Тема 5. Структура государственного управления в рф.

Вопросы:

1. Принципы федеративного устройства, проблемы и перспективы развития федеративных отношений.

2. Президент РФ: статус, полномочия.

3. Законодательная власть РФ.

4. Исполнительная власть РФ: Правительство РФ, система и структура федеральных органов исполнительной власти.

5. Административная реформа в РФ.

Принципы федеративного устройства, проблемы и перспективы развития федеративных отношений.

Россия до 1917 года была унитарной империей. По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР состоял из двух палат: Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет министров РСФСР. Конституции АССР после 1977 года не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Но в остальном РСФСР оставалась унитарным государством.

Государственное устройство России после 1991г. (после распада СССР) осуществляется в направлении федерации.

Еще в 1990 году некоторые республики в составе России подхватили инициативу союзных республик и заявили о желании стать равноправными в составе СССР. В августе 1990г. свой суверенитет провозгласили Татария и Карелия, в сентябре - Якутия, Коми, Удмуртия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия и Марий Эл, в ноябре - Чечня, в декабре - Мордовия. Были призывы превратить Россию в конфедерацию.

В начале 90-х гг. края, области и крупнейшие города, исходя из своего экономического потенциала, численности населения и размеров территории, требовали расширить их права, по крайней мере уравнять с правами республик. Стремление к изменению статуса и большей самостоятельности проявляли также автономные области и округа.

Чтобы предотвратить разрушение России, были подготовлены три общих договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти региональных уровней: первый - республики, второй - края, области, Москва и Санкт-Петербург, третий - автономные области и округа. Эти договоры составили Федеративный договор, который 31 марта 1992 года подписали все республики, кроме единой тогда Чечено-Ингушской республики и Татарстана. Края, области и округа ратифицировали договор к 10 апреля.

Принято считать, что Федеративный договор является актом, учредившим новую Российскую Федерацию. Но с другой стороны, он только разграничил предметы ведения и полномочия между органами власти. При этом оформление носило административно-командный характер.

Федерацию образовали 89 субъектов: республики (21) - национальные государства в составе РФ; края(6) (области (49)) - административно-территориальные или государственно-территориальные образования; автономная область (1) (округ (10)) - административно-национальное образование; города федерального значения (2) - населенные пункты.

Федеральным конституционным законом “О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ” от 17 декабря 2001г (ред.31.10.2005г.). Были установлены основные условия и процедура принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта.

1.В качестве субъекта в РФ может быть принято иностранное государство или его часть (на добровольной основе, по взаимному согласию). Инициатором принятия должно быть данное иностранное государство.

2.Образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Инициатива в этом случае принадлежит субъектам, на территориях которых образуется новый субъект. Данный вопрос подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов.

Объединительные процессы начались в отношении так называемых сложносоставных субъектов РФ – краев и областей, включающих в свой состав автономные округа. Считалось, что когда округ одновременно имеет статус субъекта федерации и территориальной единицы края, области, возникают трудноразрешимые управленческие и правовые проблемы, которые должны были регулироваться договорами.

С 1 декабря 2005 года считается образованным Пермский край (в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), с 1 января 2007 года – Красноярский край (в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов), с 1 июля 2007 года – Камчатский край (в результате объединения Камчатской области и корякского автономного округа). Данный процесс продолжается.

Основы федеративного устройства также отражены в Конституции РФ. В ней закреплены следующие принципы федеративного государства:

• единство правового поля (верховенство Конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ);

• незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ;

• единство основ государственного строя;

• общность экономического пространства (система финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов или каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств; ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей);

• равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.

О признаках федеративных отношений свидетельствует следующее:

• верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

• в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ находятся налоговые доходы;

• функционируют органы местного самоуправления.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (как в советской модели), ни к территориальному (свойственному многим странам). В мире более 20 федераций и лишь в России и бывшей Югославии они строятся по этническому принципу.

Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

Конституция определила состав Федерации и важнейшие принципы организации, но не завершила процесс ее формирования. Отчасти в связи с этим предусмотрена необходимость издания общих законов, регламентирующих различные стороны построения Федерации и федеративных отношений.

