19.2. Сущность государственного бюджета

Рассматривая финансовую систему, мы отмечали, что сфера государственных финансов состоит, в частности, из- государственного бюджета, который охваты­вает совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны.

Бюджетные отношения характеризуют в свою очередь финансовые отноше­ния, возникающие между предприятиями, учреждениями и населением с госу­дарством и связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для совместного потребления. Бюд­жетные отношения характеризуются многосторонностью в силу того, что опосре­дуют разные направления распределительного процесса (финансовых связей меж­ду секторами экономики, сферами общественной деятельности, отраслями на­родного хозяйства, территориями страны) и охватывают все уровни хозяйствова­ния (федеральный, республиканский, местный). Бюджетные отношения зависят от методов ведения хозяйства, социально-культурного развития страны, от фи-

нансовой политики государства. Необходимость в таких отношениях связана с тем, что в руках государства концентрируется определенная доля национального дохо­да (отчисления в виде налогов и платежей с доходов), которая должна быть рас­пределена для нужд воспроизводства всего общества, для решения общественных задач, таких, как управление, оборона, социально-культурное развитие. В процес­се функционирования бюджетные отношения овеществляются в бюджетном фон­де страны, величина которого зависит от потребностей общества в развитии тех или иных отраслей народного хозяйства, структурных сдвигов в экономике.

По своей экономической сущности государственный бюджет отражает денеж­ные отношения, которые складываются у государства с юридическими лицами и населением и заключаются в перераспределении национального дохода в связи с образованием и использованием средств для финансирования хозяйства, осуще­ствления социальной политики, развития науки, культуры, образования, обеспе­чения обороны страны и управления обществом.

Особенностью этого звена финансовой системы является то, что бюджет свя­зан с обособлением части национального дохода в виде налогов и платежей в руках государства и ее использованием в общественных целях. Государственный бюджет в отличие от финансовой системы в целом перераспределяет лишь имею­щуюся у него часть национального дохода (а не все национальное богатство) между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности в пропор­циях, определяемых в первую очередь потребностями расширенного воспроиз­водства в целом и финансовой политикой государства.

Государственный бюджет следует рассматривать как средство реализации фи­нансовых функций государства. Благодаря бюджетным отношениям происходит сосредоточение денежных средств в руках государства и их использование для выполнения государством своих функций, Распределительная функция проявляет­ся в результате использования сконцентрированных у государства денежных средств на удовлетворение общественных потребностей, причем сфера действия этой фун­кции достаточно многообразна. Это межотраслевое, межтерриториальное, феде­ральное, городское перераспределение средств, обусловленное тем, что в отно­шения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Контрольная функция позволяет узнать, насколько своевременно и полно финан­совые ресурсы поступают в распоряжение государства, как складываются про­порции в распределении средств, как они используются. Бюджет отображает эко­номические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, благода­ря чему становится видно, как поступают средства, в каких размерах. Проявление функций государственного бюджета находит свое отражение в создаваемом госу­дарством бюджетном механизме, являющемся реальным воплощением бюджет­ной политики, и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Государство использует бюджет для регулирования экономики посредством маневрирования поступающими в распо­ряжение государства денежными ресурсами. В процессе осуществления бюджет­ной политики государство имеет возможность применять самые разнообразные формы воздействия на экономику: субсидирование и финансирование предприя­тий, осуществление государственных инвестиций, финансирование конверсии оборонных отраслей промышленности. Результатом такого воздействия служит рост национального дохода, решение насущных социальных проблем, расширение или

уменьшение совокупного спроса и предложения, создание необходимой инфра­структуры.

В целом представление о государственном бюджете может быть получено из следующего варианта примерной схемы российского бюджета на 1999 год (см. схему).

