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру канцлера. Если из­брание канцлера в течение 14 дней не состоялось абсолютным большин­ством голосов, проводится второй тур, в котором для избрания достаточ­но относительного большинства. Если и такая процедура не дала резуль­татов, президент в течение 7 дней сам назначает канцлера (по существу, временно) и одновременно распускает парламент с назначением даты новых выборов. Это положение в ФРГ ни разу не применялось.

В назначении федеральных министров парламент не участвует: он определяет только канцлера. Министры назначаются президентом по предложению канцлера, а увольняются канцлером (юридически — это делается актом президента по требованию канцлера).

Основные направления федеральной политики определяет канцлер. Федеральные министры, которых он назначает и смещает (с помощью указов президента), действуют в рамках установленных направлений политики самостоятельно, но несут за это ответственность перед кан­цлером, который вправе уволить министра, и перед нижней палатой парламента, которая может выразить вотум недоверия министру. При расхождении мнений федеральных министров решение принимает пра­вительство.

Ответственность за деятельность правительства несет канцлер. С его сменой уходят в отставку и министры.

Региональное управление.

Субъектами федерации являются земли. Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой. В состав ФРГ входит16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города - Берлин,Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн - Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации в ее составе не существует.

Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенств между землями все же есть.

Конституция закрепляет основные принципы федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства, федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениям конституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют;

2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновни­ками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли;

3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесра­те;

4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, по­скольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель;

5) компетенция федера­ции и земель разделена. Различаются исключительная компетенция фе­дерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован феде­ральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относя­щейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интере­сы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. Земли имеют свои бюджеты, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказа­ния помощи, путем инвестиций и т.д.;

6) основной закон допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязан­ностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись);

7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь.

Земли имеют свои законодательные органы — ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они форми­руют правительства земли на основе тех же принципов, что и федера­ция. Положение премьер-министра земли аналогично положению феде­рального канцлера.

Местное управление.

Земли делятся на округа (их более 50), округа — на районы и города, имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% — городских.

Во всех административно-территориальных единицах, кроме окру­гов, существуют представительные органы, избираемые гражданами на срок от 4 до 6 лет. В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент, назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание. Глава администрации района — ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других — непосредственно избира­телями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко изби­рается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8- 12 лет.

При общей схеме организация самоуправления и управления в общи­нах земель неодинакова (в округах и районах она более или менее одно­типна). Обычно различают четыре модели организации местного самоуп­равления и управления в общинах: 1) южногерманская модель. Представительный орган — совет общины и исполни­тельный орган — бургомистр составляют в известной мере единую кол­легию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становит­ся по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадле­жит совету;

2) северогерманская модель. Представительный орган (совет и др.), избранный населени­ем, избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общин­ной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принад­лежит совету;

3) модель совет — бургомистр. Представительный орган избирается населением, бургомистр избирает­ся представительным органом и является по должности его председате­лем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;

4) модель совет — магистратура. Представительный орган избирается населением, а исполнительным ор­ганом является коллективная магистратура, избираемая советом. Маги­стратура состоит из оплачиваемого бургомистра и неоплачиваемых членов магистратуры — своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном текущую работу по управлению.

Франция.

Особенностями государственного строя во Франции является:

- Франция долгое время являлась классическим примером общественной нестабильности. За последние 200 лет она пережила 4 революции, 5 монархий, 5 республик, 2 режима, не оформленных конституционно, 4 временных правительства и 12 конституций.

- политический режим современной Пятой республики не получил общепринятого наименования. Он именуется полупрезидентским, смешанным и т.д. Главная же цель его, по мнению творцов конституции 1958г., состояла в попытке соединить силу и эффективность государственной власти с демократическими институтами. Средством к достижению этой цели были: сильный и независимый глава государства, назначающий с согласия парламента правительство; бицефальность (двуглавость) исполнительной власти, разделенной между президентом и премьер-министром; «рационализация» парламентского строя.

- является типичным примером страны с централизованно-бюрократической системой управления. Местное самоуправление никогда не имело здесь такого значения, как в Англии и США.

Конституцией Франции обычно считает­ся основной закон 1958г., точнее, она состоит из трех документов: Дек­ларации прав человека и гражданина 1789г., принятой во время Вели­кой французской революции (в ней говорится о некоторых аспектах правового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958г. отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946г., принятой во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических ре­форм и о некоторых социально-экономических правах личности); кон­ституции 1958г., в которой есть ссылки на указанные выше два доку­мента и которая прежде всего регулирует отношения между высшими органами государства. Конституция 1958г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция и другие основополагающие законы, в связи с чем отдельные французские юристы включают их в «конституционный блок».

Конституция Франции 1958г. невелика по объему, хотя она и про­страннее конституции США.