Федеративные отношения конкретизированы принятием базовых системообразующих законов. Они закрепляют границы ответственности за экономические и политические решения не разных уровнях управления, их ресурсную и финансовую базу, механизм связи федерального центра и местного самоуправления.

Анализ опыта развития федеративных отношений в России показывает, что характер мероприятий, осуществляемых в этой области, противоречивый и непоследовательный. Главная причина этого - отсутствие ясного представления о содержании и специфики модели российского федерализма. В результате этого управление социально-экономическими процессами продолжает оставаться весьма противоречивым, осуществляется методами, характерными одновременно для унитарного и конфедеративного государства.

Уже в самой Конституции РФ заложены противоречия, касающиеся принципов равноправия субъектов Федерации. С одной стороны, закладывается основа симметричной федерации (ст.5), с другой - отдается дань истории, политике, психологии (ст.65,66,68), то есть как бы фиксируются элементы ассиметрии российской федерации.

В алфавитном порядке перечисляются субъекты, но сначала идут республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Кроме этого статус различных типов субъектов определяется различными видами нормативных правовых актов: республики имеют Конституцию, другие - устав.

На практике по отношению к краям, областям и другим субъектам государство действует зачастую как унитарное, это все приводит, в первую очередь, к неравноправию в системе экономических отношений.

Федеративный договор не следует считать договором об объединении государств в Федерацию. Россия как государственное образование создавалось на протяжении многих веков. Поэтому договор подписан не для создания Союза, а для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов.

Установлено 3 вида предметов ведения. Они отражены в Конституции РФ: предметы ведения РФ (ст.71), предметы совместного ведения (ст.72) и предметы ведения субъектов (ст.73).

К предметам ведения РФ отнесено 50 позиций, совместного ведения - 40, предметы ведения субъектов не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения РФ и совместного ведения. В своих нормативных актах субъекты отражают до 50 полномочий собственного ведения (в Канаде, например, являющейся федеративным государством, предметы ведения распределены соответственно следующим образом: 29 - 3 - 16).

В каждом предмете ведения содержатся полномочия и законодательного регулирования, и государственного управления. Предметы ведения, установленные Федеративным договором, перенесены в Конституцию РФ.

В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения, например:

-принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство;

-защита прав и свобод человека;

-организация федеральных органов власти;

-управление федеральной собственностью;

-разработка основ государственной политики;

-финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика;

-федеральный бюджет;

-федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, деятельность в космосе;

-внешняя политика, оборона и безопасность;

-судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство;

-метеорологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным органом соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края, области. Статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся следующие вопросы:

-обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законом;

-защита прав и свобод человека; режим пограничных зон;

-владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование;

-разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения;

-общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения, социальная защита;

-борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий;

-законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды;

-кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

-общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления;

-координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и нормативные акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Они не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения РФ и совместного ведения действует федеральный закон. По предметам ведения субъектов РФ в случае противоречия действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Федерализм развивался по двум направлениям: законодательно и договорное. Первому направлению следовали субъекты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льготы, второму - субъекты РФ, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав.

Договорные отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ведения и полномочий.

Однако федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подрывающих его. Намерение выйти из состава РФ явно никто из субъектов не демонстрирует. Но, тем не менее в 1998г. из рассмотренных Министерством юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов субъектов РФ 30% оказались противоречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции. Такие нормативные акты разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.

Обозначилась тенденция: национальным республикам и округам, богатым ресурсами регионам - одни права, остальным - другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.

Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная, ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органов.

Россия практически оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут сосуществовать две независимые системы государственного управления - федеральная и региональная, что парализует управление. В связи с этим появились указы Президента по введению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, о новом порядке формирования Совета Федерации, о новом порядке формирования глав субъектов РФ, применению прямого президентского правления в регионах и т.д.

Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство. Федеральные округа не отменяют прежнее административно-территориальное деление. Создается параллельная система управления и контроля.

Государственная власть в РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждого вида власти самостоятельны. Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ: статус, полномочия.

Президент - это глава государства, должностное лицо, избираемое гражданами или парламентом на установленный в конституции срок.

Институт президентства функционирует уже более 200 лет.

В РФ институт президента был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991г.