В доходах бюджета находят выражение экономические отношения, которые возникают между плательщиками и государством. Проявляются эти экономичес­кие отношения при совершении платежей в виде налогов и сборов, направляемых на формирование бюджетного фонда государства. Создание рыночной экономики диктует необходимость использования в качестве основных методов формирова­ния доходов установление различных налогов. Экономическая сущность налогов заключается в том, что возникают денежные отношения, имеющие четкую объек­тивную обусловленность, а именно они позволяют государству получать опреде­ленную сумму денежных средств от первичных получателей доходов. Любой налог рассматривается в качестве экономической категории, которая выполняет две

ДОХОДЫ (млрд. руб.)

НАЛОГИ ВСЕГО 400

— налог на прибыль 36

— подоходный налог 25

— налог на добавленную стоимость 145

— акцизы 87

— таможенные доходы 91

- платежи за пользование природными ресурсами 10

— налог на совокупный

доход 3

- налог на покупку иностранных денежных знаков 2

— прочие налоги 1

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 33

— от имущества 7

— от приватизации 3

— от внешнеэкономической деятельности 23

ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫЕ

БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ 42

ИТОГО 475

РАСХОДЫ (млрд.

руб.)

государственное управление 9

международная деятельность 30

национальная оборона 95

правоохранительная деятельность 40

федеральная судебная система 3 промышленность, энергетика,

строительство 65

транспорт, связь 13

образование 20 культура, искусство, средства

массовой информации 7 здравоохранение и физическая

культура 8

социальная политика . 17 предупреждение и ликвидация

чрезвычайных обстоятельств 8

охрана окружающей среды 3

обслуживание гос. долга 100

сельское хозяйство и рыболовство 20 фундаментальные научные

исследования 15

запасы и резервы 10 расходы целевых бюджетных

фондов 42 ,

прочие расходы 70

в.том числе:

финансовая помощь регионам 60

ИТОГО 575

Дефицит бюджета: 575-475=100 млрд. руб.

основные функции: фискальную, при помощи которой формируется бюджетный фонд, и экономическую, оказывающую влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабевая накопление капитала, рас­ширяя или сокращая платежеспособность населения.

Налог — это обязательный платеж, который поступает к государству в бюджет в определенных законодательством размерах и в установленные сроки. Налоговая система изучается в специальной главе, поэтому более подробно о ней речь пой­дет ниже.

Кроме налогов в бюджет поступают сборы: за право торговли, за парковку автотранспорта, курортные сборы, акцизные сборы, таможенные пошлины и ряд других.

Следует отметить, что если налогоплательщик испытывает финансовые зат­руднения и не может вовремя заплатить налог, то у него есть право получить так называемый налоговый кредит. Это своеобразная льгота, которая может быть зак­лючена на основании кредитного соглашения между налогоплательщиком и на­логовой инспекцией. Разумеется, если в течение длительного срока, скажем, бо­лее двух лет, плательщик не платит налогов, то налоговая служба имеет право на иск о том, чтобы признать такого плательщика банкротом.

Расходование государственного бюджета --это экономические отношения, которые возникают в процессе распределения бюджетных средств на нужды хо­зяйства и на выполнение функций государства. Расходы правительства представ­ляются в самом общем виде как сумма правительственных закупок товаров и ус­луг и трансфертных платежей. Правительственные закупки включают, например, закупку оружия, разнообразное строительство, оплату услуг судей, учителей, пожарных, полицейских. Трансфертные платежи — это выплаты, перераспределя­ющие налоговые доходы, полученные от налогоплательщиков, определенным слоям населения в форме пособий по безработице, выплат по социальному стра­хованию и обеспечению, пособий ветеранам... Чаще всего правительственные за­купки называют истощающими расходами, так как они непосредственно погло­щают или используют ресурсы. Трансферты же являются неистощающими, так как они не поглощают ресурсы, не Связаны с производством. В то же время и трансферты и закупки оказывают влияние на распределение ресурсов. Если через правительственные закупки общество перераспределяет ресурсы от частного по­требления к общественному, то через трансферты правительство лишь изменяет структуру потребления товаров частного сектора и не оказывает влияния на уве­личение общественного потребления за счет личного; нужно отметить, что в ре­зультате этого государственное вмешательство в экономику будет эффективнее при помощи изменения объема правительственных закупок, нежели трансфертов. Бюджетные расходы можно классифицировать по различным принципам: по их роли в воспроизводстве (расходы, направляющиеся в сферу материального производства и на развитие сферы услуг); по отраслям (промышленность, сельс­кое хозяйство, транспорт, связь, образование, здравоохранение); целевому на­значению (капитальные вложения, дотации, расходы на заработную плату); об­щественному назначению. С учетом общественного назначения расходов бюджет­ные средства могут выделяться на нужды всего хозяйства, на социально-культур­ные мероприятия, на оборону, управление. В общей сумме расходов на хозяйство большую часть составляет финансирование из бюджета наиболее важных и круп-

