28. Сравните структуру клиентарных связей и транзитивной иерархии; охарактеризуйте особенности клиентелизма по сравнению с классической иерархической схемой

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются достаточно распространенным вариантом деформации иерархических отношений в государственном управлении. В самом общем виде клиентелизм определяется как “не связанные с родством отношения личной зависимости, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами”. Более сжатая формулировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданности и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой иерархии они также развиваются очень бурно, и приобретают некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По отношению к подчиненному начальник распоряжается определенными властными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или повышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т.д.), наконец - ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должности (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носителями ресурсов). Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих офицальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов начальника. Подчиненный, таким образом, оказывается “облагодетель­ствован”, причем он обязан этим лично своему начальнику, а не установленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное “благодеяние” происходит один раз, подчиненный оказывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоянный или систематический характер. Признательность часто является искренней и эмоциональной, но этого как правило недостаточно; и сам начальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что “тем же” подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы “отплатить”. Более того, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в “неоплатном долгу”, - если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для начальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не требующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальнику равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявляться? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовности оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: преданность если не гарантирует, то создает условия для возобновления “благодеяний” со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника - общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со стороны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный - клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость клиента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рвении клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т.е. - прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, “вспомнить” про давний проступок, в конце концов - просто уволить).

Мы рассмотрели наиболее распространенный вариант клиентарных связей в государственном управлении, при котором начальник является патроном, а подчиненный - клиентом. Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении - материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие материалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с зависящим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот - патрон-предприниматель может буквально содержать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи - лишь один из видов неформальных межличностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда существуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейственность, и фаворитизм - более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость - и т.д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении системного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и возможность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организаций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Клиентела - это совокупность клиентов одного патрона и их отношений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов позволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный - не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возможность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том числе - для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющихся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к собственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегчается тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, оказывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор - устойчивые клиентарные связи создают соответствующую психологическую установку, в рамках которой личное покровительство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неизбежные, приятные, а их отсутствие - как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: “верховный” патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично своему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

Как отмечают многочисленные исследователи, в современном обществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации18. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межличностного контакта оказываются индивидуализированные, привилегированные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или республиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не допустить банкротства предприятия (и, следовательно, массовых увольнений)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюджетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной администрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно. Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты существуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местными сообществами или социальными группами, организациями, категориями населения, чем разные государственные органы между собой. Дело в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолютном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пережиток или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследователи, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государственного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, которые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государственных органов19. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования не-клиентарных административных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки. В любой иерархической структуре важное значение имеет вопрос о том, каковы полномочия вышестоящего органа (должностного лица) по отношению ко всем нижестоящим органам, а не только к находящимся у него в непосредственном подчинении. Первый из двух возможных вариантов - транзитивная иерархия, при которой вышестоящий орган (должностное лицо) обладает равным объемом полномочий как по отношению к непосредственно подчиненным, так и к подчиненным подчиненных. В средневековой Европе принцип транзитивности применительно к сеньор-вассальным отношениям формулировался следующим образом: вассал моего вассала - мой вассал. Второй вариант - иерархия интранзитивная, при которой вышестоящий орган (должностное лицо) не обладает, в рамках данной иерархии, равными полномочиями по отношению к непосредственно ему подчиненным и к подчиненным подчиненных; в крайней ситуации - вообще не обладает властными полномочиями за пределами простых двухуровневых отношений непосредственного подчинения - распоряжения. Соответствующая средневековая формулировка: вассал моего вассала - не мой вассал. Само понятие “транзитивность” в наиболее общем виде, в формальной логике, определяется как “свойство отношений, состоящее в том, что если первый член отношения сравним со вторым, а второй с третьим, то первый сравним с третьим” в рамках данного отношения. Применительно к иерархии это означает, что если Б выполняет указания А, а В выполняет указания Б, то В должен выполнять и указания А. Когда этого не происходит, отношения являются интранзитивными.