По форме правления Франция — полупрезидентская, полупарламен­тарная республика, по форме территориально-политического устройст­ва — сложное унитарное государство (Корсика — политическая автоно­мия, Новая Каледония — ассоциированное государство). Во Франции существует демократический государственный режим.

В связи с тем, что во Франции широко используется принцип субсидарности, здесь развита система контрольных органов.

Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными органами — Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конститу­ционность актов парламента, второй — акты органов исполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года об­новляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного сове­та — все бывшие президенты республики.

Конституционный совет рассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемости и несовместимости должнос­тей, принимает решения о конституционности регламентов палат парламента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятия палатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборов президента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возможности, наблюдает за проведением референдума и объявляет его резуль­таты. Подсчет голосов по выборам президента производится под наблю­дением Конституционного совета. На Конституционный совет возлага­ется рассмотрение споров между ветвями власти об их компетенции.

Государственный совет назначается президентом и дает заключе­ния правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также некоторые судебные полномочия.

Законодательная власть.

Парламент Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената.

Национальное собрание состоит из 577 депутатов, которые и избираются на основе всеобщего, равного, тайного, прямого голосования. Число представителей департамента в Собрании зависит от численности его населения, но каждый из них посылает сюда не менее 2 депутатов.

Требования к кандидатам на получение парламентских мандатов – возраст 23 года и обладают избирательными правами. Особенностью избирательной систем Пятой республики стало создание института заместителей депутатов. На выборы кандидат идет вместе со своим возможным заместителем, фамилия которого также печатается в бюллетене, но мелким шрифтом. В случае досрочного прекращения депутатом своих полномочий, его место в Национальном собрании занимает заместитель. Данное новшество — один из примеров «рационализации» парламентаризма. Такое новшество имеет целью удешевить изби­рательную кампанию, избежать политических последствий внеоче­редного повторения «выборной лихорадки». Внеочередные выборы в округе проводятся только в случае, если заместитель депутата по какой-либо причине не может поступить в парламент.

Сенат состоит из 322 депутатов, из которых 12 представляют французов, проживающих за границей. Сенат способствует преемственности государственной власти, являясь постоянно действующим учреждением. Сенаторы обладают 9-летним мандатом. Каждые три года переизбирается треть их состава. Обеспечивает представительство территориальных коллективов республики. Поэтому выборы в Сенат носят не прямой, а косвенный характер. Избирателями являются выборные должностные лица департамента, а также представляющие его члены Национального собрания. Так как все они (выборщики) избираются всеобщим голосованием, считается, что применяемая система голосования не противоречит принципам всеобщего, равного и тайного голосования, гарантированным конституцией. Департаменты представлены в верхней палате в зависимости от численности их населения (от 1 до 12 депутатов от департамента). Выборы могут носить или мажоритарный, или пропорциональный характер соответственно. Голосование выборщиков обязательно. Исполняет типичные для подобного учреждения функции консервативного противовеса нижней палате, формируемой непосредственно избирателями. Это обеспечивается как существующей системой голосования, так и возрастным цензом — 35 лет.

Палаты французского парламента неравноправны. Решающая роль в исполнении главных парламентских функций принадлежит Национальному собранию, избираемому населением непосредственно. В случае возникновения между палатами непреодолимых противоречий, правительство может «потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение». Сенат обладает в законодательном процессе только правом отлагательного вето, которое преодолевается простым большинством голосов депутатов Национального собрания. Правительство ответственно только перед Национальным собранием.

Ежегодная сессия парламента начинается в октябре и завершается в июле, причем число заседаний не может превышать 120. Кроме того, возможны чрезвычайные сессии.

Председатель Национального собрания избирается на срок полномочий палаты. Он представляет партию или коалицию большинства, однако стремится действовать независимо. По сложившейся традиции участия в голосовании не принимает.

Председатель Сената переизбирается раз в 3 года при каждом частичном обновлении палаты (несмотря на частые перевыборы, председатели Сената меняются очень редко: в среднем раз в 15 лет). Данное должностное лицо наделено особыми конституционными полномочиями. Именно он временно замещает президента республики в случае досрочного прекращения им своих полномочий.

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие конституцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограничена (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции).

Французский парламент - это парламент с ограниченной компетенцией (это относится прежде всего к обыкновенным законам). В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, то есть устанавливает лишь общие принципы, а детальную регла­ментацию осуществляет исполнительная власть. По другим указанным в консти­туции вопросам парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на референдум, (минуя парламент).

Президент обладает слабым вето, в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона, вето преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется.

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осущест­вления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Исполнительная власть

Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (Совет министров), причем правительство в качестве Совета министров заседает под председательством президента, а в качестве кабинета — под председательством премьер-министра.

Президент республики занимает главное место в системе органов государства. Даже разделы конституции, посвященные высшим органам государства, начинаются не с законодательной власти, а с президента. Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.