ных экономических программ. Так, за счет бюджетных ассигнований финансиру­ются приоритетные программы, ориентированные на развитие ключевых отрас­лей экономики, на решение настоятельных социально-экономических проблем, на совершенствование производственной и социально-бытовой инфраструктуры.

Значительные бюджетные средства, расходуемые на осуществление социально-культурных мероприятий, направлены на то, чтобы развивать образование, под­держивать культуру, обеспечивать медицинское обслуживание населения и повы­шать социальное обеспечение тех слоев населения, которые в этом нуждаются.

В расходах бюджета на оборону основное место занимают закупки вооружения и военной техники, затраты на текущее содержание вооруженных сил, финанси­рование научно-исследовательских и конструкторских работ и на военное строи­тельство.

Что касается расходов на управление, то они необходимы в связи с тем, что государство выполняет важные хозяйственно-организаторские функции и должно обеспечивать управленческую деятельность.

В условиях создания рыночной экономики проявилась насущная необходи­мость отказа от ранее использовавшихся административно-командных методов управления средствами, ассигнованными из бюджета. В этой связи приняты меры к сокращению бюджетного дотирования заведомо убыточных и низкорентабель­ных предприятий, последовательному отказу от применявшихся ранее методов финансирования отдельных предприятий. Теперь бюджетные ассигнования в ос­новном направляются на осуществление целевых комплексных программ. Увели­чены ассигнования средств на затраты по структурной перестройке и совершен­ствованию территориальной структуры производства.

Наряду с экономической классификацией расходов бюджета существует и организационная их группировка, в основе которой лежит распределение средств по целевым программам и уровням управления (федеральные расходы, расходы субъектов федерации, местные расходы).

Превышение доходной части бюджета над расходной называют профицитом бюджета.

В тех случаях, когда имеющиеся у бюджета доходы недостаточны для осуще­ствления необходимых расходов, возникает бюджетный дефицит. Проще говоря, бюджетный дефицит — это превышение расходной части бюджета над доходной. При бюджетном дефиците государству не хватает средств для нормального вы­полнения своих функций и приходится прибегать к различным займам, прежде всего у кредитной системы, что отрицательно сказывается на устойчивости всего денежного обращения и является основной причиной инфляции. Бюджетный де­фицит не обязательно свидетельствует о каком-то чрезвычайном положении в экономике страны. Он может быть вызван, например, необходимостью осуществ­ления крупных государственных вложений в развитие экономики, что отражает скорее рост валового национального продукта, нежели кризисное состояние го­сударственного регулирования. Возможны чрезвычайные обстоятельства, связан­ные с войнами, стихийными бедствиями, затраты на которые не могли быть зара­нее спланированы, но должны быть обязательно осуществлены.

Если возникает временный бюджетный дефицит, имеются перспективы его преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению к сто­имости валового внутреннего продукта, его не следует считать исключительным событием. Но в тех случаях, когда бюджетный дефицит глубок, возникает в резуль-

тате чрезвычайных обстоятельств и отражает кризисные явления ъ экономике — ее развал, неэффективность финансовых связей, — тогда, разумеется, это явление наносит огромный ущерб всему обществу и необходимо принимать кардинальные меры для преодоления значительного разрыва между расходами и имеющимися доходами. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допусти­мым, тогда как дефицит более 20% — критическим.