Порядок выборов Президента установлен федеральным законом РФ «О выборах Президента РФ» от 10.01.2003г.

Статус Президента РФ закреплен в Конституции РФ глава 4 ст.80-93. Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Президент РФ юридически не входит в систему ни одной ветви власти, он как бы возвышается над властными институтами, осуществляет взаимодействие между ними и при принятии решений руководствуется общей волей, т.е. волей большинства избирателей.

Как уже было сказано, согласно ст.10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; согласно ст11.государственную власть в стране осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание (ст.94 Конституции), исполнительную власть - Правительство РФ (ст.110), судебную - суды (гл.5), таким образом, можно сделать вывод о том, что у Президента своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследователи называют президентской.

Только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ (ст.80,85). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.

Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах.

В свою очередь возможности самого Президента весьма внушительны.

По отношению к парламенту Президент имеет право выступать с посланиями Федеральному Собранию; вносить законопроекты, которые могут быть определены им как первоочередные; право вето; вносить на рассмотрение кандидатуры должностных лиц, назначаемых палатами; право роспуска нижней палаты - Государственной Думы и назначения внеочередных парламентских выборов;

У Президента есть право на свое законотворчество, то есть на принятие актов, которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, а регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ.

Полномочия Президента в сфере исполнительной власти: формирует Правительство, направляет его деятельность и в любой момент может отправить его в отставку, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, ряд членов Правительства работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.), устанавливает систему и утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ и нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.

Кроме того, у Президента есть полномочия по отношению к органам государственной власти субъектов РФ.

Некоторые парламентские фракции считают, что Президенту РФ предоставлены слишком большие права. Не входя в систему властей, стоя над ними, он назначает премьера и министров, принимает указы и решения, имеющие силу закона, формирует костяк судебной системы, а также непосредственно руководит внешнеполитическими ведомствами и силовыми министерствами. Особенно масштабной выглядит функция “определение основных направлений внутренней и внешней политики”, она приближает президента по степени воздействия на общество к статусу монарха.

В сфере исполнительной власти объем президентских полномочий настолько велик, что де-факто признают президентскую республику.

Оппоненты оспаривают это, считая, что нельзя назвать всевластным лицо, лишенное полномочий единолично утверждать бюджет и законы, регулирующие важнейшие стороны жизни (например, Налоговый и Земельный кодексы); Президент, получающий деньги из рук парламента, не может быть всевластным.

Но большинство фракций согласны с необходимостью некоторых корректировок Конституции РФ, в смешанной форме республиканского правления сильному президенту должен соответствовать сильный парламент.

Этому могут способствовать, например, такие меры:

• упорядочение процедуры роспуска Президентом РФ Государственной Думы: предусмотрение обязательных консультаций Президента с Председателем Правительства и председателями обеих палат Федерального Собрания;

• предоставление Федеральному Собранию полномочия не просто заслушивать ежегодное Послание Президента РФ об основных направлениях внутренней и внешней политики России, но и участвовать через своих представителей в разработке Программы развития страны в очередном календарном году, а также - обсуждение и принятие основных направлений политики совместным заседанием палат и судей Конституционного Суда РФ.

• предоставить председателям обеих палат право наряду с Президентом представлять нашу страну в международных отношениях.

• ввести институт контрасигнатуры, с тем, чтобы президентские указы в сфере исполнительной деятельности согласовывались и получали юридическую силу благодаря подписи Председателя Правительства.

Для урегулирования этих вопросов крайне важно принять ФКЗ “О Президенте РФ”.

При Президенте функционируют органы, обеспечивающие проведение им внутренней и внешней государственной политики.

Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента. Она является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осуществляющим контроль за исполнением его решений.

Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом в Госдуму в порядке законодательной инициативы. Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию.

Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады.

Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.

В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту.

За время существования структура и состав Администрации Президента многократно менялись. Администрация формируется в соответствии с указом Президента (от 25.03.2004 в ред. 22.02.05), она состоит из Руководителя Администрации, двух его заместителей, помощников Президента, пресс-секретаря, руководителя протокола, полномочных представителей Президента в федеральных округах, полномочных представителей Президента в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания, Конституционном Суде, старших референтов, референтов и других должностных лиц, а также самостоятельных подразделений по основным направлениям деятельности Администрации.