Президент избирает с 2000 года сроком на 5 лет. Выборы проходят в воскресенье за 20—35 дней до истечения срока полномочий действующего президента. В случае досрочного прекращения полномочий — через 20—35 дней после этого. Для выдвижения кандидатов существует следующая процедура. Необходимо собрать 500 подписей поручителей из числа представителей административной элиты рангом выше муниципального советника. В списке должны присутствовать представители не менее 30 департаментов, причем каждый из них должен дать не более 10% подписей. Кандидат в президенты вносит определенный денежный залог, который возвращается только в том случае, если он наберет не менее 5% голосов. Формальные требования к кандидатам, зафиксированные в Избирательном кодексе, не являются жесткими: необходимо быть французом или француженкой в возрасте не менее 23 лет, не требуется даже рождение во Франции. С 1988г. от кандидатов требуется декларация об их имущественном положении, которая публикуется в случае победы на выборах. Представляется также информация о финансировании их избирательной кампании. Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства.

Во Франции не существует процедуры импичмента, Президент может быть отрешен от должности только Высокой палатой правосудия по обвинению в государственной измене.

Президент обладает большими полномочиями, которые можно разделить на две группы: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента).

К первой группе полномочий, осуществляемых президентом самостоятельно, относятся: 1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению (для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром, но такая консультация его ни к чему не обязывает).

2) право ввести в стране чрезвычайное положение, во время которого может быть установлена по существу, президентская диктатура: по конституции президент может принять любые меры, которые диктуются обстановкой.

3) право назначать премьер-министра, министров, высших гражданских и военных должностных лиц и смещать их (по заявлениям об отставке). Назначение правительства президентом требует последующего одобрения правительственной программы нижней палатой парламента;

4) право передавать на референдум законопроекты по перечисленным выше вопросам;

5) право обращаться с посланиями к палатам на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению;

6) право председательствовать в Совете министров по своему усмотрению;

7) право обращаться в Конституционный совет с запросами и назначать треть его членов;

8) президент — глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны;

9) президент ратифицирует международные договоры (обычно это делает сенат, но если ратификацию осуществляет президент, то требуется контрассигнатура правительства);

10) президенту принадлежит право помилования.

Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, принятых Советом министров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей. Большинство полномочий — это личные полномочия президента, они не требуют контрассигнатуры.

На практике президент расширяет свою власть, и без того очень большую, в частности за счет правительства. В осуществлении полномочий президенту помогает его собственный аппарат — несколько сот личных сотрудников. Все они назначаются президентом. Он использует также огромный аппарат правительства.

Правительство. Во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров. Совет министров — это заседание правительства под председательством президента, на котором президент осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются президентом. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.

Совет министров стоит из премьер-министра и министров. Их назначает президент (министров — по представлению премьера). Вице-премьера во Франции нет. Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент может также распустить парламент по своему усмотрению).

Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осущест­вляются на заседаниях кабинета правительства.

На практике они реализуются от имени правительства премьер- министром, который во Франции, как и во многих других странах, занимает особое положение в правительстве. Он координирует работу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы министерств, сходных по профилю работы, несет личную ответственность за оборону страны (хотя назначениями на высшие военные должности ведает президент), «обеспечивает исполнение законов» (по конституции это его личная обязанность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров).

Премьер-министр обладает правом отменять действие некоторых законов, если они вторгаются в сферу регламентарной власти, но только после заключения Конституционного совета и при некоторых других условиях.

Во Франции, как и в некоторых других странах, существует определенная иерархия членов правительства, число которых может доходить до 50. Первыми среди них считаются государственные министры — руководители важнейших ведомств. Их число не постоянно и зависит от правительственных приоритетов, обычно их около 5. Затем идут обычные министры — руководители самостоятельных ведомств, их помощники, называющиеся министрами-делегатами, и государственные секретари, одни из которых руководят менее значимыми правительственными учреждениями, не претендующими на министерский статус, другие — являются молодыми политическими деятелями, проходящими в министерстве стажировку.

Таким образом, направление деятельности правительственной власти, соотношение реальных полномочий между президентом и премьер-министром в этой сфере, их влияние на осуществление государственной политики зависят от партийно-политической принадлежности высших должностных лиц. Если премьер принадлежит к партии, лидером которой является президент, то последний превращается в исключительно влиятельную политическую фигуру, совмещая функции главы государства и фактического главы исполнительной власти. Премьер превращается в высокопоставленного сотрудника президента, который, опираясь на послушное парламентское большинство, может легко сместить его и назначить нового. В этом случае президент может самостоятельно действовать в сфере правительственных полномочий, контрассигнация премьера превращается почти в формальность.

Положение решительно меняется в случае потери президентской партией большинства в Национальном собрании и формирования правительства противостоящими ему политическими силами. Полномочия президента резко сокращаются, и через правило контрассигнации премьер может пресечь попытки президента активно участвовать в правительственных делах. Одновременно и президент может парализовать деятельности правительства, отказываясь подписывать его документы.

Региональное и местное управление.

Франция является унитарным государством, не имеет в своем составе самостоятельных субъектов. Франция имеет трехуровневую систему организации власти на местах: коммуна, департамент, регион. Одновременно она имеет пятиуровневое административно-территориальное деление: коммуна, кантон, округ, департамент, регион. Кантоны и округа не имеют собственных властных органов и являются преимущественно избирательными округами.

Регионы. Их 26. Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовали создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Главой администрации региона является комиссар республики; он же — одновременно и глава департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время главная задача комиссара — не руководство, а координация деятельности префектур по осуществлению региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которой входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия постепенно возрастают.

Департаменты. Всего их 100, в том числе 4 — заморских. Наряду с коммунами это наиболее важные территориальные структуры. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты — высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Напротив, их личное дело может содержать информацию о политических и религиозных взглядах. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, или руководители местных служб.

В 1982г. префекты изменили свое наименование, превратившись в комиссаров республики. Данное переименование было связано с существенным изменением их статуса. Однако новое название не прижилось, вскоре представитель правительства в департаменте стал называться префектом.

Функции префектов разнообразны:

- политические — обеспечение соблюдения на местах законов, представление правительства в департаментах, информация последнего о положении дел;

- административные — координация деятельности правительственных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также контроль органов местного управления;

- социально-экономические — выполнение различных правительственных программ, которые решаются на уровне департамента.

Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы. Они избираются на 6 лет, но подвергаются промежуточной ротации. Мажоритарные в два тура выборы проводятся по кантонам, имеющим равное представительство (поэтому они именуются кантональными). Генеральные советы на департаментском уровне исполняют функции коммунальных советов. Председатель совета является главой администрации департамента, оттесняя представляющего правительство префекта. Таким образом, на уровне департамента была воспроизведена модель власти, существующая в коммунах. Вместе с тем собственные административные учреждения департамента остаются достаточно слабыми, ему приходится прибегать к содействию представительств правительственных ведомств.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

- междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов; они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

- создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;

- департаментские ассоциации, более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица; однако в связи с формированием регионов она не получила широкого распространения.

Коммуны. Это около 36 тыс. городских и сельских поселений, которые продолжают существенно отличаться по численности своего населения. Общими признаками коммун являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции. Прилагаются постоянные усилия по со­кращению численности этих базовых административных единиц через их слияние, однако радикально изменить положение не удается. Коммуны сформировались исторически, некоторые — еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве представительных органов советы (9—69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. В первом случае голосуют за конкретного кандидата, во втором — голоса подаются одновременно в пользу нескольких лиц из единого избирательного списка. Набравшие большинство голосов становятся муниципальными советниками. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980г. в крупных городах. Избиратели голосуют за партийные списки. Партия, список которой получил абсолютное большинство голосов, автоматически получает половину мест в совете. Остальная половина делится между всеми списками, в том числе победившим, пропорционально численности поданных за них голосов. Если первый тур не выявил победителя, проводится второй тур, участие в котором принимают списки, ранее получившие не менее 10% голосов. Здесь победителем, автоматически получающим приз в половину мест в совете, становится партия, список которой набрал уже относительное большинство голосов. Остальные места делятся между всеми списками, кроме набравших во втором туре менее 5% голосов. Подобный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, ему разрешено только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра.

Функции мэров коммун:

- председательствуют на заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором;

- руководят полицией (в небольших коммунах);

- назначают тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму;

- представляют коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать несколькими путями.

Создаются специализированные и многоцелевые синдикаты коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837г., его принципы закреплены в законе 1890г., позднее неоднократно дополнявшемся. Синдикаты создаются для решения конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги) или комплекса проблем (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. — многофункциональных.

Происходит образование округов (дистриктов). Их почти 200. Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициаторами создания подобных объединений выступает правительство. Советам сообществ передаются все основные полномочия местных коммун.

Великобритания.

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по своему государственному устройству заметно выделяется среди других стран.

- развитие государственно-политического строя происходило здесь, в отличие от многих, эволюционно и «органично», хотя крупных политических потрясений Англия избежать не смогла. Однако в целом, на фоне других европейских стран, государственные учреждения данной страны развивались удивительно последовательно. Причины этой «органичности» неоднократно становились предметом научных исследований, выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие связывали его с островным положением британского государства, обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим потребность в сильной централизованной власти. Эволюционность, постепенность развития государственно-правовых институтов в значительной степени определяла и другие их особенности.