Основные причины значительного бюджетного дефицита, проявившегося в условиях перехода к рыночной экономике в России — это низкая эффективность производства, значительные социальные расходы, невнесение налогов в бюджет, нерациональность структуры бюджетных расходов, неэффективные бюджетные механизмы, а также разрыв хозяйственных связей в связи с распадом бывшего единого союзного государства. В связи с этим в середине 90-х годов дефицит госу­дарственного бюджета России достигал уровня 20, а то и 25% доходов и превы­шал 5% ВВП, в 1998 году дефицит бюджета составил 3,8% ВВП.

Для сокращения бюджетного дефицита необходимо всемерно стимулировать приток доходов от всех отраслей и всех сфер хозяйственной деятельности и одно­временно обеспечивать сокращение государственных расходов.

В целях покрытия бюджетного дефицита могут использоваться разнообразные формы государственного кредита, как внутреннего, так и внешнего. Но если при­бегать к чрезмерному использованию кредита Центрального банка, когда у после­днего нет ресурсов для кредитования, кроме как увеличение выпуска обесценива­ющихся денег, то такая мера будет приводить лишь к усилению инфляции и ре­альных положительных изменений в экономике не даст. Использование же в каче­стве кредита денежных средств, получаемых от населения, предприятий, в виде выручки от продажи государственных облигаций, представляющих обязательство выплатить владельцу в определенный момент в будущем определенную сумму де­нег, приводит к порочному кругу, увеличивая при погашении облигаций и вып­лате процентов и без того большой дефицит. Прибегая к таким займам, государ­ство накапливает свой долг, называемый государственным долгом. Государствен­ный долг — это бремя, осложняющее нормальное функционирование экономики, Рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике, так как вла­делец сбережений вместо инвестирования их в экономику посредством покупки акций промышленных компаний или кредитования для расширения капитала приобретает облигации, финансируя государство. Если сбережения не увеличива­ются, то наличие государственного долга снижает долю акционерного капитала относительно его потенциальной величины. В силу того что в экономике предпо­лагается равенство инвестиций и сбережений, снижение сбережений приводит к снижению инвестиций, а следовательно, к снижению уровня ВНП и соответ­ственно уровня жизни населения в будущем. Процентные выплаты государства по этому долгу растут, государство повышает налоги, что приводит опять-таки к снижению ВНП либо к увеличению дальнейшего долга.

Преодоление бюджетного дефицита прежде всего должно опираться на разви­тие производства, на обеспечение финансовой устойчивости всех отраслей хозяй­ства и предприятий всех форм собственности, на активизацию предприниматель­ства.

Что касается сокращения расходов бюджета, то оно может быть достигнуто путем изменения направления инвестирования бюджетных средств, использова-

ния только целевых финансовых льгбт и санкций, которые позволяют учитывать условия различных производителей. Важными путями уменьшения расходов явля­ются сокращение избыточных военных и других затрат, финансирование лишь важнейших социальных программ, недопущение осуществления за счет бюджета мероприятий, не имеющих реальной финансовой базы. Не исключается привле­чение в страну иностранного капитала в целях модернизации производства, сни­жения затрат и сокращения на этой основе бюджетных расходов.

Совокупность бюджетов, используемых в стране, именуют бюджетной систе­мой. Бюджетная система государства строится на основе выработанных принципов с учетом государственного устройства. Бюджетное устройство России организова­но на основе принятого в октябре 1991 года Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Согласно этому закону бюджеты всех уров­ней управления являются автономными и не входят в бюджеты вышестоящих уровней.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы является федеральный бюджет. В нем сосредотачиваются те бюджетные ресурсы, которые необходимы для осуществления затрат, носящих общегосударственный характер. Через этот бюджет также происходит процесс распределения и перераспределения нацио­нального дохода между различными субъектами Российской Федерации. Наряду с федеральным формируются бюджеты субъектов Федерации.

