Французская школа административно-государственного управления

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ века теории институтов (М. Прело и М. Дюверже) [2, с. 127—130].

Заслугой французской школы является институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигается «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате существенно изменяется место правящей элиты в государственном управлении: она является лишь агентом высшей власти, и это означает, что её действия ограничены правовым полем. Также М. Дюверже подчёркивает, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям [2, с. 127].

Одной из серьёзных проблем Франции была жёсткая централизация власти, поэтому учёные (П. Авриль, Э. Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством её децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными её уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определёнными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов — таковы в обобщённом виде рекомендации большинства французских учёных.

Так, Алэн подчёркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивает компетентность французских чиновников, ибо они проходят жёсткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем он констатирует, что бюрократы образует корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, — это сохранение приобретённого положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких, как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасход ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — всё это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считает создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров [2, с. 129].

Учёный также излагает свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль (1841—1925), основатель административной (классической) школы управления. Учёный первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. По его мнению управлять — «значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям», что было впервые упомянуто в книге «Общее и промышленное управление» (1916г.) [3; 10, с. 12].

В своём исследовании А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть — право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции — награды или кары, — сопровождающей её действие. Ответственность есть венец власти, её естественное следствие, её необходимый придаток.

3. Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

4. Единство распорядительства: служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства: один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим: в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала: должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

8. Централизация: должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, либо тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок — определённое место для каждого лица (каждое лицо на своём месте).

11. Справедливость как результат сочетания благожелательности с правосудием: чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно;.

12. Постоянство состава персонала: текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива — свобода предложения и осуществления планов.

14. Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений [10].

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда) которые составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с её преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Следует отметить вклад бывшего президента Франции В. Ж. д’Эстена в развитии французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему, собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления он изложил в книге «Французская демократия».