- особенностью британских учреждений является «нелегальный» характер существования и развития многих из них. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно. Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми признаваемое конституционное соглашение. Как следствие, внешняя форма многих местных учреждений, а особенно центральных, стала лишь обманчивой оболочкой их истинной сущности. В частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса монарха и его реальной политической роли.

- одна из немногих стран, не имеющая официальной конституции. Обычно принято говорить о «неписаной» британской конституции.

- парламентское государства, где правительство формируется парламентским большинством. В XIX в. была сформулирована политико-юридическая доктрина парламентского верховенства. В соответствии с ней парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Соединенном королевстве системы конституционного контроля.

- пример современной монархии. Однако, если в других странах полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании и сейчас монарх формально обладает очень широкими правами, которые ограничены не столько законами, сколько конституционными соглашениями.

- своеобразен характер английского права. Ее главная особенность — выдающаяся роль судебных прецедентов в формировании правовых норм.

- рядом особенностей обладает и территориально-политическое устройство.

Как уже отмечалось, в Великобритании нет писаной конституции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны.

Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.

Статут — акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства — монархом. Основными конституционными актами являются:

1.Великая Хартия Вольностей (1215)

2.Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями (1679)

3.Билль о правах (1689)

4.Акт о декларации прав и свобод подданного и определяющий наследование короны

5.Акт о парламенте (1911)

6.Акт от 16 декабря 1949 года об изменении закона о парламенте 1911г.

7.Акт о гражданстве (1981)

8.Акт о народном представительстве (1983)

9.Акт о местном самоуправлении (2000).

Судебный прецедент — это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов (Апелляционного суда, Высокого суда и др.), публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах.

Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства (не судов). Зачастую являются наиболее значимыми и важными.

Доктринальные источники — это мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним обращаются парламент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулировании.

По конституции Великобритания — парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов (Шотландия и др.), государство с демократическим режимом в условиях действия двухпартийной системы.

Законодательная власть.

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской конституции парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства, палату лордов (исторически - палату знати и высшего духовенства), палату общин (исторически — палату простолюдинов).

Современный английский парламент — это преимущественно Палата общин.

В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосованием. Депутатом (коммонером) может стать британский гражданин достигший 21 года. В британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам палаты, однако определены негативные условия, при которых исключается приоб­ретение депутатского мандата.

Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие:

- кворум Палаты общин составляет 40 человек;

- коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;

- запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по имени, делать персональные выпады;

- во время заседания запрещается читать книги и газеты;

- если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств) встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина;

- спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату; им в этом помогает сержант.

Высшим должностным лицом палаты является появившийся еще в XIIIв. спикер, значение и традиционно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий.

Срок полномочий парламента составляет 5 лет, но парламент относительно редко вырабатывает полный срок. Правительство, от которого зависит решение данной проблемы, может объявить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для правящей партии момент и тем самым продлить свое нахождение у власти.

В деятельности палаты, организации законодательного процесса, решающую роль играют фракции политических партий. Важную роль в организации работы партийных фракций играют их парламентские организаторы — «кнуты». Они должны поддерживать связь между руководством партии и «заднескамеечниками» ( лидеры политических партий называются «переднескамеечниками», а рядовые парламентарии - «заднескамеечниками».), следить за явкой депутатов, их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»), вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска компромиссных решений.

Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как место совещания монарха с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная палата английского парламента — один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.

До 2000г. в ее состав входили около 1200 членов (пэров), которые делились на несколько групп.

Духовные лорды, представляющие верхушку англиканской церкви. В последние годы в палате заседали 26 представителей англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие — старшинства.

Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов герцогов, маркизов, графов (пэров), виконтов и баронов, которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората. Несмотря на кажущуюся глубокую древность титулов, лорды в огромном большинстве являются потомками лиц, получивших их за последние 200 лет. Право пожалования в наслед­ственные лорды является прерогативой монарха, который при этом использует не новые титулы, а выморочные, ранее принадлежавшие пресекшимся дворянским фамилиям.

Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Палата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и увеличенный объем судопроизводства потребовал усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли претендовать на честь стать наследственными лордами.

Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах (1958). Подобный статус стали получать представители политической, экономической и культурной элиты.

В 2000 году была проведена реформа верхней палаты парламента. Наследственные лорды вынуждены были покинуть ее. Здесь остались только лорды, назначенные или заседающие по праву своей должности.

Произведенные реформы превратили верхнюю палату не в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальная роль свелась, во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой общин; во-вторых, к рассмотрению второстепенных биллей, с тем чтобы разгрузить от них нижнюю палату, так как лорды сохраняют право законодательной инициативы; в-третьих, к преимущественному рассмотрению актов консолидированного законодательства. Специалисты усматривают положительную роль верхней палаты в том, что она, мало связанная партийной дисциплиной, может выступать в качестве свободного и компетентного политического клуба.

В верхней палате стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты общин.

Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все. Особенно редко здесь бывали наследственные лорды. Кворум для обсуждения вопроса составляет всего 3 человека, для принятия решений — 30 человек. Лорды, исключая апелляционных, которые профессионально работают в палате, исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью.

Исполнительная власть.

Теоретически монарх в Великобритании считается источником значительной доли государственной власти, он — глава государства, ему же теоретически принадлежит также исполнительная власть.

Глава государства в Великобритании занимает свой пост по наследству. Применяется кастильская система наследования: трон покойного короля из династии Виндзоров переходит к старшему сыну, если сына нет — к старшей дочери.

Монарх в Великобритании — это символ единства нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного движения за замену монархии республикой не существует.

Монарх — лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д.. Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством: за монарха отвечают его министры.

Юридически британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой.

У монарха есть прерогативы личного характера: королевские регалии (корона, трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху «Ваше Величество»), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист — ежегодно вотируемые парламентом деньги на личные нужды короля и содержание его двора, освобождение от уплаты налогов (Елизавета II от этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола, некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, но продать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг, которыми распоряжаются свободно.

Из сказанного следует, что хотя юридически монарх обладает обширными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществляться не могут. Это «спящие прерогативы». Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрассигнации (подписи) премьер-министра: без его согласия акт монарха недействителен.

При монархе существует Тайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров (всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум — 3 человека).

Правительство как собрание министров сформировалось в недрах королевского Тайного совета. Решения правительства чаще всего оформляются как «приказ короны в совете».

В Англии нет закона, регулирующего структуру и порядок формирования правительства.

Формирование правительства начинается с назначения монархом премьер-министра, которому поручается представить список министров. Формально король свободен в выборе кандидата, фактически на этот ключевой в системе государственного управления пост монарх вынужден автоматически предлагать лидера победившей на выборах партии.

Премьер автоматически получает звание первого лорда казначейства, а также (с 1968г.) — министра гражданской службы. Если он считает это необходимым, глава правительства может принять любой другой министерский портфель. Иногда премьер назначает своего официального заместителя. Чаще имеется неофициальный заместитель — один из влиятельных министров, доверенных лиц главы правительства. Назначение и смешение министров —дискреционное право премьер-министра. Формально он только рекомендует их, но по обычаю король не должен возражать. Формирование правительства происходит быстро, чему способствует наличие у победившей оппозиционной партии «теневого кабинета». Однако премьер не считается связанным его составом и вполне свободен в выборе министров, естественно, с учетом внутрипартийных отношений. В процессе формирования правительства должностная квалификация не считается решающим критерием. Министры — профессиональные политики, поэтому министром финансов далеко не всегда становится бывший финансист, иностранных дел — дипломат, военным — офицер и т.д. Достаточно часто случается, что один и тот же человек занимает различные министерские посты в составе данного кабинета. В среднем министр руководит департаментом менее двух с половиной лет.

Ряд мест резервируется за лордами, которые должны будут представлять правительство в верхней палате. Канцлер казначейства и другие высшие финансовые руководители должны принадлежать к нижней палате.

Еще в конце XVIII в. парламент, чтобы уменьшить влияние короны, ограничил число государственных служащих в своем составе. Сейчас (Акт о дисквалификации членов палаты общин, 1975г.) их не может быть более 95. Так как министрами бывают только парламентарии, то и численность правительства не может превышать 95 человек (обычно их 75—80). Однако правительственные поручения регулярно выполняют кнуты правящей партии, а также парламентские секретари министров, выполняющие свои обязанности бесплатно. Формально они не считаются служащими короны, поэтому реально правительство представлено в парламенте группой в 110—120 человек, не считая других депутатов — членов правящей партии.

Из-за отсутствия закона о правительстве премьер-министр имеет большие возможности по созданию или ликвидации центральных ведомств, но распределение полномочий между ними никогда не строилось на научной, логической основе.

В состав правительства входят следующие лица.

Государственные секретари. Это собственно министры, руководители самостоятельных ведомств — департаментов (офисов). Государственный секретарь — самое старое наименование высших административных чинов. Некоторые министры данного ранга имеют старинные титулы членов Тайного совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр юстиции).

Министры — носители некоторых традиционных знаний Тайного совета (лорд — хранитель печати, лорд — председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского), а также министры без портфеля. Эти посты являются или синекурами (если премьер желает ввести в правительство заслуженных партийных деятелей, которые по разным причинам не могут взять на себя бремя ответственности за конкретный департамент), или их носители исполняют специальные поручения премьера. Они могут быть лидерами Палаты общин или Палаты лордов, замещать в палате министра — члена другой палаты, или курировать отдельную проблему, которая не входит в компетенцию определенного министерства.