Самостоятельной частью бюджетной системы являются и местные бюджеты. В то время как федеральные органы власти финансируют свою деятельность в значительной степени за счет подоходных налогов, налогов на прибыль корпора­ций, налогов на заработную плату, местные органы в основном получают сред­ства за счет налогов с продаж и поимущественных налогов, местных налогов. Основными видами расходов выступают затраты на образование, социально-куль­турные мероприятия, здравоохранение, управление. В силу большого возможного дефицита местных бюджетов федеральное правительство перераспределяет часть своих поступлений в местные органы власти. Помимо этого, правительство предо­ставляет субсидии учреждениям местных органов власти. Такая система межпра­вительственного перераспределения средств государственного бюджета называет­ся фискальным федерализмом.

Суммируя, отметим, что в бюджетную систему России входят федеральный бюджет; бюджеты республик, входящих в состав Российской Федерации; краевые, областные бюджеты; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга; областные бюджеты автономий, окружных, городских и других населенных пунктов. Таким образом, вся бюджетная система России построена с учетом принципа единства и принципа самостоятельности бюджетов всех уровней. Принцип единства означает обеспечение всей бюджетной системы едиными правовыми правилами, использо­ванием единых бюджетных классификаций (символов), единством фонда бюджет­ной документации^ едиными формами составления статистической и предоставле­ния бухгалтерской отчетности и других данных, необходимых для создания сводно­го консолидированного бюджета суверенного государства. Самостоятельность бюд­жетов как принцип означает, что все уровни единой бюджетной системы обеспе­чиваются собственными источниками в виде доходов и правом использовать эти доходы для осуществления финансирования с учетом нужд каждого из субъектов Российской Федерации.

ния только целевых финансовых льгбт и санкций, которые позволяют учитывать условия различных производителей. Важными путями уменьшения расходов явля­ются сокращение избыточных военных и других затрат, финансирование лишь важнейших социальных программ, недопущение осуществления за счет бюджета мероприятий, не имеющих реальной финансовой базы. Не исключается привле­чение в страну иностранного капитала в целях модернизации производства, сни­жения затрат и сокращения на этой основе бюджетных расходов.

Совокупность бюджетов, используемых в стране, именуют бюджетной систе­мой. Бюджетная система государства строится на основе выработанных принципов с учетом государственного устройства. Бюджетное устройство России организова­но на основе принятого в октябре 1991 года Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Согласно этому закону бюджеты всех уров­ней управления являются автономными и не входят в бюджеты вышестоящих уровней.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы является федеральный бюджет. В нем сосредотачиваются те бюджетные ресурсы, которые необходимы для осуществления затрат, носящих общегосударственный характер. Через этот бюджет также происходит процесс распределения и перераспределения нацио­нального дохода между различными субъектами Российской Федерации. Наряду с федеральным формируются бюджеты субъектов Федерации.

Самостоятельной частью бюджетной системы являются и местные бюджеты. В то время как федеральные органы власти финансируют свою деятельность в значительной степени за счет подоходных налогов, налогов на прибыль корпора­ций, налогов на заработную плату, местные органы в основном получают сред­ства за счет налогов с продаж и поимущественных налогов, местных налогов. Основными видами расходов выступают затраты на образование, социально-куль­турные мероприятия, здравоохранение, управление. В силу большого возможного дефицита местных бюджетов федеральное правительство перераспределяет часть своих поступлений в местные органы власти. Помимо этого, правительство предо­ставляет субсидии учреждениям местных органов власти. Такая система межпра­вительственного перераспределения средств государственного бюджета называет­ся фискальным федерализмом.