Иерархия существует постольку, поскольку она интранзитивна, будь то фактически или на основе правовых норм. Смысл существования иерархии как многоуровневой системы - в вертикальном разделении труда; без существования подчиненных вышестоящий орган (должностное лицо) не может справиться с управлением сложными образованиями, тем более - с государственным управлением в целом. Однако в России, в связи с некоторыми традициями государственного управления и с недостаточной правовой разработанностью вопроса, важную роль играет не только формальная, воплощенная в правовых нормах, но и неформальная транзитивность или интранзитивность.

Формальная сторона вопроса наиболее явна в переподчинении или одновременном подчинении должностных лиц или органов управления разным вышестоящим органам (лицам), в рамках единой иерархической цепочки. Так, в соответствии с законом о Правительстве, “силовые” министерства и ведомства подчинены непосредственно Президенту РФ. Вместе с тем, они подчиняются во многих отношениях и непосредственно Правительству. Если мы рассматриваем цепочку “Президент - Правительство - министерства и ведомства” как иерархическую, то происходит очевидное нарушение правила интранзитивности. Смысл процедуры в данном случае - концентрация в руках вышестоящего лица наиболее мобильных ресурсов, позволяющих использовать принуждение. Менее явный пример превращения интранзитивной (теоретически) иерархии в транзитивную - отношения Президента РФ и вице-премьеров Правительства (заместителей Председателя): прямые указания Президента вице-премьерам - норма российского государственного управления.

В целом стремление к транзитивности - это стремление к централизации и концентрации власти. Оно оправдано в критических условиях, когда требуются быстрые, скоординированные действия, а отсутствие связной системы норм требует (едино)личного руководства этими действиями. Обратная сторона транзитивности - неизбежная некомпетентность и примитивность системы управления. Руководство из центра всеми уровнями иерархии не признает нюансов, связано с информационными перегрузками и с передачей ответственности снизу вверх: если начальник постоянно вмешивается, пусть он и принимает основные решения, и отвечает за них. Печальные итоги постоянного действия такой системы достаточно наглядны; в качестве примеров можно привести первую чеченскую кампанию, или спасательные работы в связи с затоплением подводной лодки “Курск” в августе 2000 г.

Возможна и обратная ситуация: иерархическим связям намеренно придаются черты интранзитивности. В самом общем виде, создание любой иерархии имеет в виду именно такое распределение полномочий, власти и ответственности. Формальная сторона вопроса наиболее наглядна в официальном распределении полномочий между выше- и нижестоящими. Неформальное перемещение власти или невмешательство вышестоящих в деятельность нижестоящих связано прежде всего с информационной перегрузкой, от которой неизбежно страдает любой центр (вершина иерархии). Особенно наглядно такое, порой формальное, порой нет, распределение проявляется при формировании института заместителей должностного лица. На муниципальном уровне ситуация встречается наиболее часто: во многих муниципальных образованиях заместители главы единолично и бесконтрольно руководят подведомственными сферами.

Эффективность интранзитивной иерархии в том, что она развивает специализацию, способствуя тем самым профессионализму и эффективности в целом. Более того: в некоторых случаях сложность определенной деятельности и требование особой квалификации делают транзитивность почти невозможной. Наиболее наглядно это проявляется в деятельности финансовых органов и в технической сфере: различия в сфере компетенций на разных уровнях иерархии настолько существенны, что некомпетентное вмешательство руководства может привести к катастрофе.

Однако интранзитивность имеет свою цену. Во-первых, интранзитивная система сложна и конфликтна. Решение любого вопроса, требующего “высшего одобрения” невозможно напрямую: проект или запрос должен последовательно пройти все уровни. Во-вторых, интранзитивная иерархия требует - как и любая система, основанная на специализации - высокой степени координации деятельности, единых стандартов и т.д. Применительно к государственному управлению это означает, что интранзитивная система возникает лишь при условии наличия единых, подробных и непротиворечивых правовых норм, - и гарантий их соблюдения. Наконец, интранзитивная иерархия непригодна в условиях серьезного кризиса: нарушения в одном единственном звене ведут к неработоспособности всей цепочки. Это хорошо знают военные: предназначенные для действий в боевой обстановке, все воинские подразделения могут управляться интранзитивно, ближайшим старшим по званию.