Администрация функционирует в соответствие с положением, утвержденным указом Президента РФ (06.04.2004, в ред. 01.08.2005).

Администрация Президента – государственный орган, юридическое лицо, но не хозяйствующий субъект. Материально-техническим и финансовым обеспечением деятельности Президента и его Администрации занимается Управление делами Президента – самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Управление делами не входит в состав Администрации.

С целью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в 2000 году при Президенте создан совещательный орган Государственный совет Российской Федерации. Государственный совет действует на основании положения, утвержденного указом Президента РФ от 01.09.2000 (в ред. 28.06.2005).

Государственный совет формируется в составе председателя и членов Государственного совета. Председателем является Президент РФ, членами являются по должности высшие должностные лица субъектов РФ, по решению Президента в состав совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд. Председатель и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах.

Основные задачи Совета:

• содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

• обсуждение важнейших проблем федеративных отношений, исполнения органами государственной власти всех уровней Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ;

• рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение;

• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете, информации о ходе исполнения федерального бюджета, основных вопросов кадровой политики, иных вопросов.

Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца, могут проводиться внеочередные заседания. Члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Решения Государственного совета оформляются протоколом, а при необходимости указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В случае выработки решения о необходимости принятия федерального закона или внесения изменений проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

В 2000 году в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением его решений, был преобразован институт полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. (Указ Президента РФ от 13.05.2000, в ред. 21.03.2005г.)

Президент возглавляет Совет Безопасности.

Совет безопасности формируется Президентом и осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, защиты их от внутренних и внешних угроз. Одна из его функций контроль за реализацией органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются Указами Президента, иные решения - протоколами. Состав Совета Безопасности утверждается Указом Президента РФ (Президент, 11 постоянных членов, 13 членов Совета Безопасности)

Также в 2006 году при Президенте действовало 9 постоянных комиссий и 10 советов (например, Комиссия по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по государственным наградам, Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления, Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Совет по борьбе с коррупцией, Геральдический совет, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и др.).

Законодательная власть

Законодательная власть - это право и возможность принимать общеобязательные правила в виде нормативных актов государственного значения, имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу. Такие правила определяют основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений. Эти правила находят свое выражение в особом государственном акте - законе.

Законодательная власть рассматривается как прямое или опосредованное выражение воли народа, его интересов (хотя это не всегда так).

Органы законодательной власти осуществляют управление государством, прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью.

Органом законодательной власти является, прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного органа.

Как правило, парламент - единственный законодательный орган государства.

Слово “парламент” происходит от французского глагола “говорить”, родиной парламента считается Великобритания.

Роль и место парламентов зависят от парламентской или президентской форм правления. При парламентской системе основной функцией парламента является обсуждение политических вопросов, так как принятие законодательства контролируется представителями партии, имеющей большинство в парламенте и в правительстве. Можно сказать, что власть в этом случае осуществляется не парламентом, а через парламент.

В президентских системах основной функцией парламента является принятие законов, преобразование идей и политических программ в государственную политику.

Например, в США ежегодно выносится на обсуждение парламента 10480 законопроектов (принимается в среднем 680), в Японии обсуждается около 130 законопроектов (принимаются 100), в ФРГ соответственно 440 и 200 законопроектов.

Представительным и законодательным органом РФ является постоянно действующее Федеральное Собрание - Парламент РФ, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. (Конституция РФ гл.5, статьи 94 - 109)

Палаты заседают раздельно, могут собираться совместно, например, для заслушивания Послания Президента РФ, выступлений руководителей иностранных государств и др.

На федеральном уровне в РФ в сфере парламентской деятельности трудятся 25,5 тыс. человек. Это 176 членов Совета Федерации, 450 депутатов Государственной Думы, 3000 помощников депутатов, 18000 помощников, работающих на общественных началах, 2500 работников аппаратов палат Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации

Согласно Конституции РФ (ст.95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. До 1 января 2002 в состав Совета Федерации входили по должности глава законодательного и глава исполнительного органа субъектов. Была проведена реформа Совета Федерации, был изменен порядок его формирования в связи с тем, что членство в Совете Федерации глав исполнительной власти противоречит принципу разделения властей. Принят федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 августа 2000г (в ред. 25.07.2006г.).

В соответствии с указанным законом представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом власти субъекта на срок полномочий этого органа. Представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания вносятся на рассмотрение председателем соответствующего законодательного органа. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта может внести на рассмотрение альтернативные кандидатуры.

Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом субъекта на срок его полномочий. Решение оформляется его указом (постановлением), направляется в 3-х дневный срок в законодательный орган субъекта, вступает в силу, если против не проголосуют 2/3 от общего числа депутатов законодательного органа субъекта.

Членом Совета Федерации может быть избран или назначен гражданин, не имеющий гражданства иностранного государства, достигший 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

При этом вновь избранные (назначенные) представители работают в палате только на постоянной основе.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Кроме того, Председатель Совета Федерации Е. С. Строев, прекративший свои полномочия, избран почетным Председателем Совета Федерации (это звание является пожизненным). Е. С. Строеву, а также Председателю Совета Федерации первого созыва В. Ф. Шумейко отведены специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом совещательного голоса и некоторыми другими правами.

К ведению Совета Федерации относится:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ,

• утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения,

• решение вопроса об использовании Вооруженных сил за пределами территории РФ,

• назначение выборов Президента, отрешение его от должности,

• назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, зам. председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов,

Обязательному рассмотрению на Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

• федерального бюджета, федеральных налогов и сборов;

• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

• ратификации и денонсации международных договоров;

• статуса и защиты государственной границы РФ;

• войны и мира.

Совет Федерации принимает постановления большинством голосов от общего числа его членов.

Совет Федерации образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Все члены Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, входят в состав комитетов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты, при этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой. В Совете Федерации образованы и действуют 23 комитета и комиссии.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и т.д.

Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации. Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации (действующая редакция Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждена постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ и от 29 марта 2002 года № 173-СФ, в ред. 6 октября 2006 года № 308-СФ.)

Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:

- Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;

- в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ) (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466) с последующими изменениями.

При Совете Федерации действует Совет палаты.

В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

а) ежемесячно утверждает график заседаний Совета Федерации;

б) обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;

в) рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

г) формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;

д) принимает решения о проведении парламентских слушаний;

и др.

 Совет палаты собирается на заседания, как правило, по вторникам в 10 часов. Председательствует на заседании Совета палаты Председатель Совета Федерации либо – первый заместитель Председателя Совета Федерации или один из заместителей Председателя Совета Федерации.

Обеспечением деятельности Совета Федерации занимается Аппарат Совета Федерации.

Государственная Дума

Государственная Дума избирается на 4 года в составе 450 депутатов, которые работают на профессиональной основе. Их них 225 депутатов избиралось на основе мажоритарной системы по одномандатным округам, 225 - на основе пропорциональной системы по общефедеральному избирательному округу. В 2005 году федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 18 мая 2005г. был изменен порядок формирования нижней палаты парламента.

Депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию РФ. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов, части территории субъекта. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее ста.

В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов. Кандидат может упоминаться в списке только один раз. Общее число кандидатов не может превышать 500 человек.

Выборы депутатов признаются несостоявшимися если:

- в выборах приняло участие менее 25 процентов избирателей, включенных в списки избирателей;

- ни один федеральный список не получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

- если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, которые получили 7 и более процентов, при условии, что таких списков не менее двух и за эти списки подано в совокупности более 60 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за списки, допущенные к распределению подано в совокупности 60 и менее голосов, то к распределению допускаются списки, набравшие менее 7 процентов (в порядке убывания голосов), пока общее число голосов, поданных за списки кандидатов, не превысит в совокупности 60 процентов голосов.

Если за один федеральный список подано более 60 процентов голосов, то к распределению допускается список, получивший наибольшее число голосов, из тех, кто не преодолел 7-процентный барьер.

Центральная избирательная комиссия РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Эта сумма делится на 450 (число депутатских мандатов), получается первое избирательное число. Число голосов избирателей, полученных каждым допущенным списком, делится на первое избирательное число. Целая часть числа, полученного в результате деления, есть число депутатских мандатов, которые получает список.

Порядок деятельности определяется Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентом Государственной Думы.

Из своего состава Государственная Дума выбирает Председателя и заместителей, вопрос о числе заместителей решается Государственной Думой.

Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы; правовое, организационное, документальное, информационное, материально-техническое и др. обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило, весеннюю и осеннюю. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа с избирателями.

К ведению Государственной Думы относится:

принятие федеральных законов;

решение о вопроса о доверии Правительству, согласие на назначение председателя Правительства;

назначение и освобождение от должности Председателя Центробанка РФ, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов.

Государственная Дума образует комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат. Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; организуют парламентские слушания и др. При Государственной Думе действует 29 комитетов и 6 комиссий.

Планирование работы Госдумы основывается на Программе законодательной деятельности на предстоящую сессию, в которой дается примерный перечень законопроектов (от 470 до 1220), предстоящих рассмотреть депутатам. Программа состоит из двух частей. В первой части дается перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению, а во второй – остальные законопроекты.

Следующий перспективный план работы представлен Порядком работы Госдумы на очередную сессию, в нем дается график работы депутатов на каждую рабочую неделю, включая работу комитетов, комиссий, партийных фракций, пленарные заседания и т.д.

Третий документ – Распорядок работы депутатов на текущую сессию. Он обозначает период проведения пленарных заседаний, работу комитетов, сроки работы в избирательных округах и т.д.

Некоторые политики предлагают внести в Конституцию поправки, превращающие РФ в парламентскую республику, в которой исполнительная власть подчинена законодательной.

Следует сказать, что в странах, где успешно действует парламентская республика, - иной уровень гражданской ответственности избирателей и профессионализма парламента, там функционируют полноценные партии, дорожащие своим авторитетом и тщательно отбирающие кандидатов на выборах. Многие считают, что Россия в условиях парламентской республики, при низкой политической культуре и отсутствии склонности к компромиссам, будет обречена на постоянный правительственный кризис.

Также часто звучат предложения заменить двухпалатный парламент на однопалатный. Но бикамерализм соответствует федеративному устройству России. Совет Федерации менее политизирован в отличие от Государственной Думы, в большей степени руководствуется хозяйственными, экономическими интересами соответствующих регионов, он улучшает качество актов, если Госдума чересчур поспешно рассмотрела законопроект или внесла непродуманные поправки.

Как уже отмечалось выше в смешанной республики сильному Президенту должен соответствовать сильный парламент. Но вместе с тем необходимо повысить ответственность парламента за претворение в жизнь Конституции. В российском праве не существует статьи, которая позволила бы наложить санкции на Парламент за бездействие, нарушающее Конституцию. И нет органов социального, гражданского, других видов контроля, которые располагали бы средствами, побуждающими законодательную власть действовать.

Исполнительная власть РФ.

Исполнительную власть и ее органы еще именуют административной властью (лат. администрировать – управлять, распоряжаться, заведовать). На нее возложено непосредственное управление государственными делами. С точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть – это власть по выполнению законов, по их реализации законными методами, включая принуждение. В современных условиях исполнительная власть все чаще выступает как исполнительно-распорядительная, как организующая деятельность государства. Исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах.

Правительство РФ

Систему исполнительной власти в РФ возглавляет Правительство РФ. Статус Правительства и его функции определены в Конституции РФ (глава 6, статьи 110-117) и Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 (в ред. 01.06.2005г.).

Правительство является коллегиальным органом (решения принимаются путем голосования, ответственность коллегиальная, если уходит в отставку Председатель Правительства, все Правительство уходит в отставку)

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Председатель Правительства освобождается от должности Президентом РФ:

- по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;

- в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий;

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства имеет трех заместителей, в том числе одного Первого заместителя, и заместителя – Министра обороны.

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Более подробно полномочия Правительства в различных сферах определены в главе 3 ФЗ «О Правительстве РФ».

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Могут проводиться открытые и закрытые заседания. В законе дан перечень лиц, которые могут участвовать на заседаниях Правительства РФ.

Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Президиум Правительства РФ. В главе 4 ФЗ «О Правительстве РФ» определен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ.

Главы 5-8 определяют взаимоотношения Правительства с Президентом РФ, с Федеральным Собранием РФ, с органами судебной власти, с органами государственной власти субъектов РФ,

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства (структура утверждена распоряжением Правительства РФ от 26.04.2004г.).