Суммируя, отметим, что в бюджетную систему России входят федеральный бюджет; бюджеты республик, входящих в состав Российской Федерации; краевые, областные бюджеты; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга; областные бюджеты автономий, окружных, городских и других населенных пунктов. Таким образом, вся бюджетная система России построена с учетом принципа единства и принципа самостоятельности бюджетов всех уровней. Принцип единства означает обеспечение всей бюджетной системы едиными правовыми правилами, использо­ванием единых бюджетных классификаций (символов), единством фонда бюджет­ной документации^ едиными формами составления статистической и предоставле­ния бухгалтерской отчетности и других данных, необходимых для создания сводно­го консолидированного бюджета суверенного государства. Самостоятельность бюд­жетов как принцип означает, что все уровни единой бюджетной системы обеспе­чиваются собственными источниками в виде доходов и правом использовать эти доходы для осуществления финансирования с учетом нужд каждого из субъектов Российской Федерации.

Составление бюджета, его обсуждение, утверждение, использование средств, рассмотрений итогов бюджетной деятельности — все это представляет собой еди­ный бюджетный процесс. Весь бюджетный процесс регламентируется законом, в котором предусмотрен порядок составления, рассмотрения, утверждения и ис­полнения бюджета. В этом процессе важное место занимает бюджетное регулиро­вание, которое означает перераспределение денежно-финансовых ресурсов между различными бюджетами.

В соответствии с законом президент должен заблаговременно, задолго до на­чала финансового года принять решение о начале работы над составлением про­екта бюджета, составить бюджетное послание парламенту. Для этого составляется прогноз социально-экономического развития страны, определяется сводный ба­ланс имеющихся финансовых ресурсов и определяются основные направления бюджетной политики. Все это дает основание рассчитать контрольные цифры про­екта бюджета на следующий бюджетный год. В Российской Федерации бюджет­ный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Когда проект бюджета составлен, он рассматривается президентом, который направляет его в парламент для обсуждения и утверждения. В ходе процесса составления и рассмотрения бюд­жета в него обычно вносится множество изменений и дополнений.

В утвержденном бюджете должны быть указаны суммы верхнего предела объе­ма ассигнований бюджета на текущие расходы и на бюджет развития. Дело в том, что если возникает бюджетный дефицит, то прежде всего должны быть обеспече­ны соответствующими доходами текущие расходы, а бюджет развития, который связан с направлением средств на увеличение объемов производства, на расши­рение строительства, должен ограничиваться теми суммами, которые первона­чально были утверждены при рассмотрении бюджета. В утвержденном бюджете также должны определяться пределы несбалансированной части бюджета, изли­шек или дефицит, причем эти суммы определяются как в абсолютных величинах, так и в процентах от прогнозируемых доходов.

Закон о федеральном (республиканском) бюджете после утверждения парла­ментом подписывается президентом. В то же время, в случае несогласия президен­та с версией бюджета, представленной парламентом, он может отклонить ее, то есть наложить вето. Пока окончательно бюджет не принят и вето не отменено, правительство имеет право использовать ежемесячно бюджетные ассигнования по спорным статьям в размере '/₁₂ части их величины в предшествующем году. Кон­троль за состоянием и ходом выполнения республиканского бюджета осуществля­ется контрольно-счетной палатой при парламенте, которая в своей деятельности не зависима ни от парламента, ни от аппарата президента.

Финансовые органы контролируют исполнение бюджета. В случаях превыше­ния предельного уровня дефицита и значительного снижения поступления доход­ных источников вводится механизм секвестра расходов. Секвестр означает, что необходимо произвести пропорциональное снижение расходов на 5, 10, 15% и т.д. ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени всего фи­нансового года. Правда, секвестру не подлежат так называемые защищенные ста­тьи — это расходы на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание и т.д.

При чрезвычайных обстоятельствах в стране может вводиться чрезвычайный бюджетный режим расходования средств. Введение чрезвычайных мер предусмат­ривается принятием специального закона.