Вышеперечисленные члены правительства относятся к разряду полных, или старших министров. Многие из них входят в состав кабинета.

Не меньшим влиянием в правительстве обладают:

- главный кнут правящей партии и его заместители, они носят правительственные звания, ничем не указывающие на их функции борцов за партийную дисциплину (например, член Казначейства);

- генеральный атторнеи и его заместитель — генеральный солиситор; являются высшими юридическими советниками правительства; исполняют некоторые функции, свойственные в других странах прокурорам, а также представляют в суде корону в случае предъявления к ней иска; считаются практикующими юристами и, будучи членами парламента, не могут входить в кабинет.

Различные категории младших министров в составе правительства не имеют собственных дискреционных полномочий:

- государственные министры — заместители «настоящих» министров, руководящие крупными подразделениями правительственного ведомства; могут также исполнять отдельные ответственные поручения своего руководителя;

- парламентские секретари и помощники старших министров (подсекретари) — руководители определенного направления в министерстве либо молодые политики, проходящие своеобразную стажировку в департаменте, а также представляющие его в парламенте.

Разросшееся правительство стало слишком многолюдным для практического осуществления своих административно-политических функций, поэтому в полном составе оно не собирается. Текущее управление государством осуществляет более узкая коллегия — кабинет, который возник в результате еще одного конституционного соглашения. Его главная задача — согласование деятельности ведомств с целью обеспечения их солидарных действий в рамках политической программы правящей партии.

Деятельность кабинета не регулируется законом, поэтому его состав не является определенным. Все члены кабинета назначаются премьером, но главы важнейших департаментов всегда получают здесь место. В его состав привлекаются и руководители партийной фракции в парламенте, которые «замаскированы» присвоенными им правительственными званиями. На заседание кабинета также приглашаются руководители тех ведомств, чьи вопросы предстоит обсудить. «Незаконное» происхождение этого важнейшего политико-административного центра подчеркивается тем, что кабинет, как и вообще правительство, не имеет своей собственной резиденции и собирается на заседания в доме премьер-министра.

Заседания кабинета обычно проходят раз в неделю, при необходимости — чаще. Формально все его члены имеют равный голос, однако голосование здесь проводится редко. Обычно после свободного обмена мнениями итог им подводит премьер-министр, принимающий окончательное решение. Он не считает себя связанным мнениями, высказанными членами кабинета.

Численность кабинета постепенно возрастает. В XVIII в. в его деятельности принимало участие около 5 человек, сейчас — около 20.

Выходом из данного противоречия стала тенденция к формированию более узкого внутреннего кабинета. Премьер-министр отнюдь не обязан формировать данный орган, создаваемый исключительно из соображений административного удобства, но именно поэтому и не может без него обойтись. Премьер редко выносит вопрос непосредственно на обсуждение кабинета, не посовещавшись с наиболее авторитетными министрами, составляющими внутренний кабинет. Часто роль кабинета сводится к утверждению решений, принятых этой более узкой коллегией. Из-за неопределенности правового статуса кабинета глава правительства даже важные решения может принимать, не обсуждая с ним, посовещавшись только со своим ближайшим окружением.

В Ведикобритании отсутствует четкое деление центральных ведомств. Обычно среди них выделяют собственно министерства, которые могут называться также департаментами и офисами (их около 15). Законом данные понятия не разделены, но наиболее старые из центральных административных учреждений чаще всего именуются офисами, возникшие в последние десятилетия — министерствами, а наиболее крупные из них, поглотившие несколько ранее независимых ведомств, — департаментами. Центральные ведомства различаются не только своими функциями, но и внутренним устройством. Не существует общего закона, определяющего их стандартную структуру и полномочия. Некоторые из них возникли на основе специально принятого статута, другие — по административному акту.

Политически наиболее важными ведомствами являются Министерство финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны. Другие министерства занимаются социально-экономическими вопросами.

Более распространены многочисленные учреждения, получившие наименования «публичные корпорации», «административные органы», «недепартаментские организации», «полуавтономная власть», «квазиавтономные неправительственные организации» и т.д. Их насчитывается более тысячи, и сами противоречия в наименовании демонстрируют неоднородность подобных образований по статусу и функциям. Названные учреждения обычно не имеют собственных политических руководителей и управляются карьерными бюрократами-профессионалами. Их общие признаки:

- создаются правительством с целью осуществления тех функций, прямую ответственность за которые оно не находит необходимым взять непосредственно на себя (это «правительство с короткими руками»);

- имеют, как правило, самостоятельное финансирование;

- создаются на длительное время, а не для решения текущей проблемы;

- имеют собственный штат;

- руководители обычно назначаются правительством или министром.

Предлагаются разнообразные критерии классификации подобных организаций.

