32. Охарактеризовать механизмы и перспективы взаимодействия Правительства рф и органов государственной власти субъектов рф

В федеративном государстве важную роль играют адекватные отношения между федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ. Здесь накоплен значительный опыт, который тем более ценен, что Правительству РФ порой приходилось действовать в условиях, когда органы государственной власти (в том числе и исполнительной) субъектов Федерации стремились систематически расширить пределы своей самостоятельности, переходящей порой в независимость от федерального центра.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ рассматривает в срок не более одного месяца внесенные в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство РФ направляет указанным органам субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Независимость органов исполнительной власти друг от друга в пределах предоставленных законами полномочий обеспечивает самостоятельность этих органов как в принятии решений, так и во взаимоотношениях с другими органами исполнительной власти. Самостоятельность органов исполнительной власти — это не свобода от федеральных законов, конституционных положений, от контроля со стороны других государственных органов, граждан и общества в целом. Самостоятельность — это автономное и ответственное выполнение органом исполнительной власти возложенных на него функций и полномочий, а также учет общих направлений деятельности тех или иных органов государственного управления.

Между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и отношения. Они проявляются в прямом организационном подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному Правительству по отдельным вопросам, а также в координации совместных действий и принятии совместных решений. Особенно важно взаимодействие этих органов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также полномочий, передаваемых в порядке делегирования федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, либо в порядке делегирования органом исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий должно разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Главной организационно-правовой формой управленческого воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ является координирование их деятельности Правительством РФ (ст. 43 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). При этом в литературе отмечается, что координация традиционно рассматривалась как управленческая деятельность, которая осуществляется по отношению к организационно не подчиненным объектам управления и которая не затрагивает их оперативной самостоятельности(*1). Однако, если обратиться к конституционному положению о единстве системы государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти, то эта проблема снимается. Единство системы государственной власти обеспечивается положением, согласно которому высшие должностные лица республик и главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Они подчиняются Президенту РФ и Правительству РФ по предметам ведения РФ и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В данном случае, конечно, обнаруживаются субординационные отношения, отношения прямой организационной подчиненности федеральным органам исполнительной власти.

Координация Правительством РФ деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в целях обеспечения сочетания интересов этих субъектов и всей Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство РФ координирует деятельность правительств республик и администраций иных субъектов РФ. Такая деятельность охватывает сферу полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения в целях проведения в РФ единой государственной политики в тех отраслях и сферах, которые предусмотрены Конституцией РФ.

Республиканские правительства и администрации краев, областей действуют самостоятельно в пределах предоставленной компетенции, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству соответствующих субъектов Федерации. Органы федеральной исполнительной власти не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, которую они осуществляют в пределах своих полномочий.

Органы исполнительной власти охватывают своей деятельностью практически все важнейшие сферы жизнедеятельности общества и государства: промышленность, науку, культуру, образование, здравоохранение, социальную и правоохранительную сферу, охрану государства и общества, обеспечение безопасности, обороноспособности, международную деятельность государства и т. д. Поэтому необходимы не только правильная регламентация правового положения всех органов исполнительной власти в России, но и законодательное определение уровней их взаимоотношений, особенно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В области организации взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ весьма интересными представляются идеи Н. А. Игнатюк, которая предлагает:

1) законодательно установить субъекты и порядок создания, ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

2) определить, в каких случаях органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного с Федерацией ведения создаются Президентом РФ, в каких — Правительством РФ или самим субъектом РФ, и при каких условиях федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны иметь единообразную организационно-правовую форму, кому они должны быть подчинены;

3) установить, в каких случаях органы исполнительной власти в РФ или в субъекте РФ создаются по согласованию с Президентом РФ или ее Правительством, соответствующими федеральными министерствами и ведомствами; кто должен выступать инициатором образования этих органов;

4) конкретизировать, в каких случаях Правительство РФ или руководитель исполнительной власти субъекта РФ вправе создать орган исполнительной власти и кто в этом случае имеет право утверждать положение об этом органе;

5) определить, какие органы исполнительной власти могут быть учреждены по решению Правительства РФ, министерства и ведомства или руководителя органов исполнительной власти субъекта РФ.

Важной задачей является также определение уровня взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с вышестоящим органом исполнительной власти при "двойном" подчинении. Это должно быть установлено в качестве принципиального положения либо в федеральном законе, либо в Типовом положении об органе исполнительной власти субъекта РФ. Уточнение правового положения и взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, созданных по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, должно способствовать повышению их ответственности за выполнение поставленных перед ними задач. Регламентация целей, задач, функций, прав и обязанностей взаимосвязанных органов единой системы исполнительной власти России в целом поможет решить задачи, стоящие перед органами исполнительной власти.

Весьма важным правовым средством обеспечения законности правовых актов является право внесения Правительством РФ Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Предыдущая российская Конституция (в редакции 1992 г.), в отличие от ныне действующей, предусматривала право как Президента РФ, так и Совета Министров — Правительства РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ; Верховный Совет РФ имел право отменять решения, в том числе законы и постановления соответствующих законодательных органов власти субъектов РФ (ст. 109, 128, 128 Конституции РФ в редакции 1992 г.).Среди организационных форм взаимодействия в законотворческом процессе Правительства с органами государственной власти субъектов необходимо назвать следующие:

– создание Правительством и федеральными органами исполнительной власти совместных с субъектами Федерации рабочих комиссий или групп по разработке проектов федеральных законов;

– информационное взаимодействие Правительства России с органами государственной власти субъектов Федерации;

– взаимное информирование о позициях по отношению к тому или иному акту, находящемуся на рассмотрении в Федеральном Собрании или в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации;

– использование потенциала научных и учебных организаций при Правительстве России и федеральных органах исполнительной власти для повышения качества законопроектной работы;

– проведение семинаров, конференций, посвященных обмену опытом организации взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, улучшению качества законопроектной деятельности.

Взаимодействие федерального Правительства и субъектов Федерации может быть особенно активным в любом случае, когда Правительство РФ вносит в Государственную Думу законопроект по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся основные положения об участии органов власти субъектов Федерации в федеральной законотворческой работе. Статья 13 данного федерального закона посвящена участию субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. В ней установлено, что в случае, если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия.

При этом процесс вышеназванного взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны – поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой стороны – поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации Федерального Собрания. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.

Более детальная законодательная регламентация взаимодействия Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации.