Глава II. Этническая толерантность муниципальных служащих

4. Принципы реализации этнической толерантности в сфере муниципальной службы

В данном параграфе рассматриваются основополагающие принципы и проблемы реализации этнической толерантности при исполнении муниципальными служащими своих полномочий. Специфика управленческой деятельности, особенно в сфере государственной и муниципальной службы, влияет на формирование и реализацию этнической толерантности, именно поэтому необходимо понимать, в чем выражается эта специфика и как проявляется этническая толерантность в указанной сфере деятельности.

Принцип толерантности, в общем его понимании, заключается в том, что взаимодействие между людьми должно базироваться на интеллектуальной и нравственной солидарности человечества, а также на требовании ко всем людям проявлять терпимость и жить в мире друг с другом, как добрые соседи. Реализация данного принципа - необходимое условие мира и развития. Этот принцип, несомненно, применим и по отношению к служащим, в том числе и муниципальным.

Для начала необходимо определить понятие муниципальной службы. Согласно ФЗ Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)³⁸. Соответственно, лица, которые осуществляют службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Иными словами, муниципальный служащий осуществляет административные исполнительные функции, реализует властные полномочия в соответствии со своей должностью, является представителем исполнительной власти на местном уровне.

Федеральный закон N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. определяет основополагающие принципы муниципальной службы, среди которых первое место занимает принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 4). Как известно, этот принцип является важнейшим и в Конституции РФ – в основе правового государства лежит признание и соблюдение прав человека, вне зависимости от того, к какой этнической, национальной, политической или иной группе он принадлежит. На основе этого принципа построена законодательная система, в том числе и указанный Федеральный закон.

Одним из необходимых требований к муниципальным служащим является соблюдение нормативно-правовых актов, регламентирующих их права, обязанности и ответственность. Федеральный закон N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. дает ясное представление об основных обязанностях муниципального чиновника: «Муниципальный служащий обязан… соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций»³⁹. Также существуют требования к служебному поведению муниципального служащего (в числе прочих):

• обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, организаций и граждан;

• проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

• учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

• способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию⁴⁰.

К тому же, нельзя забывать о том, что муниципальный служащий в своей профессиональной деятельности обязан руководствоваться не только должностной инструкцией и указанным законом, но и вышестоящими нормативно-правовыми актами, такими, как Конституция РФ, указывающая на ведущее место прав и свобод человека в гражданском обществе, вне зависимости от его национальной, религиозной и гендерной принадлежности, а также нормативно-правовые акты регионального и местного уровня.

Таким образом, законодательно закрепленные нормы поведения и реализации своих полномочий муниципальным служащим предусматривают толерантное поведение по отношению к населению. При соблюдении указанных принципов поведения муниципальными служащими, вопрос реализации этнической толерантности на местном уровне можно было бы считать решенным.

Но, к сожалению, на практике довольно часто приходится иметь дело с интолерантностью чиновников.

Как правило, исполнение должностных обязанностей муниципальным служащим связано с взаимодействием с населением. Иногда это подразумевает прямой контакт с гражданами. И здесь появляется вероятность возникновения сложных моментов.

В российских реалиях существует стереотип: чиновник находится на службе у государства, а не у населения государства, иными словами - является начальником, «власть имущим», беспрепятственно использующим свои полномочия в личных целях. К сожалению, этот стереотип своими корнями уходит далеко в историю, во времена, когда использование своего положения чиновниками было их единственным средством существования. С тех пор многое изменилось, но население все так же считает чиновника деспотом, самодуром и коррупционером. Много сил направлено на преодоление этого стереотипа, но в данный момент нас интересует то, как он влияет на отношение населения к муниципальным служащим, и то, как муниципальные служащие относятся к населению, такому разнообразному в своей культурной, национальной, религиозной принадлежности.

Так как управление (в том числе и муниципальное) основано на властных принципах и подразумевает неравенство, оно связано с насилием над волей управляемых и по природе своей является интолерантной деятельностью. Именно такими категориями, как правило, мыслят муниципальные служащие, становление моральных, психологических и профессиональных качеств которых происходило во времена СССР, когда действовала административно-командная система управления, характеризующаяся отношениями «начальник-подчиненный» и тотальным характером государственного управления. В мировоззрении этой категории муниципальных служащих есть четкое разделение на полярные отношения: «начальник-подчиненный», «русский-не русский», «свой-чужой». Такой тип мышления выражается в агрессивном и высокомерном отношении к представителям группы, являющейся противоположной той, к которой относит себя такой чиновник. Именно это дает начало интолерантности, в том числе и этнической.

Так как муниципальное управление напрямую связано с властью, считается, что психологический облик служащих должен включать в себя жесткость, нетерпимость – такие черты характера, как правило, присущи властным личностям.

Потребность во власти имеет каждый человек, в большей или меньшей степени. Но воплощение этой потребности может нести как позитивные, так и негативные последствия. Болезненное стремление человека к власти может выражаться в унижении, подавлении окружающих, за счет этого утверждая собственное превосходство. Не секрет, что основной мотивацией к власти является именно самоутверждение, а отнюдь не желание помогать окружающим с помощью властных полномочий. Испытание властью проходят очень немногие, так называемая «звездная болезнь» неизбежна в карьере каждого управленца – кто-то проходит через это испытание, другие же становятся как раз теми стереотипными муниципальными служащими, которые считают себя вправе удовлетворять свои властные амбиции за счет населения и творить произвол.

По отношению к этнической толерантности этот фактор может особенно остро проявляться в полиэтничных регионах, в которых исторически сложились сложные отношения наций. Унижение и подавление окружающих здесь может быть замешано на национальной принадлежности. Этническая интолерантность чиновника дискредитирует доверие населения к власти. Недоверие граждан к аппарату управления не может не сказаться негативно на политической, социальной и экономической сферах жизни государства. Каждый из муниципальных служащих должен всегда помнить, что именно он – тот винтик в механизме управления государством, от которого зависит работоспособность всего механизма. Именно поэтому необходимо уделять большое внимание формированию этнической толерантности у муниципальных служащих.

Резюмируя вышесказанное, необходимо определить основные тезисы параграфа.

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Исходя из этого, муниципальный служащий - лицо, осуществляющее службу на должностях в органах местного самоуправления.

При исполнении своих служебных обязанностей чиновник обязан руководствоваться принципами, которые изложены в нормативно-правовых актах разного уровня. Основными являются Конституция РФ (принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина), Федеральный закон N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г., подтверждающий главенство прав и свобод человека и гражданина и в сфере деятельности муниципальной службы, а также нормативно-правовые акты регионального и местного уровней, которые предусматривают принципы толерантного поведения.

В Федеральном законе N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. указаны обязанности и требования к толерантному поведению муниципального служащего. Основной и наиболее сложной задачей для служащих является реализация этих принципов на практике. Для того, чтобы принципы толерантности главенствовали в деятельности муниципальных служащих, требуется разрешение основной проблемы – преодоление преграды властного, доминирующего, интолерантного характера отношения чиновников по отношению к населению. Не секрет, что для реализации функций управления необходимо использовать власть и подчинение. Но, к сожалению, как правило, власть является для большинства людей самоцелью, которая имеет значение для удовлетворения личных амбиций и преодоления комплексов. В этом случае задачей такого чиновника становится не выполнение своих обязанностей во благо населения, а паразитирование на населении, унижении других для утверждения собственного превосходства – как заметил Дж. Актон, «Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно».

Именно феномен власти, точнее – использования власти чиновниками в личных целях - является причиной сложившегося стереотипа о коррумпированности, нечестности и интолерантности представителей аппарата управления, в том числе и на местном уровне. В свете некой автономии местного уровня власти по отношению к федеральному центру эта проблема становится все более острой, особенно в полиэтничных регионах.

Интолерантное поведение муниципальных служащих отражается на имидже всей системы государственного и муниципального управления, так как население в своем сознании не отделяет уровни власти один от другого, поэтому любой представитель власти, будь то муниципальный служащий или федеральный министр, одинаково ассоциируются для него с аппаратом управления. Позитивное и доверительное отношение населения к органам власти меняется на негативное и агрессивное.

Для того, чтобы преодолеть эту проблему, требуется уделять больше внимания практической реализации этнической толерантности, для этого нужно определить способы формирования, критерии и показатели этнической толерантности у муниципальных служащих.