Система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Исполнительная власть в Конституции РФ представлена только главой о Правительстве. Статьи Конституции упоминают два понятия: система и структура федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ устанавливает, что председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 г. было дано толкование данных понятий.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, министерства и другие виды органов, перечень которых определяется Конституцией, федеральными законами. По вопросам, не урегулированным законодателем, Президент может издавать указы.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также вносятся указами Президента РФ.

После подписания Федеративного договора 1992 года, система федеральных органов исполнительной власти практически отсутствовала. Первые попытки упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти были предприняты в 1996г. Рядом указов Президента было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входит 6 видов органов: министерства, государственные комитеты, федеральные агентства, службы, надзоры, комиссии. Были предложены критерии для их выделения, но на практике указанные критерии соблюдались не всегда, происходили очень частые изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти.

В рамках начавшейся в 2003 году административной реформы была установлена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 09.03.2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Установлены 4 вида функций, которые разграничены между этими органами:

1. функции по принятию нормативных правовых актов – издание на основании и во исполнение законов правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

2. функции по контролю и надзору – осуществление действий по контролю и надзору, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

3. функции по управлению государственным имуществом – осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управление находящимся в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4. функции по оказанию государственных услуг – предоставление безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения.

Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Указом Президента РФ от 20.05.2004 года «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» была установлена структура федеральных органов исполнительной власти, состоящая из трех частей.

В первую часть входят федеральные министерства (5), федеральные службы (5) и федеральные агентства (2), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы (7) и федеральные агентства (1), подведомственные этим министерствам.

Во вторую часть вошли федеральные министерства (11), руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы (15) и федеральные агентства (27), подведомственные этим министерствам.

В третью часть вошли федеральные службы (8) и федеральные агентства (4), руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Таким образом, в структуру федеральных органов исполнительной власти входит 85 органов.

Система федеральных органов исполнительной власти практически не меняется, а изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти даже сейчас происходят достаточно часто. С момента принятия указа уже 10 раз были внесены изменения.

Распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 06.08.2004г. утвержден перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти.

Все федеральные органы исполнительной власти действуют на основании положений, утверждаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Руководители остальных федеральных агентств и служб назначаются и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению соответствующих министров. Заместители руководителей данных органов назначаются и освобождаются от должности федеральными министрами.

При федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, могут быть образованы общественные советы по предложению совета Общественной палаты РФ.

В регионах действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Они созданы с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в регионах. Их содержание осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление или по другим статьям бюджета.

Положение о территориальном органе утверждается соответствующим министром. Территориальный орган действует в соответствии со своей компетенцией на территории одного или нескольких субъектов РФ. Главная задача – обеспечить реализацию государственных управленческих актов, контроль за правозаконностью региональных органов в рамках компетенции, сблизить руководство федерального уровня с деятельностью региональных органов в установленной сфере.

Но на практике не всегда конструктивно складывалось взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и региональных органов власти субъекта.

Конституционный Суд неоднократно давал разъяснения по вопросам о порядке организации и деятельности территориальных органов, в том числе и их руководителей. Предусмотрено, что законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при условии, что на соответствующие территориальные органы возлагается осуществление полномочий по предметам совместного ведения.

Административная реформа в РФ.

Вопрос о необходимости административной реформы был поднят в Послании Президента РФ 1998года. Затем практически в каждом ежегодном Послании отмечалось, что программа административной реформы так и остается нереализованной. В 1996-1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы. Основная идея реформы заключалась в том, чтобы сделать государственный аппарат эффективным и «подвластным народу».

Формально начало реформе было положено Указом Президента РФ от 23.07.2003г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», а также постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 г. «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» и распоряжением 21.05.2004г., которое утвердило состав правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах были:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468 (26%), дублирующими – 263 (5%), требующими изменения – 868 (15%). Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, одобренные Правительством Российской Федерации.

Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 %) и 3353 предприятия (51,8%).

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (распоряжение Правительства РФ 25.10.2005 №1789-р).

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2008 годах.

Также основные направления реформы государственного управления определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006г. № 38-р).