По близости к правительству и контролю с его стороны различают:

- неминистерские департаменты;

- прямо контролируемые министрами и заполненные официальными гражданскими служащими;

- прямо контролируемые правительством, но не заполненные гражданскими служащими;

- заполненные гражданскими служащими, но не контролируемые прямо правительством;

- не контролируемые прямо министерствами и не заполненные гражданскими служащими.

Учреждения первых трех классификаций отнесены к разряду «центральных».

Другое деление организации на основании данного критерия:

- правительственные;

- квазиправительственные;

- квазинеправительственные;

- неправительственные.

Классификация корпораций по функциям:

- руководящие национализированными отраслями народного хозяйства (Офис электроэнергетики, Офис газового обеспечения и др.);

- руководящие некоммерческими структурами, в частности некоторыми учреждениями здравоохранения, библиотеками, музеями;

- распорядительные, такие, как Центральное статистическое управление, Центральный офис информации и т.п.;

- консультативные и примиряющие, например Комитет по расовому равенству, Комитет по равным возможностям;

- административные трибуналы.

Подобные корпорации достаточно самостоятельны, министерства осуществляют только общий контроль над ними и не отвечают за повседневную деятельность. Исключения составляют некоторые центральные ведомства — Центральное ведомство информации, Департамент по гарантии экспортных кредитов и т.д. Они контролируются министрами, но их руководители не считаются политическими назначенцами.

Местное управление

Великобритания — сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления в некоторых историко-географических единицах.

С точки зрения особенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входят несколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс Северная Ирландия («исторические единицы») и несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.) Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар.

Территория Англии и Уэльса разделена на графства (39 — в Англии,8 — в Уэльсе), а графства — на округа (их всего 339). Шотландия разделена сначала на регионы (области), их 9, а затем на округа (53). Северная Ирландия (это в отличие от Ирландской Республики часть Великобритании) делится непосредственно на округа (26). После реорганизации управления Большим Лондоном (с прилегающими окрестностями) на этой территориях также созданы округа. В результате реформ система местного управления стала более унифицированной, но вместе с тем некоторые полномочия, ранее осуществлявшиеся местными советами, были переданы административным службам.

Округа (в каждом из них должно быть не более 10 тыс. чел населения) делятся на приходы или общины — низовое звено административно-территориального деления.

Власть на местах находится в руках выборных советов различного уровня (графств, городов, районов). Советы формируются в ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с выборами парламентскими, но на местных выборах голосуют одновременно за насколько советников. Срок их полномочий — 4 года; иногда советы не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации.

Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра. Они, несмотря на существующую двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно. Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно небольших городов и второстепенных графств. Собственные дискретные полномочия глав местных советов малы. Основные вопросы решаются именно советами как коллективными органами.

Советы собираются редко, не чаще одного раза в полтора месяца. Они также слишком многолюдны для детального обсуждения вопросов. Поэтому подлежащая рассмотрению проблема предварительно обсуждается в профильных комитетах. Некоторые из них создаются в силу закона (по финансам или образованию), другие — по усмотрению совета. В состав комитета входят несколько советников, один из которых становится его председателем.

Советы и комитеты принимают решения. Реализуют их постоянные служащие-профессионалы, нанимаемые советами. Служащие теоретически являются простыми исполнителями решений выборных органов. Но так как советники работают преимущественно бесплатно и не могут уделять достаточно времени своей общественной деятельности, они попадают в определенную зависимость от своих служащих-профессионалов.

Литература.

1. Конституция РФ. М., 1993.

2. О Правительстве РФ: Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ (ред. От 01.06.2005) // Сборник законодательства РФ. 1997. № 51.

3. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ: Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ // Сборник законодательства РФ. 2005. № 21.

4. О выборах Президента РФ: Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ (ред.21.07.2005) // Сборник законодательства. 2003. № 21.

5. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ: Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ (ред.16.12.2004)// Сборник законодательства РФ. 2000. № 32.

6. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 14.11.2005)// Сборник законодательства РФ. 2004. № 11.

7. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 03.10.2005)// Сборник законодательства РФ. 2004. № 21.

8. О судебной системе РФ: Федеральный конституционный закон от 31.12.96 г. № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) // Сборник законодательства РФ. 1997. № 1.

9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон РФ от 06.10.99 г. № 184-ФЗ, ред. 21.07.2005 г. // Сборник законодательства РФ. 1999. № 42.

10. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ: Указ Президента РФ от 27.12.2004. № 1603.

11. Устав (Основной Закон) Алтайского края: Закон Алтайского края от 05.06.95 г. № 3-ЗС (с изм. и доп. 09.12.2005)// Сборник законодательства Алтайского края. – 1995. - № 10.

12. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000

13. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002

14. Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. Козбаненко В.А. М.: Статут, 2002

15. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000

16. Чиркин В.Е. Государственное управление. М., Юрист. 2001

17. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005

18. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб 2004

19. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. 2001

231